論刑事公訴權的拓展

陳東風

隨著死刑上訴第二審案件開庭審理以來，因證據(jù)問題被發(fā)回重審案件呈逐年上升勢頭，其中部分案件被法院判無罪或被檢察機關撤回起訴，這說明死刑案件的辦理質(zhì)量還存在一定的問題。檢察機關公訴部門在確保案件質(zhì)量中擔負著重大責任，但由于實踐中公訴權的有效行使受其權能范圍、權力大小和行使方式、保障措施等的限制，職能作用發(fā)揮的還不是很理想，進而影響到公訴案件的質(zhì)量提高。正確認識公訴權在刑事訴訟構造中的地位，準確理解拓展現(xiàn)行公訴權的意義，給予其在整個國家權力尤其是在國家刑事司法體制中的恰當定位，對于正確配置司法資源，提高案件質(zhì)量，充分發(fā)揮公訴權的應有功能，保證國家權力的合理、健康和高效運行具有極其重要的作用。

一、公訴權行使的現(xiàn)實窘境

公訴權是一種法律監(jiān)督權，監(jiān)督偵查權和審判權的依法行使是其應有之義。這種監(jiān)督，具有提高效率、維護司法公正、保護人權的功能，但是由于權力配置和相關措施的不到位，導致監(jiān)督成效達不到預期效果。

公訴權、偵查權、審判權，在這三項權力之中，公訴權是最為弱小的，這是不爭的事實。為了加強國家對犯罪的防控能力和防控力度，將偵查權歸結于國家行政機關的管理和調(diào)節(jié)體制之中，使偵查權具有一般行政權所具有的權力廣泛性和趨強性特點，從我國法律規(guī)定和司法實踐看，這種特點更加明顯和突出。而公訴權的監(jiān)督則具有被動性、事后性和公訴活動參與的有限性，又缺乏有效的保障機制和保障途徑，導致實踐中對偵查權的監(jiān)督存在諸多弊端。弊端之一：對偵查經(jīng)過的監(jiān)督是空白。刑事案件的偵查程序基本上由偵查機關所壟斷，其享有“偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預審”等一切偵查措施和權力，整個偵查程序基本上由公安機關等偵查機關一家進行操作和運作，對偵查經(jīng)過，公安機關往往以一紙簡單的《發(fā)、破案報告》來替代，公訴機關無從監(jiān)督，無法保證偵查的合法性和案件質(zhì)量；弊端之二：偵查機關違法偵查行為、侵犯人權的行為得不到及時糾正；弊端之三：退補偵查的質(zhì)量偏低。即便法律賦予了檢察機關退回補充偵查、要求提供證據(jù)等權力，但偵查部門退而不查、查不適格甚至拖延偵查等現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，如對于公訴部門的諸項補查事項，偵查機關常會以諸份“無法查實的說明”來回復，監(jiān)督制度形同虛設，難見成效。

審判權一向由審判機關獨立享有，其本身所具有的獨立性和超然性、中立性、后位性使公訴權對其的監(jiān)督更加困難，加之法律授權的彈性范圍過大，法官的自由裁量權日趨擴大，而且“以審判為核心”、“維護審判權威”甚至“維護法官權威”的論調(diào)日囂塵上，更增加了公訴監(jiān)督的壓力。同時由于審判監(jiān)督范圍不寬，措施不多，公訴監(jiān)督保障機制不完善等，導致審判監(jiān)督存在諸多問題。一是監(jiān)督有盲點。這一點突出表現(xiàn)在二審發(fā)回重審案件上。據(jù)統(tǒng)計，河南高級法院于2005——2008上半年期間向某市中級法院共發(fā)回37其起重大刑事案件，其中以“事實不清”為由發(fā)回的為19起，僅占51.4%，其余均為因量刑不當、主要證據(jù)發(fā)生變化、存在涉法上訪因素等原因而發(fā)回的，而對這相當一部分不適格發(fā)回重審案件，市級檢察院無法監(jiān)督。二是監(jiān)督還常常受到被監(jiān)督者的制約，如抗訴等審判監(jiān)督的結果是否成立取決于審判機關而不是檢察機關，行駛抗訴權的結果的不確定性較大，以致現(xiàn)實中抗訴越來越少、抗訴成功率越來越低、抗訴積極性越來越小。這些法律和實踐中呈現(xiàn)的狀況都對公訴權的有效行使形成現(xiàn)實的限制和約束。三是公訴權行使的程度還不夠到位。現(xiàn)在公訴人在起訴書和公訴詞中運用的求刑權往往僅限于定罪求刑權，而幾乎沒有行使作為求刑權不可分割一部分的量刑求刑權。

