困境與選擇：集權(quán)與分權(quán)間的垂直管理

董　娟

摘要：垂直管理由于其在組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、平衡分權(quán)以及加強(qiáng)中央集權(quán)方面所發(fā)揮的重要職能，在我國(guó)集權(quán)與分權(quán)之間扮演了重要角色。然而，由于垂直管理部門(mén)組織內(nèi)部缺乏有效的考核制度、外部缺乏有力的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致垂直管理部門(mén)與地方政府間矛盾重重。垂直管理混亂。因此，為了進(jìn)一步深化我國(guó)行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，應(yīng)從微觀上建立有效的垂直管理部門(mén)內(nèi)部考核機(jī)制與外部保障機(jī)制，從宏觀上合理界定中央與地方的事權(quán)范圍，規(guī)范垂直管理部門(mén)與地方政府間的關(guān)系，從而在集權(quán)與分權(quán)之間尋求解決“條塊”矛盾的平衡點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：中國(guó)政府；垂直管理；集權(quán)；分權(quán)

中圖分類(lèi)號(hào)：D035文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1003-1502(2009)04-0025-06

集權(quán)與分權(quán)歷來(lái)是我國(guó)國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中難以平衡的一對(duì)矛盾。“條塊”矛盾能否妥善解決在一定意義上對(duì)國(guó)家穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展都具有舉足輕重的影響。以當(dāng)代中國(guó)政府間縱向權(quán)力的配置而言，建國(guó)初期高度集中的政治經(jīng)濟(jì)體制，通過(guò)中央計(jì)劃指令調(diào)撥的方式，在集中了有限資源發(fā)展生產(chǎn)的同時(shí)，遏制了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，造成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的遲緩；而分權(quán)改革在充分調(diào)動(dòng)地方積極性的同時(shí)，造成了地方保護(hù)主義盛行，中央政府的權(quán)威與控制力受到影響。為了保障政令暢通，破除地方保護(hù)主義，提高行政效率，實(shí)行垂直管理就成為慣性選擇。然而，實(shí)踐證明，垂直管理并非包治百病的仙丹。例如，食品藥品監(jiān)管部門(mén)盡管早在近10年前就已經(jīng)實(shí)行了垂直管理，然而問(wèn)題依然層出不窮，近期就有“三鹿牌嬰幼兒奶粉”、“齊二藥”等事故的頻頻發(fā)生。就當(dāng)代中國(guó)政府的垂直管理而言，黨的十七大報(bào)告中明確提出“規(guī)范垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系”。可見(jiàn)，隨著我國(guó)政府行政體制改革的進(jìn)一步深入，加強(qiáng)垂直管理的規(guī)范化、制度化建設(shè)成為建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中面臨的重要課題。

一、當(dāng)代中國(guó)政府垂直管理的產(chǎn)生

任何一種管理模式的產(chǎn)生都是基于一定的理論與現(xiàn)實(shí)土壤，垂直管理也不例外。伴隨著國(guó)家的形成。垂直管理便開(kāi)始出現(xiàn)。我國(guó)政府垂直管理的產(chǎn)生既有其理論依據(jù)，也有其現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

(一)垂直管理產(chǎn)生的理論依據(jù)

1按行業(yè)劃分進(jìn)行垂直管理有助于行業(yè)組織內(nèi)部的溝通。具體來(lái)講，在一定地域內(nèi)如省、市范圍內(nèi)。打破原有地區(qū)界限按照行業(yè)系統(tǒng)和隸屬關(guān)系建立“上管下”的垂直管理模式，有助于同一行業(yè)內(nèi)部之間進(jìn)行溝通、組織、協(xié)調(diào)。從而及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。以我國(guó)稅務(wù)管理部門(mén)為例，垂直管理便于稅務(wù)組織內(nèi)部人員及時(shí)了解同行業(yè)各企業(yè)的經(jīng)營(yíng)和納稅情況，對(duì)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題；同時(shí)有助于稅務(wù)部門(mén)加強(qiáng)同企業(yè)主管部門(mén)的聯(lián)系，從而使納稅方面的問(wèn)題得到及時(shí)解決。

