農(nóng)村公共產(chǎn)品供給滯后的表現(xiàn)及原因分析

[摘 要]農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重短缺與滯后于城鎮(zhèn)地區(qū),導致農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后,城鄉(xiāng)差距不斷擴大,農(nóng)村居民相對貧困化程度加深,嚴重威脅著農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展,制約著新農(nóng)村建設(shè)和阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。本文比較了目前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)居民教育資源、衛(wèi)生資源和社會保障等公共產(chǎn)品供給方面的差距,分析了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重短缺與滯后的歷史、現(xiàn)實與制度方面的原因。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品;供給差距;原因

[中圖分類號]F320.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432(2009)18-0062-02

公共產(chǎn)品是指在消費過程中具有非競爭性、非排他性的各類經(jīng)濟物品或公共服務(wù)。在市場經(jīng)濟體制下,主要依靠政府提供具有外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品。而長期“城鄉(xiāng)分治”的資源配置方式致使我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重短缺與滯后于城鎮(zhèn)地區(qū)。

1 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重短缺與滯后于城鎮(zhèn)

1.1 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施投入失衡,農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后

基于傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度安排,多年來城市的基礎(chǔ)設(shè)施在國家財政強大投入支持下變得越來越好,而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施卻在農(nóng)民無力投入下變得越來越差。當前我國水利設(shè)施老化失修、抗災能力差,農(nóng)村電網(wǎng)陳舊、電壓不穩(wěn),農(nóng)業(yè)機械化程度低等農(nóng)村公共產(chǎn)品質(zhì)量問題存在非常普遍,尤其以中西部地區(qū)為重。據(jù)調(diào)查,全國僅1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有供水站,83%的村不通自來水,13%的村不通公路,53%的村不通電話,95%的村雖通電,但電價普遍是城鎮(zhèn)的2倍以上,93%的村接收的電視信號相當微弱,全國尚有207個縣無公共圖書館,67.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站。

1.2 城鄉(xiāng)居民教育資源的享用機會不均等

農(nóng)村教育經(jīng)費嚴重不足,教育結(jié)構(gòu)單一,師資力量薄弱,農(nóng)民教育負擔重,入學率、鞏固率低,輟學率高,全國縣級以下(包括縣級)人口的平均受教育年限為6.23年,而城市為8.68年。占全國總?cè)丝谝话胍陨系霓r(nóng)民只能享受相當于城鎮(zhèn)居民60%左右的教育經(jīng)費支持,同時還得支付60%左右的義務(wù)教育費用,高于城鎮(zhèn)居民47個百分點。農(nóng)村中學生是城市中學生的4倍,而享受到的國家中學教育經(jīng)費僅占38%。從教育的投入主體來看,中央和省級政府掌握了主要財力,但基本擺脫了負擔農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的責任,縣鄉(xiāng)政府財力薄弱,卻承擔了財政義務(wù)教育經(jīng)費的絕大部分;從教育投入比例來看,在農(nóng)村義務(wù)教育資金的投入比例中,中央政府、省地財政、縣級財政、農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別負擔2%、11%、9%和78%左右,農(nóng)村基本上處于“教育貧困”狀態(tài) 。農(nóng)村教育供給嚴重短缺,農(nóng)村義務(wù)教育不能滿足農(nóng)村學生的需求,科技培訓遠不能滿足農(nóng)民的需求。農(nóng)村文化事業(yè)費僅占全國文化事業(yè)費的26.5%,全國38240個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)有近4000個無文化站,有720個縣級圖書館無購書經(jīng)費。

更為嚴峻的事實是:已經(jīng)少得可憐的農(nóng)村公共產(chǎn)品其收益還在向城市轉(zhuǎn)移。以農(nóng)村教育為例,嚴重匱乏的農(nóng)村教育資源很大一部分實際上在為城市服務(wù)。現(xiàn)有的農(nóng)村教育,由于其目標的應(yīng)試性、城市性、離農(nóng)性,從根本上講是“在農(nóng)村”為城市培養(yǎng)高級專門人才,培養(yǎng)離開農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的人才,而不是“即于農(nóng)村、為了農(nóng)村”培養(yǎng)人才。農(nóng)村教育僅僅看成是升學、就業(yè)的手段,只重視農(nóng)村普通基礎(chǔ)教育,不重視農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育和成人教育,教育與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展相脫離。這樣的農(nóng)村教育,不僅沒有提高農(nóng)村人力資源的素質(zhì),反而經(jīng)過現(xiàn)有農(nóng)村教育篩選上的高級專門人才進了城,而淘汰下來的眾多人力資源留在了農(nóng)村,數(shù)量供給充裕的農(nóng)村勞動力大軍同時也必然伴隨著低素質(zhì)。這種人才的掠奪式開發(fā)和利用,在根本上遲滯了廣大農(nóng)村發(fā)展的步伐。

