檢察建議基本理論問題研究

梁鳳娣　顧文虎

一、檢察建議的法理基礎(chǔ)

通常認為，實施檢察建議的法律依據(jù)主要是《人民檢察院組織法》第4條和《刑事訴訟法》第2條的原則性規(guī)定［1］，除此以外并無其他規(guī)定。進而有觀點認為，按照“公權(quán)法定”的原則，檢察建議不是檢察機關(guān)的法定職權(quán)，也不是法定的履行檢察機關(guān)法律監(jiān)督職責的方式方法［2］。似乎檢察建議天生就缺乏法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)。我們認為，不能就此簡單地下結(jié)論，而應(yīng)從不同角度對檢察建議進行理論上的研究。

其一，從檢察機關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)的構(gòu)造看，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是對法律實施情況的監(jiān)督。法律監(jiān)督職能的完整發(fā)揮，有賴于檢察機關(guān)的職權(quán)配置是否能夠滿足完成法律監(jiān)督任務(wù)的需求。因而，法律賦予檢察機關(guān)的監(jiān)督手段即職權(quán)在內(nèi)容上也就應(yīng)當能夠保證檢察機關(guān)及時準確地了解法律在執(zhí)法、守法和司法領(lǐng)域?qū)嵤┑木唧w情況，及時發(fā)現(xiàn)法律實施中存在的問題，以及具備阻止違法行為的手段。由此，檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職權(quán)，無論是職務(wù)犯罪偵查權(quán)，還是批準或決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)，亦或是對刑事訴訟、民事審判和行政訴訟活動的監(jiān)督權(quán)以及法律賦予的其他職權(quán)，都必須具備“了解事實—發(fā)現(xiàn)問題—追究責任—督促糾正”這四個基礎(chǔ)性的權(quán)力構(gòu)造要素，并且這些要素不會隨著具體檢察職權(quán)的改變而改變。如果缺少其中某項基本要素，就不是真正意義上的法律監(jiān)督權(quán)。從這個角度上說，檢察建議實質(zhì)上是法律監(jiān)督權(quán)構(gòu)成要素之一的“督促糾正”在權(quán)力行使方式上的重要體現(xiàn)。檢察建議以權(quán)力的方式既作用于糾正違法和制裁違法上，還作用于預防違法、宣傳法治、維護法制權(quán)威上。

其二，從法律規(guī)范對檢察建議的規(guī)定看，目前涉及檢察建議的法律規(guī)范主要有四類：一是概括性的法律規(guī)定，如《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》總則中檢察機關(guān)監(jiān)督權(quán)的原則性規(guī)定。《人民檢察院組織法》第13條、第19條中檢察機關(guān)對執(zhí)法機關(guān)違法情況有權(quán)通知糾正等規(guī)定。二是確定性的司法解釋，如《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第239條對嫌疑人違法所得提出檢察建議的規(guī)定，《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第47條、第48條設(shè)置的提出檢察建議的不同情形等。三是部門性的執(zhí)法辦案意見，如高檢院《關(guān)于刑事抗訴工作的若干意見》等規(guī)定，把檢察建議作為糾正違法的重要手段之一。四是系統(tǒng)性的規(guī)范性文件，如高檢院、國家稅務(wù)總局《關(guān)于在稅務(wù)系統(tǒng)中共同做好預防職務(wù)犯罪工作的通知》等文件，對檢察機關(guān)結(jié)合在稅務(wù)、海關(guān)、工商行政等系統(tǒng)查處的職務(wù)犯罪案件提出檢察建議及落實情況作出規(guī)定。

分析上述規(guī)定，可以得出三條基本結(jié)論：第一，檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責過程中有權(quán)對違法情況通知執(zhí)法機關(guān)予以糾正，這是法律賦予檢察機關(guān)的一項公權(quán)力。第二，檢察建議是檢察機關(guān)糾正違法情況的一種重要監(jiān)督手段和有效載體。第三，檢察建議不同于社會上一般單位對單位提出的建議，具有法律效力并能啟動相應(yīng)的程序。