2“由上到下”的直線(xiàn)型垂直領(lǐng)導(dǎo)體制有助于避免地方保護(hù)主義的干擾，提高行政效率。直線(xiàn)型垂直領(lǐng)導(dǎo)體制使得垂直管理部門(mén)不受所在地政府管轄，有助于保證政令暢通、提高行政回應(yīng)l生，克服地方保護(hù)主義對(duì)貫徹執(zhí)行中央政策以及行政執(zhí)法過(guò)程的人為干擾，提高行政效率。以我國(guó)統(tǒng)計(jì)部門(mén)為例，由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)在客觀上是對(duì)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度以及地方官員政績(jī)起衡量作用的重要依據(jù)，因此易于受到地方政府的行政干擾，導(dǎo)致理應(yīng)客觀公正的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)成為“魔方數(shù)字”、“兒戲數(shù)字”。因此，為了防止地方政府對(duì)于統(tǒng)計(jì)工作的人為干擾，北京市從2006年年底前開(kāi)始通過(guò)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)科室從鄉(xiāng)鎮(zhèn)剝離，成立隸屬于區(qū)縣一級(jí)統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)所，從而成為全國(guó)范圍內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)垂直管理的地區(qū)。

(二)垂直管理產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1加強(qiáng)中央集權(quán)的有力手段。統(tǒng)一與秩序歷來(lái)是我國(guó)國(guó)家治理的首要目標(biāo)，通過(guò)垂直管理實(shí)現(xiàn)權(quán)力的集中，有助于防止地方勢(shì)力膨脹威脅中央權(quán)威。因此，垂直管理作為加強(qiáng)中央集權(quán)的重要手段在我國(guó)古代就已經(jīng)開(kāi)始實(shí)踐了。早在秦漢時(shí)期，國(guó)家便通過(guò)對(duì)重要領(lǐng)域的直接管理加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制。秦始皇統(tǒng)一全國(guó)后，“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)”?！氨O(jiān)”作為中央派到郡的監(jiān)察機(jī)構(gòu)只對(duì)中央負(fù)責(zé)而不受地方管轄。漢代的“十三州刺史部”作為中央派出監(jiān)察、控制地方的監(jiān)察機(jī)構(gòu)也僅受其上級(jí)派出單位直接領(lǐng)導(dǎo)。此外，“凡郡縣出鹽多者置鹽官，主鹽稅。出鐵多者置鐵官，主鼓鑄。有工多者置工官，主工稅務(wù)。有水池及漁利多者置水官，主平水收漁稅。在所諸縣均差吏更給之，置吏隨事，不具縣員。”可見(jiàn)，對(duì)涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要礦產(chǎn)物資進(jìn)行垂直管理也是當(dāng)時(shí)中央政府重要職責(zé)所在。垂直管理不僅是我國(guó)古代國(guó)家加強(qiáng)中央集權(quán)的重要手段，同時(shí)對(duì)于當(dāng)代中國(guó)政府的國(guó)家治理同樣具有不可忽視的重要意義。新中國(guó)成立后，在“第一個(gè)五年計(jì)劃期間普遍采用了縱向領(lǐng)導(dǎo)方式，地方政府的職能部門(mén)對(duì)上級(jí)的相應(yīng)職能部門(mén)負(fù)責(zé)，一直延續(xù)到北京的部委。這一制度使中央部委實(shí)現(xiàn)對(duì)行政管理最大的控制，并促進(jìn)了下級(jí)專(zhuān)門(mén)部門(mén)的發(fā)展”。而改革開(kāi)放以來(lái)尤其是1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)政府的分權(quán)改革在激發(fā)地方政府積極性，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，也造成了中央與地方政府間“條塊”矛盾日益突出，中央政府集中控制力相對(duì)下降等問(wèn)題。因此，隨著1998年人民銀行撤銷(xiāo)省級(jí)分行，設(shè)立9家大區(qū)制分行，進(jìn)行垂直化管理后，緊接著銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、省級(jí)以下工商管理機(jī)關(guān)也紛紛被垂直管理了。2000年，省以下質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫局和藥監(jiān)局實(shí)行了垂直管理。后來(lái)，統(tǒng)計(jì)、國(guó)土、煤監(jiān)，幾乎所有重要的執(zhí)法部門(mén)都逐漸實(shí)行垂直管理了。一時(shí)間垂直管理似乎成為擺脫地方保護(hù)主義的靈丹妙藥?？梢?jiàn)，垂直管理在我國(guó)國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中一直存在且扮演著重要角色。政治實(shí)踐過(guò)程中，一旦我國(guó)中央政府集中控制力下降，垂直管理便成為慣性選擇。

