中國古代監(jiān)察制度初探

陳　冰

中國封建監(jiān)察制度是封建王朝為監(jiān)察政府官員,維護統(tǒng)治秩序,保證國家機器正常運轉(zhuǎn)而設(shè)立的制度,對中國各個歷史時期的政治制度有著重要影響。

一、中國古代監(jiān)察制度歷史沿革

中國監(jiān)察制度數(shù)千年的發(fā)展過程,大致可以分為四個時期:先秦前的萌芽時期、秦朝至清朝的封建制度時期、清末至民國的半殖民半封建制度時期及1949年以后的社會主義制度時期。本文所指的“中國古代”主要是指第二個時期。

(一)、萌芽時期

是奴隸制時期和奴隸制向封建制的轉(zhuǎn)型時期,監(jiān)察活動還處于萌芽狀態(tài)。國家是由一些松散的諸侯國所組成,中央集權(quán)的政治體制還沒有出現(xiàn)。相對于君主的權(quán)力而言,各諸侯享有大量獨立的權(quán)力,君主既無力也沒有對其進行監(jiān)察的能力和必要。

(二)、封建制度時期

為了加強專制主義中央集權(quán),封建國家建立了龐大的國家機構(gòu)和官僚體制,同時為了保證皇帝對整個國家機構(gòu)和官僚體制的控制,使皇帝的意志能貫徹到龐大帝國的方方面面,封建統(tǒng)治者相應(yīng)的建立了規(guī)模同樣龐大的御史機構(gòu)(監(jiān)察機構(gòu)),以監(jiān)察各級官吏的行為。因此可以說,作為一種系統(tǒng)化、制度化的監(jiān)察制度的產(chǎn)生與發(fā)展是為適應(yīng)封建國家的行政管理而產(chǎn)生的。

中國的封建監(jiān)察制度從秦漢時期開始形成,到1840年鴉片戰(zhàn)爭后走向瓦解,期間經(jīng)歷了5個時期:1、秦漢形成時期。這一時期設(shè)立了專門的監(jiān)察機構(gòu),制定了一些監(jiān)察法規(guī),確立了一些監(jiān)察官吏任用方面的制度。問題主要有:監(jiān)察官員分工不明確,監(jiān)察法規(guī)過于簡單。2、三國魏晉南北朝衰微時期。這一時期,由于軍閥割據(jù)、戰(zhàn)爭不斷,監(jiān)察官吏的政治地位不斷下降,監(jiān)察制度的發(fā)展受到影響。3、隋唐完善時期。這一時期形成了臺諫并立制度。完善了御史機構(gòu),在御史臺下分設(shè)臺院、殿院和察院,三院各有分工,相互配合,形成了嚴密的御史監(jiān)察系統(tǒng)。4、宋遼金元保守時期。這個時期封建統(tǒng)治者加強了對監(jiān)察機構(gòu)的控制,宋朝臺諫合一制度的確立,使監(jiān)察制度純粹成為維護皇權(quán)的工具。5、明清進一步發(fā)展時期。御史臺改為都察院,統(tǒng)治者在加強對監(jiān)察機構(gòu)控制的同時也進一步發(fā)展了監(jiān)察機構(gòu)。

二、古代監(jiān)察制度的特點

(一)、監(jiān)察出于皇權(quán)、維護皇權(quán)。可以說,古代監(jiān)察制度是皇帝的耳目、皇權(quán)的工具,同時也是制約官僚的一種制度。

(二)、監(jiān)察機構(gòu)獨立自成系統(tǒng),自上而下垂直管理。自兩漢后,從中央到地方的各級監(jiān)察機關(guān)都有專門機構(gòu)和職官,基本上是與各級行政機構(gòu)分離的。中央的監(jiān)察官員由中央任命,有事直接向皇帝奏報,地方的監(jiān)察官員由皇帝指派或者由中央監(jiān)察首長任命,有事可向監(jiān)察首長匯報,也可直接向皇帝奏報。

(三)、監(jiān)察制度以小制大,以內(nèi)制外。古代多用年輕、資歷較淺、品位較低的官員擔(dān)任監(jiān)察官員,因為官小才不計較個人得失,年輕才敢作敢為。監(jiān)察官員雖然官職不高,但職權(quán)很大,從秦漢到明清御史基本上都沒有超過七品的,但他們可以“自皇太子以下,無所不糾”,而且可以“風(fēng)聞奏事”,凡屬國家政事,無論大小均可監(jiān)察,在執(zhí)行監(jiān)察時不受任何機構(gòu)、官員的約束,直接對皇帝本人負責(zé)?！耙孕≈拼蟆笔沟帽O(jiān)察官員要發(fā)展,必須勇于履行職責(zé),忠于職守,這也正是統(tǒng)治者所希望的。

(四)、重視監(jiān)察官員的選任和素質(zhì)。由于監(jiān)察責(zé)任重大,因此歷代統(tǒng)治者都非常重視監(jiān)察官員的選拔,不但非常重視監(jiān)察官的工作能力,而且還非常重視監(jiān)察官的“德望”和“品德”,把廉潔奉公列為選拔監(jiān)察官的重要條件,這是由監(jiān)察工作的特殊性所決定的。