其三，從檢察機關(guān)開展法律監(jiān)督的具體方式看，實踐中，有觀點認為檢察建議、檢察意見和糾正違法通知書中，只有檢察意見是經(jīng)《刑事訴訟法》確認的法定法律監(jiān)督方式，檢察建議和糾正違法通知書散見于高檢院有關(guān)規(guī)定之中，不是法定的法律監(jiān)督方式。我們認為，檢察建議、檢察意見和糾正違法通知書都是法定的監(jiān)督方式。原因在于《刑事訴訟法》第76條、《人民檢察院組織法》第13條、第19條以及《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第269條的規(guī)定，對檢察機關(guān)通知執(zhí)法機關(guān)糾正違法情況的表述是一致的。這些規(guī)定沒有明確糾正違法的具體方式，這就為檢察機關(guān)根據(jù)不同情形綜合運用多種監(jiān)督手段提供了有效的空間?！巴ㄖm正”既可采取“建議”的方式，又可采取“糾正”、“命令”等方式。依據(jù)法律監(jiān)督的內(nèi)容和行使的性質(zhì)，我們可以把檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)分為“剛性法律監(jiān)督權(quán)”和“柔性法律監(jiān)督權(quán)”。檢察建議就是一種較為典型的柔性法律監(jiān)督方式，有利于彌補剛性監(jiān)督的局限性，加大監(jiān)督力度；同時還有利于增強監(jiān)督效果，與公安機關(guān)、人民法院等建立良好的工作機制。因此，檢察建議是檢察機關(guān)法律監(jiān)督途徑的一種有效方式。

二、檢察建議的性質(zhì)地位

就檢察建議的性質(zhì)地位而言，主要有三種觀點：第一種認為檢察建議是人民檢察院履行法律監(jiān)督職能的方式之一，屬于非訴訟形式的檢察活動；第二種認為檢察建議是檢察機關(guān)參與社會治安綜合治理的重要方法；第三種認為檢察建議既不是檢察職權(quán)，也不具有法律監(jiān)督的性質(zhì)［３］。我們認為，上述觀點都存在一定的片面性。從概念上講，“建議”是指向集體、領(lǐng)導等提出自己的主張，使用較為廣泛。除了檢察機關(guān)的建議之外，還有司法建議、單位建議、群眾建議等等。這些不同主體、不同類型的建議是我國權(quán)力運作監(jiān)督機制的重要組成部分。與其他類型的建議相比，檢察建議表現(xiàn)出特有的性質(zhì)地位。

（一）本質(zhì)上具有法律監(jiān)督性

應(yīng)當說，“建議”是監(jiān)督的一種表現(xiàn)形式。比如說人民法院結(jié)合辦案提出司法建議，能夠促進有關(guān)單位加強管理，消除治安隱患。但是，從我國憲法的規(guī)定看，只有檢察機關(guān)是憲法規(guī)定的“國家法律監(jiān)督機關(guān)”，所以，只有檢察機關(guān)的監(jiān)督才具有法律監(jiān)督的性質(zhì)?；趯z察建議法理基礎(chǔ)的分析，不難發(fā)現(xiàn)檢察建議的性質(zhì)是由檢察機關(guān)的法律屬性所決定的，呈現(xiàn)出特有的專屬性和排他性。檢察機關(guān)國家法律監(jiān)督機關(guān)的特定性決定了檢察建議在本質(zhì)上是一種法律監(jiān)督權(quán)。

（二）內(nèi)容上具有綜合性

從司法實踐看，在辦案過程中，檢察機關(guān)可以就違法情況向執(zhí)法機關(guān)提出建議進行糾正；還可以就有關(guān)單位在管理上存在的問題和漏洞，為建章立制，加強管理，以及認為應(yīng)當追究有關(guān)當事人的黨紀、政紀責任，向有關(guān)單位正式提出建議。因此，檢察建議既包括對公安機關(guān)偵查活動和監(jiān)獄刑罰執(zhí)行活動的監(jiān)督，又包括對法院審判活動的監(jiān)督，還包括參與社會治安綜合治理、預防犯罪等等。從這個意義上說，檢察建議是一項綜合性的法律監(jiān)督權(quán)。

（三）適用上具有協(xié)調(diào)性

縱觀檢察建議的相關(guān)規(guī)定，其共性在于檢察建議是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責過程中行使權(quán)力和義務(wù)的統(tǒng)一體。作為權(quán)力，檢察建議依附于檢察機關(guān)享有的法律監(jiān)督職能；作為義務(wù)，檢察建議因檢察職權(quán)而產(chǎn)生，是為了更好地實現(xiàn)檢察機關(guān)法律監(jiān)督目的而提出［４］。因此，檢察建議必須來源于法律監(jiān)督實踐并服務(wù)于法律監(jiān)督目的的實現(xiàn)。檢察建議必須與檢察機關(guān)的職權(quán)范圍直接相聯(lián)系并協(xié)調(diào)一致，它不應(yīng)當也不可能超越或脫離檢察職權(quán)而獨立存在。