2控制分權(quán)的平衡器。垂直管理一定意義上具有控制分權(quán)超越底線(xiàn)的平衡器的作用。改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)“中央與地方關(guān)系的調(diào)整從傳統(tǒng)體制下的行政性分權(quán)逐漸朝行政性分權(quán)和經(jīng)濟(jì)性分權(quán)相結(jié)合的方向發(fā)展，調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性和創(chuàng)造性，極大地解放了地方生產(chǎn)力”，但也存在一些問(wèn)題。其中，如何尋求政府間縱向權(quán)力的配置問(wèn)題即集權(quán)與分權(quán)二者間平衡點(diǎn)成為核心問(wèn)題之一。地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”，其行為受經(jīng)濟(jì)理性的驅(qū)使，具有趨利性、非規(guī)范性的特點(diǎn)，行政性分權(quán)過(guò)程中中央政府宏觀調(diào)控能力的弱化最終導(dǎo)致了其對(duì)地方政府控制力的下降，地方政府權(quán)力擴(kuò)大，一定程度上影響到中央權(quán)威。為了遏制行政性分權(quán)下過(guò)分膨脹的地方保護(hù)主義帶來(lái)的一系列不良后果，從而引發(fā)了地方重要行政、執(zhí)法部門(mén)從地方政府組織序列中脫離出來(lái)，成為中央或省級(jí)部門(mén)的垂直部門(mén)，即中央政府通過(guò)將部門(mén)重要領(lǐng)域的權(quán)力“上收”，試圖克服由于前期分權(quán)造成的中央集中控制力下降等問(wèn)題，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。《瞭望》新聞周刊載文指出，近10年來(lái)，相對(duì)于“塊塊”管理，“條條”管理即“垂直管理”有加強(qiáng)的趨勢(shì)。

一定意義上可以說(shuō)，近年來(lái)日益升溫的垂直管理是為了應(yīng)對(duì)分權(quán)過(guò)度造成中央權(quán)威受影響而產(chǎn)生的，是為了平衡分權(quán)，加強(qiáng)中央集權(quán)的應(yīng)急措施。

總之，垂直管理對(duì)于我國(guó)單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的維系無(wú)疑具有一定的作用。垂直管理通過(guò)對(duì)地方重要部門(mén)管理權(quán)的“上收”，有助于擺脫來(lái)自地方政府的掣肘，尤其對(duì)于海關(guān)、國(guó)稅等肩負(fù)特殊職能的部門(mén)而言，有助于提高行政執(zhí)法效率。對(duì)于防止地方保護(hù)主義。加強(qiáng)中央集中控制力無(wú)疑具有積極意義。

二、當(dāng)代中國(guó)政府垂直管理的現(xiàn)狀

垂直管理也稱(chēng)“垂直領(lǐng)導(dǎo)”，作為一種類(lèi)別的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，從上到下實(shí)行獨(dú)立、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的制度。實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，從中央到地方構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)，不列入地方組織序列，只在遵守法律和政策方面接受地方政府的監(jiān)督，業(yè)務(wù)上不受地方政府的指揮和干預(yù)。由于垂直管理在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制方面具有加強(qiáng)中央集權(quán)的作用，從而成為我國(guó)國(guó)家治理過(guò)程中不可或缺的重要手段。