二、準確定位公訴權

公訴權，是指法定機關代表國家提起公訴，追訴犯罪的權力，行使公訴權的機關為公訴機關。從世界范圍看，公訴機關一般是檢察機關，但有些國家不限于檢察機關。在我國，行使公訴權的機關是人民檢察院，公訴權是檢察權的重要內(nèi)容之一，當然也是一項法律監(jiān)督權。

在刑事訴訟構造中，公訴權是與審判權和偵查權都有直接關系的一項重要權能。從刑事訴訟構造的角度看，公訴不僅具有訴訟的程序功能，而且具有監(jiān)督法律實施的功能，這種功能表明公訴權應是一種法律監(jiān)督權，這一點從公訴權與偵查權、審判權的關系中可以清楚看到。在訴訟流程的走勢中，公訴權位于偵查權和審判權之間，但決不是只起著簡單的呈遞作用，而是通過公訴權對偵查權和審判權的制約保證刑事法律的準確適用和訴訟活動的順利進行。正是在這樣的意義上，我國檢察機關作為行使公訴權的國家機關，在刑事訴訟活動中通過審查批捕、審查起訴、引導偵查等對公安等偵查機關形成制約，通過提起公訴、支持公訴等對法院審判權的啟動和審判的內(nèi)容形成約束。

（一）公訴權與偵查權的關系

偵查機關和公訴機關都承擔著國家控訴職能，這就決定了偵查權和公訴權在刑事訴訟中具有相同的目的。但是偵查只是運用法律賦予的權力和手段，進行專門的調(diào)查工作和采取強制措施的活動，偵查權本身只是一種工具性的權力，并不包含根據(jù)偵查結果對偵查對象進行處理的權力。偵查權的行使，只是為了查明案件的真實情況，除了臨時性的強制措施之外，不影響偵查對象的權利和利益，也不能對偵查對象的活動產(chǎn)生直接的實質(zhì)性的影響。因此，它在維護法律實施中的基本功能只是搜集證據(jù)、尋找犯罪嫌疑人和查證犯罪事實，為公訴權的有效行使提供證據(jù)材料。從這個意義上講，偵查權附屬于公訴權，偵查權的運用對公訴權的行使起輔助作用。甚至從一定程度上講，所有的偵查活動都是為公訴活動而服務的，否則偵查就沒有意義。

與偵查權不同，公訴權是一種追訴權，是法定的專門機關代表國家主動追究犯罪，請求審判機關對犯罪嫌疑人予以定罪并處以刑罰的一種訴訟權力，公訴機關在查清犯罪事實的基礎上，有權代表國家提請法院追究犯罪人的刑事責任。這種提請追究刑事責任的活動本身，既是國家對違反法律情況所進行的具有法律效力的監(jiān)督，也是對國家法律不可侵犯性的宣示和維護。追訴權的有效行使，必然引起追訴對象的刑事責任，從而使犯罪人受到應有的法律制裁。公訴權所能產(chǎn)生的這種法律效果，在社會心理包括犯罪人的心理上能夠促使人們尊重法律，抑制違反法律的沖動，從而達到維護法律尊嚴、促使人們遵守法律的結果，這是偵查活動所不具有的功能。正是公訴權所具有的國家追訴功能，使它在性質(zhì)上有別于僅僅具有查明事實功能的偵查權，使它在維護國家法制方面擔負著法律監(jiān)督的使命。并且，公訴權的國家強制性和依照法定程序行使的規(guī)范性，使它區(qū)別于一般社會活動主體對法律實施情況所進行的任意性監(jiān)督和國家權力機關的宏觀監(jiān)督，是一種依照法定職權對具體對象進行的法律監(jiān)督。

