保護(hù)還是蠶食：對(duì)“三個(gè)集中”中土地整理狀況的反思

崔慶仙

提要 20世紀(jì)九十年代末期以來，一些地方政府紛紛制定“三個(gè)集中”的用地戰(zhàn)略，開展了以遷村騰地、治理廢棄地、復(fù)墾荒蕪閑置地為主要內(nèi)容的土地整理工作。經(jīng)過多年實(shí)踐，土地整理工作在增加耕地、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和改善農(nóng)村環(huán)境等方面取得了一定成績(jī)。然而，在具體執(zhí)行過程中，也出現(xiàn)了諸多嚴(yán)峻問題。本文就在此項(xiàng)工作中出現(xiàn)的問題、原因進(jìn)行研究，并提出相關(guān)政策建議。

關(guān)鍵詞：土地整理；政策；反思

中圖分類號(hào)：F301.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

“三個(gè)集中”政策，既“人口向城鎮(zhèn)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”。人口向城鎮(zhèn)集中，主要是針對(duì)“走了一處又一處，處處見農(nóng)戶”的農(nóng)村聚落點(diǎn)分散布局，通過對(duì)小鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整和農(nóng)村聚落點(diǎn)的整理，將農(nóng)戶向城鎮(zhèn)進(jìn)行集中，統(tǒng)一建設(shè)多層、高層農(nóng)民公寓，變散居為集中安置；產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，就是將農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村辦）企業(yè)集中到工業(yè)小區(qū)，改變鄉(xiāng)村工業(yè)“村村點(diǎn)火，處處冒煙”的粗放利用土地狀況；土地向規(guī)?；?jīng)營(yíng)集中，是指將農(nóng)村分散的農(nóng)戶和企業(yè)集中以后，把集體建設(shè)用地和耕地的使用權(quán)集中起來，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

“三個(gè)集中”政策源于上海郊區(qū)1995年的發(fā)展實(shí)踐，此后在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)逐漸展開。隨著快速城市化進(jìn)程的推進(jìn)以及土地制度的失靈等原因，我國(guó)面臨耕地銳減、土地后備資源不足等嚴(yán)峻問題，中央政府開始采取“極其嚴(yán)格”的耕地保護(hù)制度；然而，無(wú)論從地方政府財(cái)政收入還是發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要來講，地方政府對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地都具有強(qiáng)烈的需求。因此，“三個(gè)集中”作為折中和變通的制度安排開始在部分地方實(shí)行。

一、對(duì)“三個(gè)集中”土地整理項(xiàng)目的四點(diǎn)質(zhì)疑

（一）耕地真的會(huì)新增這么多么？在農(nóng)村土地整理的操作中，地方政府都會(huì)上報(bào)新增耕地面積，以此作為上級(jí)政府獎(jiǎng)勵(lì)新增建設(shè)用地的指標(biāo)基數(shù)。在多數(shù)情況下，新增耕地面積都會(huì)將原農(nóng)村聚落的建設(shè)用地以及廢塘、廢溝、可調(diào)整的水系領(lǐng)域等包括在內(nèi)。而將這些土地全額列為可開墾的新增耕地，完全忽視了其復(fù)墾在技術(shù)上的可行性和對(duì)生態(tài)功能的影響，其操作的過程尚且難以得到有關(guān)部門的有效監(jiān)督，即使成為耕地，也很難想像其農(nóng)業(yè)產(chǎn)出質(zhì)量。事實(shí)上，為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，農(nóng)戶需要占用一些場(chǎng)地和倉(cāng)房用地，農(nóng)戶宅基地面積比城市大得多自然有其合理的一方面。如果不能夠使農(nóng)民“非農(nóng)化”，單純大搞“三個(gè)集中”或宅基地置換等，往往成了政府的一廂情愿。