(一)當(dāng)代中國(guó)政府的垂直管理

“國(guó)家和下級(jí)行政單位之間的關(guān)系是中國(guó)政治制度中一個(gè)最復(fù)雜的問(wèn)題。該制度在其分配正式權(quán)力方面是高度中央集權(quán)化的。中央機(jī)關(guān)也許會(huì)把某些職能和權(quán)力分配給下級(jí)，但保留了收回這些權(quán)力或干預(yù)其貫徹執(zhí)行的權(quán)威；權(quán)力分散并不保證下級(jí)有永久或自主地行使自己的權(quán)力?！贝怪惫芾碜鳛橹袊?guó)政府加強(qiáng)中央集權(quán)的有效手段，一定意義上正是通過(guò)中央保留了“收回”以及干預(yù)地方政府的權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)了集權(quán)與分權(quán)間的動(dòng)態(tài)平衡，并為國(guó)家的秩序與穩(wěn)定提供了有力的保證。然而，集權(quán)在為國(guó)家的秩序與穩(wěn)定提供了有力保證的同時(shí)，卻又以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的缺失為代價(jià)。改革開(kāi)放以前我國(guó)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制便是對(duì)此的生動(dòng)說(shuō)明。因此，為了改變集權(quán)體制帶來(lái)的弊端，我國(guó)1978年開(kāi)始實(shí)施的改革開(kāi)放即是以權(quán)力“下放”為主要特征的變革。但是，以行政性分權(quán)為主要特征的改革在打破過(guò)去集權(quán)模式的同時(shí)，一定程度上造成了中央對(duì)地方政府集中控制力下降的局面。垂直管理作為中央政府遏制地方保護(hù)主義、確保政令暢通的管理模式開(kāi)始廣泛運(yùn)用于我國(guó)一些重要相關(guān)部門(mén)，如安全機(jī)關(guān)、海關(guān)、國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)、外匯局、糧食局、煤礦安全監(jiān)察局、地震局、氣象局、測(cè)繪局、出入境檢查檢驗(yàn)機(jī)關(guān)、煙草局、郵政局、物資儲(chǔ)備局、海事局、央行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)、工商、地稅、土地管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督、國(guó)家土地督察局、審計(jì)署駐各地特派辦、財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦、環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)、統(tǒng)計(jì)局駐各省調(diào)查隊(duì)等等，并存在逐漸加強(qiáng)的趨勢(shì)。

(二)當(dāng)代中國(guó)政府垂直管理的類(lèi)型

當(dāng)前我國(guó)的垂直管理部門(mén)眾多，種類(lèi)多樣。就目前我國(guó)政府的垂直管理部門(mén)而言，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為以下幾類(lèi)。

1根據(jù)垂直領(lǐng)導(dǎo)部門(mén)的不同可以分為中央垂直管理和省、自治區(qū)、直轄市垂直管理。由中央部門(mén)直接領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)在地方并從事地方性工作的部門(mén)即中央管理部門(mén)，主要包括安全機(jī)關(guān)、海關(guān)、國(guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)、外匯局、糧食局等20多個(gè)部門(mén)；由省、自治區(qū)、直轄市直接領(lǐng)導(dǎo)的設(shè)在市(州、盟)、縣(市、旗)的諸如工商、地稅、土地管理、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督等部門(mén)被稱(chēng)為省、自治區(qū)、直轄市垂直管理部門(mén)。

2根據(jù)垂直管理的權(quán)限范圍可以將我國(guó)的垂直管理部門(mén)劃分為全垂直管理、半垂直管理和邊緣化管理。所謂全垂直管理，就是人、財(cái)、物全部實(shí)行垂直管理，有的組織關(guān)系也在上級(jí)管理部門(mén)，除了所在地之外，基本上和縣級(jí)政府脫離了關(guān)系。這主要包括工商、稅務(wù)、銀行、電信等部門(mén)。半垂直管理即這些部門(mén)的人事管理歸“條條”，經(jīng)費(fèi)保證則歸地方。邊緣化管理就是人、財(cái)權(quán)都在縣里，但是在人事任用上要征求“條條”的意見(jiàn)，而條條的意見(jiàn)往往又是決定性的。