三、古代監(jiān)察制度的利弊

(一)制度之利

1、監(jiān)察機關(guān)組織獨立,自成系統(tǒng),為封建王朝監(jiān)察權(quán)的實現(xiàn)提供了組織上的保證。

監(jiān)察機關(guān)主要由御史監(jiān)察和諫官言諫兩大部分組成,以御史監(jiān)察為主體。監(jiān)察機關(guān)經(jīng)過不斷的發(fā)展,在組織上與行政機關(guān)完全分離,成為獨立的監(jiān)察機關(guān),形成了從中央到地方的比較完備的監(jiān)察系統(tǒng),而且內(nèi)部分工縝密:

一是歷代監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察官吏,均有中央與地方之分(魏晉南北朝系例外),前者監(jiān)察中央機關(guān)和文武百官,后者監(jiān)察地方事務(wù)和地方官,分工明確,形成了從中央到地方的比較嚴密的監(jiān)察網(wǎng)。二是在對中央機關(guān)和文武百官的監(jiān)察上,監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部亦有分工。

2、監(jiān)察“以條問事”,有法可依。

監(jiān)察功能的發(fā)揮,不僅要有組織保證,還需要有法律依據(jù)。中國歷代封建統(tǒng)治者為了使監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察活動有明確的方向和內(nèi)容,提高監(jiān)察效率,同時也為了防止監(jiān)察機關(guān)的活動超越自身的權(quán)限,影響國家機器的運轉(zhuǎn),除了以封建王朝通用的法律來約束監(jiān)察機關(guān)的活動以外,還專門制訂了各種形式的監(jiān)察法規(guī)。這些規(guī)定不但是刺史監(jiān)察的法律依據(jù),也是法律準(zhǔn)繩。

3、以卑察尊,以輕制重的政策。

為了使監(jiān)察機構(gòu)具有震懾百僚的權(quán)威,首先給監(jiān)察機關(guān)以崇高的地位。監(jiān)察官員的品秩并不高,然而,監(jiān)察官的職權(quán)卻很重,他們在行使監(jiān)察職權(quán)時,歷來沒有什么限制,古代這種以卑察尊,以輕制重,并加以重賞的作法,是歷代封建王朝的傳統(tǒng)。

(二)制度之弊

1、封建監(jiān)察制度對皇權(quán)的依賴性。

封建監(jiān)察制度最大的弊端便在于它是皇權(quán)的附屬品,封建監(jiān)察制度的一切弊端皆由此而生。一是監(jiān)察系統(tǒng)是否完善取決于皇帝的決策。國家的一切法律制度的制訂與廢止,一切機構(gòu)的設(shè)置與裁撤,一切官吏的任免與升降,一切政令的制訂與實施,都在相當(dāng)?shù)某潭壬鲜芑实蹅€人的意志所左右,封建的人治嚴重制約著監(jiān)察系統(tǒng)效能的發(fā)揮。二是監(jiān)察官行使職權(quán)需要皇帝的保護。御史彈劾不法官吏,往往受到權(quán)貴的打擊報復(fù)。三是御史彈劾的效果完全取決于皇帝。這樣就導(dǎo)致了不少監(jiān)察官謹小慎微,不求有功,但求無過,明哲保身;或諂事權(quán)貴,包庇不法,以求顯達;而正直的監(jiān)察官往往不得善終。

2、監(jiān)察機關(guān)職權(quán)繁雜,且過分膨脹。

中國封建時代的監(jiān)察機關(guān),除了監(jiān)察權(quán)之外,往往還兼有行政、司法方面的種種事權(quán)。作為皇帝的“耳目之司”和親近之臣的監(jiān)察機關(guān)及監(jiān)察官員,遇事隨時差委,故其職權(quán)更加繁雜,影響、限制乃至妨礙了政府行政及司法、軍事等部門職權(quán)的正常運轉(zhuǎn),也削弱了監(jiān)察機關(guān)自身監(jiān)察職能的發(fā)揮。監(jiān)察機關(guān)既然以相當(dāng)大的人力和精力去參與本屬于行政、司法部門的工作,其自身的監(jiān)察工作便不能不受影響。同時,監(jiān)察機關(guān)監(jiān)察職能與行政、司法職能的這種交錯,混淆了監(jiān)察主體與監(jiān)察客體的區(qū)別,不是使監(jiān)察者演變成了被監(jiān)察者,就是在實際上取消了監(jiān)察權(quán),因為自己是不可能對自己實施監(jiān)察的。

3、以監(jiān)察地方之官代行、侵奪地方軍政大權(quán),或以地方軍政大吏兼理監(jiān)察之權(quán)。

中國封建監(jiān)察制度的一個可取之處是監(jiān)察地方的官吏與地方的行政、司法、軍事長官各為系統(tǒng),互不統(tǒng)屬,各司其職。但此制在封建時代多次遭到破壞,一是監(jiān)察地方的監(jiān)察官代行或侵奪地方的軍政大權(quán),使中央對地方的監(jiān)察流于形式,化為烏有,而且導(dǎo)致了地方割據(jù)、危害統(tǒng)一的嚴重后果。二是以地方軍政大吏兼理監(jiān)察之權(quán),這種混淆職能的作法實際上等于取消了中央對地方的監(jiān)察。這是封建專制制度不能克服的一大弊病,它從反面給我們提供了深刻的歷史教訓(xùn)。

(責(zé)編 張靜涵)