（二）公訴權與審判權的關系

追究違法者的法律責任，最終要通過審判權的運用來實現(xiàn)。但是在現(xiàn)代法治國家，審判權只是一種被動的裁判權，公訴權是審判權的先導，沒有起訴就沒有審判，審判機關只能在公訴機關提起公訴的前提下行使審判權，而不能主動運用審判權來追究犯罪人的刑事責任。從這個意義上講，沒有公訴權的實際運用，審判權就不能發(fā)揮制裁犯罪人的作用。并且，審判權行使的范圍要受到公訴權的制約，審判機關只能對公訴機關提起公訴的被告人及其犯罪事實進行審判，審判機關既不能自行決定審判的對象，也不能自行選擇審判的范圍。因此在法治建設中，審判權并不具有法律監(jiān)督的功能。

與審判權的被動性相反，公訴權是一種具有自主追訴性質(zhì)的國家權力，公訴機關可以對任何違反法律構成犯罪的行為和行為人進行追訴。從公訴和審判的關系來講，審判以判決或裁定的方式對公訴事實和理由等進行制約，而公訴只有在享有較大的監(jiān)督權限下，才能通過監(jiān)督達到與審判“對抗”的地步，才能防止審判中可能出現(xiàn)的對犯罪的放縱和對依法應當保障的公民權利的非法侵犯和剝奪等情況。公訴權的這一功能也讓其具備了法律監(jiān)督權最基本的功能和最顯著的特征。

三、公訴權拓展模式的設想

公訴權的行使者——公訴部門，作為檢察機關與外界交往的窗口單位之一，其對外涉及到辯護方、被害方、偵查機關、法院、社會群眾等主體，如何理順這些關系，影響這公訴權的拓展，影響著公訴制度模式的選擇。筆者認為，公訴權的拓展，關鍵在于探索適合現(xiàn)階段國情和社會制度、經(jīng)濟發(fā)展的偵訴、訴審關系的理想模式，模式的選擇并非一成不變，要根據(jù)現(xiàn)實情況的變化和發(fā)展而不斷變化和發(fā)展。在當前階段，筆者認為可作如下嘗試：

（一）訴偵關系——改變傳統(tǒng)監(jiān)督模式，推行提前介入、引導偵查制度，強化宏觀上的引導偵查職能

鑒于公訴機關對偵查機關進行事后監(jiān)督存在諸多弊端，我們有必要探索事前監(jiān)督的模式，把對偵查活動的事后監(jiān)督變?yōu)橥奖O(jiān)督，將審查起訴活動向前延伸，以保證偵查活動的規(guī)范性、有效性，保證偵查案件的質(zhì)量，減少退補偵查的次數(shù)，提高訴訟的效率，具體措施就是將實踐中探索較多的提前介入、引導偵查制度進行規(guī)范，并加以全面正式推行。

提前介入、引導偵查活動應是一種實質(zhì)的介入、引導，而非形式上的，其目的在于協(xié)助偵查人員明確偵查方向，減少重復勞動，提高案件質(zhì)量，同時對偵查機關（部門）的偵查活動合法性進行全程監(jiān)督。筆者認為，確立提前介入、引導偵查制度，要注意以下幾點：一是適用范圍。鑒于檢察機關自身還有大量的工作，故引導偵查的案件范圍以限于重大、疑難、復雜的刑事案件為宜。從立案之日起，檢察人員就可以參加案件討論會、解答偵查機關提出的法律適用和證據(jù)收集的咨詢、列席重要證據(jù)的收集、固定、復核等，通過這些形式的活動進行引導偵查工作。二是尊重偵查自主、找準“顧問”定位的原則。提前介入不等于大包大攬，引導偵查也不是領導偵查。公訴部門只是在偵查中充當“顧問”的角色，目的在于為偵查提供法律咨詢和技術幫助，避免迷失偵查方向、喪失偵查良機現(xiàn)象的出現(xiàn)，變被動的事后監(jiān)督為主動的事前引導。三是借助引導偵查、立足合法監(jiān)督的原則。引導偵查的重點在于借助引導對偵查機關開展全面監(jiān)督。實踐中，公訴部門對偵查機關的監(jiān)督主要表現(xiàn)在審查批捕和審查起訴過程中，但這種監(jiān)督采取的是事后監(jiān)督、事后補救的方式，既會出現(xiàn)重監(jiān)督結果輕監(jiān)督過程的錯誤傾向，又會導致司法資源的浪費。引進引導偵查制度后就可以避免這種傾向，做到全面監(jiān)督，全程跟蹤。