此外，除了越來(lái)越多的部門(mén)垂直管理機(jī)構(gòu)，還出現(xiàn)了越來(lái)越多的跨省區(qū)的大區(qū)督察機(jī)構(gòu)，這是基于特殊管理使命產(chǎn)生的來(lái)自不同中央部門(mén)的跨省區(qū)的大區(qū)機(jī)構(gòu)。近年來(lái)在我國(guó)的許多中心城市如上海、廣州、成都等地已經(jīng)聚集了眾多的此類(lèi)機(jī)構(gòu)，如銀監(jiān)、證監(jiān)、審計(jì)、環(huán)保、國(guó)土等大區(qū)機(jī)構(gòu)。不可否認(rèn)，垂直管理對(duì)于保證中央政令暢通，增強(qiáng)行政回應(yīng)性，平衡前期改革由于分權(quán)過(guò)度造成的中央控制力下降等方面均起到了積極作用。通過(guò)垂直管理，中央政府的宏觀調(diào)控能力切實(shí)得到了加強(qiáng)，行政執(zhí)法過(guò)程中面臨的地方保護(hù)主義消極因素一定程度上得到遏制。然而，隨著近年來(lái)被垂直管理的部門(mén)數(shù)量的不斷增多，我國(guó)政府的垂直管理也出現(xiàn)了一些問(wèn)題亟待解決。

三、當(dāng)代中國(guó)政府垂直管理面臨的困境

近年來(lái)我國(guó)隨著被垂直管理的部門(mén)數(shù)量的增多，垂直管理部門(mén)暴露出的問(wèn)題也逐漸增多。當(dāng)前我國(guó)政府的垂直管理帶有很大的盲目性和臨時(shí)性，這從根源上講是由于我國(guó)政府的垂直管理部門(mén)在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中缺乏相應(yīng)的法律、制度保障，具體表現(xiàn)在垂直管理部門(mén)組織內(nèi)部缺乏激勵(lì)制度，外部缺乏監(jiān)督機(jī)制，從而加劇了垂直管理部門(mén)與地方政府間的“條塊”矛盾，導(dǎo)致垂直管理乏力。

(一)垂直管理部門(mén)組織內(nèi)部缺乏有效的激勵(lì)考核制度

就內(nèi)部組織而言，“垂直式組織是一種包含許多層次的金字塔結(jié)構(gòu)，實(shí)行縱向管理，從下到上是信息傳遞，從上到下的決策輸送，下情通過(guò)層層機(jī)構(gòu)傳至最高決策層，上情也是通過(guò)這層層機(jī)構(gòu)下達(dá)到基層的執(zhí)行部門(mén)，每個(gè)職員被定位在某一個(gè)以功能為核心的部門(mén)”。因此，構(gòu)成了由上到下決策到執(zhí)行的單向度特點(diǎn)，較之于其他部門(mén)組織，垂直管理機(jī)構(gòu)更具有專(zhuān)業(yè)分工、逐級(jí)負(fù)責(zé)以及科層制的特點(diǎn)。然而，當(dāng)代中國(guó)政府的垂直管理并非一種成熟的管理體制，更多的是為了免受地方政府干預(yù)所采取的權(quán)宜之計(jì)。因此，就垂直管理部門(mén)內(nèi)部而言，缺乏有效的激勵(lì)考核制度。在此情形下，垂直管理部門(mén)內(nèi)部人員的升遷原則上主要取決于系統(tǒng)內(nèi)部上級(jí)單位的評(píng)價(jià)，但是由于上級(jí)部門(mén)遠(yuǎn)離垂直管理部門(mén)，從而使得考核制度本身的可操作性令人懷疑，而監(jiān)管更是由于鞭長(zhǎng)莫及從而形同虛設(shè)。加之，垂直管理部門(mén)組織內(nèi)部人員編制、人員流動(dòng)的相對(duì)固定性，從而導(dǎo)致了組織內(nèi)部人員工作缺乏動(dòng)力，組織僵化、缺乏活力。