（四）程序上具有嚴肅性

作為一種權(quán)力，檢察建議不能隨意行使，應(yīng)遵循法定的程序和規(guī)則?！稇椃ā泛汀度嗣駲z察院組織法》的規(guī)定，意味著檢察權(quán)由檢察機關(guān)獨立行使，而不是由檢察官個人行使。同樣，檢察建議權(quán)的行使要以檢察機關(guān)的名義進行。只有能夠代表檢察機關(guān)的組織和個人，按照一定的決策程序作出決定，并以檢察機關(guān)的名義，才有權(quán)向其他國家機關(guān)、人民團體和企事業(yè)單位發(fā)出檢察建議。

（五）效果上具有法定性

有觀點認為，檢察建議本身帶有“建議”的性質(zhì)，不宜具有強制力［５］。對此，我們持否定態(tài)度。檢察建議書是高檢院明確的一種通用法律文書，也是檢察建議權(quán)的有效載體。法律文書的基本特性之一就是強制性，具有普遍的約束力，任何機關(guān)、單位和個人都必須認可和執(zhí)行。檢察機關(guān)法律監(jiān)督的后果，就是要產(chǎn)生一定的法律效果，即能夠啟動相應(yīng)的程序、阻確或防止有關(guān)結(jié)果的發(fā)生，如運用檢察建議啟動法院民事行政案件的再審程序等。因此，作為一項法定的職權(quán)，檢察建議的行使當然具有強制性，能夠使作用的對象實施或不實施一定的行為。當然，不可否認，檢察建議作為一種柔性法律監(jiān)督權(quán)，其強制力相對較弱。畢竟，“建議”和“糾正”、“命令”還是存在一定差別的。被建議單位接到檢察機關(guān)的建議后，可以進行選擇，以決定是否接受這種建議。但是，這并不能成為否定檢察建議強制性的理由。至于司法實踐中出現(xiàn)的個別單位不采納檢察建議、不予回復的情形，原因在于法律設(shè)置檢察建議時缺乏相應(yīng)的救濟程序和承擔法律后果的規(guī)置。

三、檢察建議的定位與功能

首先，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的憲法地位，決定了法律賦予檢察機關(guān)的各項職權(quán)即檢察權(quán)具有法律監(jiān)督的性質(zhì)。檢察建議是法律監(jiān)督權(quán)的重要組成部分之一，其必須為檢察機關(guān)實現(xiàn)監(jiān)督職能服務(wù)。其次，中國特色社會主義檢察制度的基本特性之一，就是堅持黨的領(lǐng)導。檢察機關(guān)作為國家機器的重要組成部分，必須在黨和國家大局下開展工作，圍繞大局服務(wù)。第三，檢察建議是上世紀50年代根據(jù)當時的《中華人民共和國人民檢察院組織法》以及借鑒前蘇聯(lián)檢察制度的經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際情況提出并在檢察機關(guān)的一般監(jiān)督工作中得到廣泛的運用。1967年隨著檢察機關(guān)被取消，一般監(jiān)督工作被批判，檢察建議這種檢察活動也隨之被擱置。檢察機關(guān)重建后，基于對社會治安實行綜合治理的需要，檢察建議的重要作用又重新被認識，成為檢察機關(guān)參加綜合治理的重要形式和手段之一，在實踐中得到了更加廣泛的運用和發(fā)展。因此，檢察建議既不能過于寬泛，脫離法律監(jiān)督這個檢察建議的基本定位，按照“一般法律監(jiān)督”的方式予以運用；又不能過于狹窄，局限于非訴訟法律監(jiān)督方式或參與社會治安綜合治理工作。

據(jù)此，檢察建議應(yīng)定位于強化法律監(jiān)督職能、提升服務(wù)大局效果上。對于法律遵循、實施、執(zhí)行過程中帶有普遍性、傾向性的問題，對于服務(wù)大局、服務(wù)民生、綜合治理、預防犯罪以及建章立制中突出的問題都可以提出檢察建議。其功能主要表現(xiàn)在：