（二）訴辯關系——反思對抗模式，建立證據(jù)開示和辯訴交易制度

現(xiàn)行刑訴法規(guī)定的是以法院為主導的當事人主義，強調(diào)訴辯雙方在庭前和庭審中公開、平等的收集證據(jù)，發(fā)表意見，進行辯論，從而為法院的判決提供客觀的案件事實情況和全面的法律爭議情況。但由于新刑訴法在設計當事人主義的庭審模式中矯枉過正，過于強調(diào)訴辯雙方的對立，忽視應有的配合，導致目前訴辯關系在實踐中存在以下兩種有悖立法本意的現(xiàn)象：一是雙方都存在藏掖證據(jù)內(nèi)容，搞庭上“證據(jù)突襲”的現(xiàn)象，導致證據(jù)質(zhì)證情況不理想。二是雙方在庭上長篇累牘地宣讀沒有爭議甚至是重復的證據(jù)內(nèi)容，導致庭審效率低下。這些問題的存在要求我們對正確處理訴辯關系的原則和機制進行反思，以提高辦案效率，真正為法院能夠“兼聽則明”提供堅實的基礎。

筆者認為，正確處理訴辯關系應該遵循公開原則和平等原則，而建立證據(jù)開示和訴辯交易兩項制度正是順應了該兩項原則的要求。證據(jù)開示是訴辯交易的前提和基礎，只有經(jīng)過證據(jù)開示的案件才可能進行訴辯交易；但訴辯交易并不是證據(jù)開示的必然結果，訴辯雙方在證據(jù)開示結束后有權選擇是否進行訴辯交易。筆者認為，證據(jù)開示制度是指對一些比較復雜的刑事案件，在法定的時間內(nèi)訴辯雙方在法院的主持下，按照公開、平等的原則，將己方據(jù)以立論的全部證據(jù)內(nèi)容出示給對方看的制度。訴辯交易制度的適用范圍應限定于被告人拒不認罪的一些疑難、復雜案件，具體程序是對于經(jīng)證據(jù)開示且未經(jīng)庭審的刑事案件，訴辯雙方在法院的主持下，按照平等合法和處理好社會、被告人、被害人利益的原則進行協(xié)商，以訴方降格指控或提出對被告人有利的量刑建議為條件，換取被告人的有罪答辯，并將雙方所簽的協(xié)議報請法院批準。在具體運作上，訴辯交易應遵循征求被害人同意、自愿協(xié)商、法院審查、法院裁定的步驟。

（三）訴審關系——建立預警式的審判監(jiān)督模式，確立量刑建議制度

我們現(xiàn)有的審判監(jiān)督模式也是一種事后監(jiān)督的模式，監(jiān)督的方法就是對審判程序嚴重違法以及適用法律錯誤、量刑畸輕、畸重的提出抗訴，對審判活動中的一般的違法行為提出糾正意見。這種事后監(jiān)督往往起不到積極的作用，這就需要我們探索一條有效的事前監(jiān)督的新途徑，以真正實現(xiàn)有效監(jiān)督、及時監(jiān)督。

量刑建議制度是指公訴部門在庭審中就被告人應當判處的具體刑罰向法院提出建議和意見的制度。這一制度曾在公訴部門中進行過較多探索，但由于被有關部門叫停而導致現(xiàn)在鮮有涉及。筆者認為，量刑建議制度應是公訴部門享有的量刑求刑權行使的必然結果，是與訴辯交易制度相掛鉤的，所以該制度的建立應當成為公訴權拓展的一個應然選擇，并且該制度原則上可以適用于所有案件。公訴人提出量刑建議的最佳時機是在法庭調(diào)查后公訴人開始宣讀公訴詞時，公訴人在提出相對確定的具體刑罰的同時，還要在公訴詞中對提出量刑建議的原因進行充分的闡述。