1.3 城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源配置嚴重不平衡

從政府衛(wèi)生預算支出在城鄉(xiāng)之間的分配來看,占全國人口一半以上的農(nóng)村居民只擁有不到1/4的衛(wèi)生總費用,而城鎮(zhèn)居民享有3/4以上衛(wèi)生總費用。農(nóng)村的政府公共衛(wèi)生支出和社會支出的比例持續(xù)下降,農(nóng)民自費的比例不斷攀升;從支出結(jié)構(gòu)上看,中央財政按專項向地方轉(zhuǎn)移支付部分僅占衛(wèi)生預算支出的2%,縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻占衛(wèi)生預算支出的55%~60%。城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源配置的失衡,影響了計劃免疫、婦幼保健等公共衛(wèi)生服務(wù)項目的開展。由于缺乏醫(yī)療保障體系,農(nóng)民看病難,因病致殘、因病致貧、因病返貧的問題在一些地方十分突出。

1.4 城鄉(xiāng)社會保障的不平等

首先,城鄉(xiāng)社會保障支出失衡。目前,城鎮(zhèn)居民大多可以享受養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險,還有國有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度及城鎮(zhèn)最低生活保障制度,而農(nóng)村社會保障體制基本上是一種土地保障和家庭保障相結(jié)合的形式。城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率的比例為27∶1,城鄉(xiāng)人均社會保障費的比例為24∶1,城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險覆蓋面是農(nóng)村的3.7倍。在養(yǎng)老保障方面,雖然已有近6000萬農(nóng)民投保,但效果很差。在扶貧救助方面,2005年農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)為825萬人,而城市卻達到2234.2萬人,基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。其次,城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)存在差距。2006年底全國各地區(qū)城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)為847萬人,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.1%。而我國農(nóng)村富余勞動力大約在1.5億~2億,且今后每年還將新增勞動力600多萬,就業(yè)形勢十分嚴峻。

長期實行公共產(chǎn)品供給的“一品兩制”,導致農(nóng)村發(fā)展急需的生產(chǎn)性公共產(chǎn)品嚴重不足,基礎(chǔ)性、可持續(xù)發(fā)展性的公共產(chǎn)品短缺。公共產(chǎn)品生產(chǎn)的資源、要素投入和享受公共產(chǎn)品供給服務(wù)等方面,城鄉(xiāng)之間的不公平程度在不斷擴大,局部地區(qū)和部分領(lǐng)域甚至達到非常嚴重的狀態(tài)。與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)的公共產(chǎn)品供給,日甚一日地被推向邊緣地位。

2 農(nóng)村公共產(chǎn)品供給短缺與滯后的成因分析

2.1 歷史原因:城鄉(xiāng)二元公共產(chǎn)品供給制度

城鄉(xiāng)二元公共產(chǎn)品供給制度首先源于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟政策。20世紀50年代我國推行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的非均衡發(fā)展模式,在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)和“重城輕鄉(xiāng)”、“重工輕農(nóng)”的“一國兩策”管理體制下,政府索取大量農(nóng)業(yè)剩余支持工業(yè)化發(fā)展和城市經(jīng)濟建設(shè),政府對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的“多取”和“少予”,以及向城市傾斜的國民收入和社會利益分配格局和制度,形成了城市公共產(chǎn)品一直由國家負擔,而農(nóng)村公共產(chǎn)品卻由農(nóng)民自己解決的城鄉(xiāng)有別的差異性公共產(chǎn)品供給體制。在這種城鄉(xiāng)不平等的公共產(chǎn)品供給制度下,城鎮(zhèn)居民基本上免費享受財政投資或補貼的各種公共設(shè)施和社會保障,如發(fā)達的交通、便利的通信、完善的醫(yī)療衛(wèi)生、體育和文化教育體系等,而農(nóng)民則主要靠自己解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng),自己承擔養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等費用。這種公共產(chǎn)品的二元供給體制反過來又強化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu),從而導致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的嚴重短缺與滯后。