（二）巨額工程投資從何而來？在地方政府土地整理項(xiàng)目中，工程總投資動(dòng)輒數(shù)十億元，其中征地拆遷費(fèi)用常占到其中百分之七八十左右，耗資巨大令人咋舌。地方政府在向上級(jí)政府尋求幫助的同時(shí)，多數(shù)會(huì)將建設(shè)用地折抵指標(biāo)流轉(zhuǎn)收益作為土地整理項(xiàng)目投資的主要來源。然而，建設(shè)用地指標(biāo)換資金類似于異地代保，一方面其他行政區(qū)也可能推行不同規(guī)模的土地整理項(xiàng)目，在供給和需求上，都受到一定的競(jìng)爭(zhēng)；另一方面潛在的委托方在“購(gòu)買”建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，受到指標(biāo)落實(shí)地塊開發(fā)成本等的制約，不可能會(huì)根據(jù)土地出讓平均價(jià)格進(jìn)行交易，因此說，建設(shè)用地指標(biāo)不可能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)表明，2005年宜興市調(diào)劑折抵指標(biāo)給江陰市的價(jià)格為15萬(wàn)元/hm2，浙江省對(duì)折抵指標(biāo)指導(dǎo)價(jià)格的上限是27萬(wàn)元/hm2，而盡管當(dāng)時(shí)“市場(chǎng)價(jià)格”一度曾為45萬(wàn)元/hm2，兩者之間相距甚遠(yuǎn)。此外，地方政府在土地整理時(shí)往往可能附帶所謂“臨時(shí)建設(shè)用地”收益，但并沒有數(shù)字上精確的計(jì)算。

（三）地方政府耗費(fèi)巨資為哪般？通過對(duì)農(nóng)村土地整理，獲取更多建設(shè)用地指標(biāo)是地方政府最大的激勵(lì)。一些地方政府通過建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的名義，希望上級(jí)部門能夠?qū)σ欢〝?shù)量的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)配套服務(wù)設(shè)施的“臨時(shí)建設(shè)用地”給予照顧審批，建設(shè)生態(tài)社區(qū)或農(nóng)業(yè)莊園中的特色生態(tài)住宅小區(qū)，以及園區(qū)接待服務(wù)設(shè)施。爭(zhēng)取“配套設(shè)施”建設(shè)用地的理由，是為了彌補(bǔ)園區(qū)建設(shè)資金的不足。其中隱情不言而喻，不過是以土地整理項(xiàng)目籌資為理由，希望能夠在生態(tài)環(huán)境較好的農(nóng)村腹地進(jìn)行高檔的休閑和住宅小區(qū)、旅游度假村等建設(shè)。不少地方政府以建設(shè)農(nóng)業(yè)園區(qū)“臨時(shí)建設(shè)用地”之名，行房地產(chǎn)開發(fā)之實(shí)。

（四）農(nóng)民后顧無(wú)憂？征地制度實(shí)行了幾十年，而由于征地造成社會(huì)矛盾的激化卻在近些年來才不斷凸顯。究其原因，就是土地制度的改革和市場(chǎng)化改革的不均衡發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮下，地方政府對(duì)企業(yè)用工制度的主導(dǎo)能力已經(jīng)不存在，相對(duì)失地農(nóng)民亟待提高的適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力，他們?cè)谑ネ恋刂螅蔀闊o(wú)業(yè)人員，一次性補(bǔ)償金和宅基地的重新安置往往難以為其提供相應(yīng)的生活保障。城市化有其自身的發(fā)展規(guī)律，而地方政府聲稱的“通過‘三個(gè)集中，可以促進(jìn)農(nóng)村城市化進(jìn)程，形成了集聚和規(guī)模效應(yīng)，為農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)提供了機(jī)會(huì)”的論斷尚待論證。

二、“三個(gè)集中”政策的制度支撐

“三個(gè)集中”政策的出臺(tái)與我國(guó)財(cái)政體制、耕地保護(hù)制度（耕地總量動(dòng)態(tài)平衡政策、城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤政策）、集體土地產(chǎn)權(quán)制度、行政區(qū)劃體制等制度相關(guān)，是我國(guó)特有土地制度安排的產(chǎn)物。