(二)垂直管理組織外部缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

垂直管理體制下在人事、經(jīng)費(fèi)、編制等方面均由“條條”管理，因此，上級(jí)“條條”集行政管理、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督于一身，具有很大的自由裁量權(quán)。然而，我國(guó)政府對(duì)于垂直管理部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織運(yùn)作以及組織監(jiān)管都是散見(jiàn)于有關(guān)各行業(yè)的組織法及地方法律、法規(guī)當(dāng)中，并沒(méi)有就垂直管理本身進(jìn)行單獨(dú)立法，導(dǎo)致垂直管理部門(mén)法律法規(guī)的提出、修改缺乏制度性、程序性、規(guī)范性。此外，垂直管理部門(mén)由于遠(yuǎn)離上級(jí)監(jiān)管部門(mén)，分散在各個(gè)基層，因此無(wú)法完全擺脫地方政府的影響。加之所在地地方政府對(duì)其行為不具備監(jiān)管權(quán)力，從而更容易滋生腐敗行為。以鄭筱萸案為例，1998年鄭筱萸就任藥監(jiān)局局長(zhǎng)后通過(guò)集中權(quán)力

繼而啟動(dòng)藥監(jiān)局藥品監(jiān)督管理體制改革方案，實(shí)行省以下藥品監(jiān)督管理系統(tǒng)垂直管理。隨后通過(guò)修訂《藥品管理法實(shí)施辦法》(修訂)，將原來(lái)的“生產(chǎn)”改為“上市銷(xiāo)售”，同時(shí)更改藥品審批程序，由原來(lái)從專(zhuān)家?guī)熘须S機(jī)遴選專(zhuān)家參加評(píng)審改為內(nèi)審，修訂后的法案漏洞隨即成為藥監(jiān)部門(mén)尋租腐敗的通道?？梢?jiàn)，政府改革過(guò)程中必須首先搞好與各項(xiàng)改革相關(guān)的各種法律、制度建設(shè)，否則改革不僅無(wú)法達(dá)到預(yù)期的效果，反而為各種不法行為提供了規(guī)避制裁的可乘之機(jī)。

(三)垂直管理部門(mén)與地方政府間“條塊”矛盾加劇，垂直管理乏力

我國(guó)實(shí)施垂直管理的目的在于緩解中央與地方政府間的“條塊”矛盾。然而，近年來(lái)隨著我國(guó)政府垂直管理力度的加大，垂直管理部門(mén)劇增的同時(shí)，中央與地方政府間的“條塊”矛盾也隨之增加。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，全國(guó)各類(lèi)垂直管理部門(mén)近三十種，并且有繼續(xù)增加的趨勢(shì)。僅以吉林省通化市的二道江區(qū)政府為例，根據(jù)該區(qū)政府網(wǎng)站顯示，全區(qū)政府部門(mén)數(shù)量為21個(gè)，其中就存在國(guó)稅、地稅、工商、統(tǒng)計(jì)、公安、國(guó)土、運(yùn)管等12個(gè)垂直管理部門(mén)。垂直管理部門(mén)的增多一定程度上破壞了我國(guó)地方政府組織結(jié)構(gòu)，損害了地方政府組織體系的完整性。結(jié)構(gòu)的健全、體系的完整是保證組織功能發(fā)揮的必要條件，如果過(guò)多的職能部門(mén)被隨意變?yōu)榇怪惫芾?、劃歸上級(jí)管轄，必將造成地方政府組織功能的殘缺，從而最終影響其行政效能的發(fā)揮。此外，組織環(huán)境對(duì)于組織職能的發(fā)揮勢(shì)必造成一定影響。垂直管理部門(mén)職能的正常發(fā)揮必然會(huì)與所在地地方政府產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，因此，試圖通過(guò)垂直管理完全避免地方政府的干擾僅僅是一種理論設(shè)想。如果盲目將“一些對(duì)地方發(fā)展非常重要的行政部門(mén)紛紛‘垂直，容易造成中央職能部門(mén)與地方的對(duì)口部門(mén)聯(lián)成一線(xiàn)。各垂直部門(mén)注重對(duì)主管部門(mén)負(fù)責(zé)，有可能忽略當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際，加劇‘政出多頭、部門(mén)打架等現(xiàn)象，降低行政效率，損害政府權(quán)威”。而中央政府將過(guò)多的權(quán)力“上收”，不僅會(huì)影響地方政府管理職能的有效發(fā)揮，對(duì)現(xiàn)有地方政府的穩(wěn)定格局形成沖擊，同時(shí)造成中央政府任務(wù)過(guò)多、不堪重負(fù)，從而進(jìn)一步加劇了“條塊”矛盾。