2.2 現(xiàn)實原因:農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體錯位

理論上公共產(chǎn)品供給的主體應(yīng)是各級政府。我國各級政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中承擔著不同的責任,理應(yīng)履行好各自的職責,但現(xiàn)實并非如此。表現(xiàn)為政府作為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給主體“越位”和“缺位”同時存在。一些基層政府為了追求政績,為了達到并超額完成上級下達的經(jīng)濟增長目標,往往介入競爭性生產(chǎn)領(lǐng)域。上項目、辦企業(yè)、提供“越位”公共產(chǎn)品。在“越位”的同時,基層政府“缺位”也很嚴重。本來應(yīng)該由政府提供的公共產(chǎn)品或由政府與農(nóng)民共同承擔的公共產(chǎn)品,卻完全由農(nóng)民承擔。本來應(yīng)該由上級政府提供的公共產(chǎn)品卻通過政府轉(zhuǎn)移事權(quán),交由下級政府提供,最終落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民頭上。致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)大于財權(quán),造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負,提供公共產(chǎn)品的能力十分微弱,根本無法滿足廣大農(nóng)民的公共需求。

2.3 制度原因:“自上而下”的供給決策機制和監(jiān)督管理體制

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品長期以來一直是由各級政府及相關(guān)部門“自上而下”決策供應(yīng),其供給總量、供給結(jié)構(gòu)和供給程序多數(shù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上組織以政策規(guī)定形式下達,帶有很強的指令性,不同類型、不同條件、不同發(fā)展水平的地區(qū)都是按統(tǒng)一要求執(zhí)行。而農(nóng)民對公共產(chǎn)品的需要,卻是根據(jù)各地的資源狀況,以對自己所從事的生產(chǎn)經(jīng)營活動和所處的生活環(huán)境有利為條件的。這種供求主體的非一致性,會導致鄉(xiāng)村政府從自身利益最大化出發(fā),以提供公共產(chǎn)品的名義更多地吸取農(nóng)村資源,更少地提供合乎農(nóng)民利益的公共產(chǎn)品。因此,地方政策的決策者在農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中,不可避免地會不顧農(nóng)村的實際情況、不顧農(nóng)民的需求意愿、不顧供給成本的高低,熱衷于提供一些能給其帶來“政績”或“利益”的項目,而農(nóng)民生產(chǎn)生活急需的農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)信息傳遞、農(nóng)村社會治安等公共項目往往落空,造成供需嚴重失衡。

農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督管理體制混亂。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給必須由相應(yīng)的公共資金來保證。由于政府財力有限,我國公共資金的提供本來就不足,而且在實際管理和使用過程中,由于審計監(jiān)督成本過高以及缺乏約束機制使得鄉(xiāng)村財務(wù)管理混亂。

3 結(jié) 論

從根本上講,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重短缺和滯后,是緣于不合理的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系。所以,要擺脫農(nóng)村公共產(chǎn)品供給困境,改革農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系勢在必行?，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給模式和資源配置方式不調(diào)整,農(nóng)民處于弱勢地位的狀況就不能從制度層面得到遏制,破解“三農(nóng)”問題,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域均衡、和諧社會就只能是一句空話。因此,以構(gòu)建和諧社會、推動新農(nóng)村建設(shè)為契機,建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、人口數(shù)量相匹配的公共資源配置政策,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給,是消除城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的關(guān)鍵突破口。

參考文獻:

[1] 馬曉河.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要解決五大失衡問題[J].宏觀經(jīng)濟研究,2004(4):3-6,12.

[2] 葉文輝.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的改革和制度創(chuàng)新[J].財經(jīng)研究,2004,30(2):80-88,116.

[3] 陳映.新農(nóng)村建設(shè)中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給[J].求索,2006(10):75-77.

[收稿日期]2009-04-08

[作者簡介]胡寶娣(1971—),女,漢族,安徽桐城人。重慶工商大學副教授,公共事業(yè)管理系系主任,研究方向:公共管理。西南大學經(jīng)濟管理學院在讀博士。