（一）“三個(gè)集中”與“土地財(cái)政”。圖1為地方政府土地相關(guān)收入。其中，土地直接稅主要包括城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅等，在地方財(cái)政收入中的比重不大，但由于其完全是地方性稅種，因此對(duì)地方政府來講非常重要；土地間接稅是指與土地征用以及房地產(chǎn)相關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的稅收，盡管難以估算，但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很高的貢獻(xiàn)率；土地相關(guān)的部門收費(fèi)比重較小，其中尤其值得關(guān)注的是土地出讓金，當(dāng)前形成了一個(gè)資金規(guī)模巨大、完全由地方政府掌控的、以土地出讓金為中心的預(yù)算外財(cái)政，即所謂的“土地財(cái)政”。周飛舟對(duì)某縣土地收益進(jìn)行了估算：按照土地出讓金的凈收益計(jì)算，該縣2003年土地收益規(guī)模接近14億元，相當(dāng)于當(dāng)年地方財(cái)政收入的水平。如果按照土地出讓金總額計(jì)算，土地收入達(dá)到27億元，相當(dāng)于地方財(cái)政收入的兩倍?？梢?，巨大的土地收入為地方政府通過“三個(gè)集中”政策獲得更多城市建設(shè)用地的出讓權(quán)提供了巨大的激勵(lì)。（圖1）

（二）“三個(gè)集中”與中央-地方政府博弈中的耕地保護(hù)制度。當(dāng)前我國(guó)土地安全面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)：耕地總量持續(xù)減少、人均不足、質(zhì)量較差并嚴(yán)重退化、后備有限等等，而導(dǎo)致耕地減少的諸多因素中，城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地成為最為關(guān)注的焦點(diǎn)。為了切實(shí)保護(hù)耕地，合理控制建設(shè)用地總量，我國(guó)加強(qiáng)了土地管理和調(diào)控，實(shí)施嚴(yán)格的土地用途管制制度。然而，不少地方政府陷入了保護(hù)耕地和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的兩難境地，為了解決這一難題，國(guó)家層面允許地方政府通過對(duì)土地整理，按照新增耕地?cái)?shù)額進(jìn)行一定的建設(shè)用地指標(biāo)鼓勵(lì)，對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)直接進(jìn)行掛鉤，以期緩解建設(shè)用地緊缺的壓力，這樣就為地方政府實(shí)施“三個(gè)集中”政策，通過對(duì)農(nóng)田整理和農(nóng)村聚落點(diǎn)重新安置，獲得盡可能多的城市建設(shè)用地提供了制度空間。

（三）“三個(gè)集中”政策與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。我國(guó)農(nóng)村土地集體所有權(quán)存在產(chǎn)權(quán)主體不清的問題。根據(jù)我國(guó)憲法、民法通則以及土地管理法等重要法規(guī)規(guī)定：農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有。但均未具體規(guī)定到底是屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)經(jīng)濟(jì)組織中的哪一級(jí)所有，在全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室1998年對(duì)31個(gè)村的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，行政村和村民小組共有的現(xiàn)象占到了14.7%；農(nóng)民本身對(duì)土地所有權(quán)主體的認(rèn)識(shí)也模糊不清。據(jù)龔啟圣等的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，大概有一半的農(nóng)民認(rèn)為自己耕作的土地屬于國(guó)家所有。既然產(chǎn)權(quán)主體不清，地方政府通過“三個(gè)集中”對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新配置就不足為奇了。