（一）糾錯功能

主要將執(zhí)法機關(guān)（司法機關(guān)、行政執(zhí)法機關(guān)）在遵循法律、適用法律和執(zhí)行法律的過程中，已經(jīng)發(fā)生的違反法律或者不符合法律規(guī)定的行為和做法，納入檢察機關(guān)法律監(jiān)督范疇，由檢察機關(guān)發(fā)出檢察建議的方式進行督促和糾正。對于執(zhí)法機關(guān)違反某些程序性、義務(wù)性規(guī)定，但未導致處理決定根本性錯誤，尚不足以否定處理決定或啟動相應(yīng)救濟程序的情形，發(fā)揮檢察建議柔性監(jiān)督作用，以彌補法律規(guī)定不周延性、剛性監(jiān)督情形有限的不足，適應(yīng)時代的發(fā)展需求，實現(xiàn)法律監(jiān)督的目的。如對于人民法院違反刑訴法的規(guī)定，未及時將人民檢察院的起訴書副本在開庭十日以前及時送達被告人，但被告人按時出席法庭審理的情形，雖未影響到實體的公正判決，檢察機關(guān)事后發(fā)現(xiàn)時，就可以通過檢察建議的方式要求其注意糾正這種情況的發(fā)生。

（二）整改功能

檢察機關(guān)結(jié)合所辦理的案件（包括職務(wù)犯罪案件和普通刑事案件），針對案發(fā)單位在某個或某些方面的管理違反法律規(guī)定，或者在經(jīng)營管理、財務(wù)制度、安全保衛(wèi)等監(jiān)督管理體制、機制、制度上存在的問題和漏洞等，幫助有關(guān)單位或其上級主管部門強化管理、完善制度，維護法制。如有關(guān)單位執(zhí)行法律不嚴格、不規(guī)范或者管理上存在違法違規(guī)現(xiàn)象，為犯罪提供了便利條件；有的執(zhí)法單位（監(jiān)管場所等）規(guī)章制度不健全、存在安全隱患等等就可提出整改建議。

（三）預防功能

此項功能在職務(wù)犯罪預防工作中比較顯著。主要是將檢察辦案與預防結(jié)合起來，針對同一系統(tǒng)職務(wù)犯罪的作案手段、作案方法、發(fā)案規(guī)律大體相同的狀況，通過對已出現(xiàn)的職務(wù)犯罪進行專題調(diào)研，分析職務(wù)犯罪形成的原因、特點、規(guī)律、機制，找出制度和管理方面存在的問題，及時提出檢察建議，督促有關(guān)系統(tǒng)和其上級主管部門采取相應(yīng)措施，消除可能產(chǎn)生職務(wù)犯罪或者被職務(wù)犯罪分子利用的機會和條件，預防和減少犯罪發(fā)生，以維護國家法律法規(guī)的正確實施。

（四）處置功能

主要是針對有的執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員不認真履行法定職責，以至法律的規(guī)定得不到有效地實施或有關(guān)公民的權(quán)利得不到有效保護的情況，檢察機關(guān)運用檢察建議要求其采取必要的措施進行補救，以保障法律切實遵守和有效實施。如要求有關(guān)單位或部門采取切實有效措施查明案件的真實情況，以便及時回復給被害人或舉報人；要求有關(guān)單位或部門改進查辦案件的工作或者更換辦案人員，以保證案件有效查處等。

（五）引導功能

主要是推進社會治安綜合治理，建設(shè)和諧社會，促進相關(guān)單位嚴格執(zhí)法、文明執(zhí)法，自覺遵守法律，維護法律尊嚴；促使接受建議的單位加強思想政治工作，深入開展法制教育，提高素質(zhì)。同時，針對辦案中發(fā)現(xiàn)的檢舉揭發(fā)、見義勇為等行為，通過檢察建議的方式要求有關(guān)單位或部門給予表彰，以宣傳法治、弘揚

社會正氣，培養(yǎng)公民法律信仰和守法意識。

注釋：

［１］參見曹昌壽、尹暢：《對檢察建議應(yīng)用情況的調(diào)查與思考》，載《人民檢察》2002年第11期，第52頁。上海市人民檢察院研究室：《檢察建議實施過程中存在的問題與對策》，載《人民檢察》2008年第18期，第50頁。

［２］楊文書：《檢察建議基本問題研究》，載《人民檢察》2005年第9期，第18頁。

［３］轉(zhuǎn)引自楊文書：《檢察建議基本問題研究》，載《人民檢察》2005年第9期，第17至18頁。

［４］楊文書：《檢察建議基本問題研究》，載《人民檢察》2005年第9期，第18頁。

［５］王琳：《檢察建議的完善需體現(xiàn)“權(quán)力制約”》，載《新京報》2004年11月25日。