（四）“三個(gè)集中”與行政區(qū)劃體制。相對(duì)于城鄉(xiāng)二元的土地制度，我國(guó)當(dāng)前則實(shí)行的是城鄉(xiāng)合一管理體制，表現(xiàn)在行政區(qū)劃上就是地市合并、實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，整縣改市、市縣合并，以鄉(xiāng)建鎮(zhèn)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)合并、以鎮(zhèn)帶村，形成了我國(guó)特有的廣域型城市行政區(qū)，即各級(jí)城市政府程度不同地管轄著廣大的農(nóng)村地域，擁有城市和農(nóng)村兩套行政系統(tǒng)。地方政府作為國(guó)有土地資源所有者的代言人，在政區(qū)內(nèi)部發(fā)展戰(zhàn)略的選擇上，表現(xiàn)出強(qiáng)烈的向心性，在土地的利用上，一般也是優(yōu)先安排中心城區(qū)的建設(shè)用地，盡量壓縮行政區(qū)范圍內(nèi)其他鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村的建設(shè)用地規(guī)模。在以政區(qū)為單位組織經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)的制度之下（如地方政府是耕地動(dòng)態(tài)平衡的責(zé)任者），地方政府通過行政權(quán)力壓縮農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)；對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行整理，換取更多城市建設(shè)用地指標(biāo)；以農(nóng)村社會(huì)保障、教育等制度為手段，甚至是行政手段，重新安置農(nóng)戶及其耕地承包權(quán)。

三、結(jié)論

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地確實(shí)存在大量粗放利用的事實(shí)：農(nóng)村宅基地在審批、使用等方面缺乏有效的規(guī)范，一戶多宅、人均面積超出法律規(guī)定等問題極為常見，等等；分稅制前期地方政府采取“放水養(yǎng)魚”的做法，加之當(dāng)時(shí)輕工業(yè)市場(chǎng)的供給不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）企業(yè)獲得了發(fā)展的良機(jī)，隨著近些年來不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)紛紛落馬，出現(xiàn)了大量農(nóng)村建設(shè)用地閑置等問題。在城市建設(shè)用地緊張，而耕地又不得不得以大力保護(hù)的情況下，通過“城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤政策”，對(duì)農(nóng)民給予合理補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)土地增值，確實(shí)是一種帕累托改進(jìn)?！叭齻€(gè)集中”的用地政策有其合理的一面，中央政府對(duì)地方“三個(gè)集中”用地政策采取了許可態(tài)度，其出發(fā)點(diǎn)是不容置疑的。與此同時(shí)，地方政府的大力實(shí)踐，近些年來也飽受新聞媒體的追捧和部分專家學(xué)者的好評(píng)。然而，能否“堅(jiān)守18億畝耕地紅線目標(biāo)”，事關(guān)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、事關(guān)糧食安全、事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的大局，我們應(yīng)當(dāng)勇于指出地方政府在具體操作過程中出現(xiàn)的種種問題。通過調(diào)查我們不難發(fā)現(xiàn)，在實(shí)施“三個(gè)集中”用地政策執(zhí)行過程中，甚至出現(xiàn)地方政府以“集約用地”為口號(hào)，與國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)耕地的制度背道而馳，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)圈占農(nóng)村土地的現(xiàn)象。不僅如此，并極有可能導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)的大起大落、生態(tài)環(huán)境的破壞、農(nóng)村社會(huì)矛盾的激化，進(jìn)而影響到國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局。

四、政策建議

政策之一：以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)“三個(gè)集中”，充分論證，不可冒進(jìn)?！叭齻€(gè)集中”不僅關(guān)系到政府的財(cái)政稅收、城鄉(xiāng)利益分配、地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)等，而且事關(guān)農(nóng)民生活方式的改變、生態(tài)環(huán)境的變遷、城鄉(xiāng)管理制度的創(chuàng)新等等，我們不僅要計(jì)算其經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也要對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)和諧、政治穩(wěn)定等方面的影響給予充分的考慮。

政策之二：維護(hù)法律權(quán)威，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶土地權(quán)益。就農(nóng)用地承包權(quán)而言，不僅現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，還應(yīng)賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；就征地而言，要規(guī)范征地程序，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)增加地方政府征地成本。

政策之三：取消以政區(qū)為責(zé)任人的“耕地動(dòng)態(tài)平衡”剛性要求。根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及潛力、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基本農(nóng)田建設(shè)等諸多因素，合理配置建設(shè)用地指標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)土地利用格局。

政策之四：中央政府及省級(jí)政府提供專項(xiàng)資金，激勵(lì)基層政府實(shí)施城市更新，提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地經(jīng)濟(jì)效益。

（作者單位：山西師范大學(xué)城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院）

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