總之，偏好垂直管理者呼吁加強(qiáng)垂直管理，其主要目的是為了防止地方政府的干預(yù)，而垂直管理對(duì)于防止地方政府干預(yù)所能起到的實(shí)際效果，由于當(dāng)前我國(guó)政府垂直管理自身的特點(diǎn)決定了這種影響與作用也僅僅具有臨時(shí)性的特點(diǎn)，較之于制度化的權(quán)力制約機(jī)制而言，缺乏制度性、長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性。加上我國(guó)地域廣大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的非均質(zhì)性決定了各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異性，當(dāng)前的垂直管理模式類(lèi)似于一刀切，忽視了地方特點(diǎn)，而不是因地制宜。因此，也就無(wú)法從根本上避免所在地地方政府權(quán)力的干擾，解決“條塊”矛盾帶來(lái)的一系列弊端，導(dǎo)致了垂直管理乏力。

四、當(dāng)代中國(guó)政府垂直管理的路徑選擇

“小政府、大社會(huì)”是現(xiàn)代國(guó)家政府的發(fā)展趨勢(shì)，政府除了充當(dāng)“守夜人”的角色之外，對(duì)于社會(huì)發(fā)展而言只是仲裁人與宏觀調(diào)控者，對(duì)于中央政府而言，管理的事務(wù)過(guò)多、過(guò)細(xì)不僅造成自身公務(wù)繁重、不堪重負(fù)，同時(shí)降低了行政效率。筆者認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)政府垂直管理過(guò)程中所面臨的諸多問(wèn)題應(yīng)主要從微觀和宏觀兩個(gè)層面進(jìn)行應(yīng)對(duì)。

(一)微觀上建立有效的垂直管理部門(mén)內(nèi)部考核機(jī)制與外部保障機(jī)制

1應(yīng)建立起科學(xué)合理的垂直管理組織內(nèi)部考核機(jī)制。垂直管理的理論假設(shè)是“權(quán)威的配置與各個(gè)等級(jí)相適應(yīng)，即層次越高，權(quán)威越大。盡管絕大多數(shù)情況下這是一個(gè)合理的假設(shè)，但在某些情況下，層次的增加僅僅是一些現(xiàn)象，并不代表權(quán)力的配置也相應(yīng)變化”。以垂直管理部門(mén)為例，提高部門(mén)管理的層級(jí)并不必然帶來(lái)管理績(jī)效的提高。管理績(jī)效主要取決于管理部門(mén)內(nèi)部諸多因素的合理配置。垂直管理由上到下的直線(xiàn)型結(jié)構(gòu)，僅僅在組織結(jié)構(gòu)上凸顯了上級(jí)對(duì)下級(jí)直接控制，并不必然導(dǎo)致垂直管理部門(mén)內(nèi)部組織運(yùn)轉(zhuǎn)的高效率。因此，建立組織內(nèi)部有效的激勵(lì)制度對(duì)于垂直管理部門(mén)組織效率的提高同樣重要。因而，尋求刺激垂直管理部門(mén)內(nèi)部人員工作的積極性，建立有效的內(nèi)部人員考核系統(tǒng)，在當(dāng)前我國(guó)政府的垂直管理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視?？梢詫⒋怪惫芾聿块T(mén)內(nèi)部的民主考評(píng)、網(wǎng)上公開(kāi)評(píng)議、上級(jí)單位評(píng)議相結(jié)合，以三者的綜合評(píng)定成績(jī)作為對(duì)組織內(nèi)部人員進(jìn)行獎(jiǎng)懲的最終依據(jù)，盡可能公平、公正地對(duì)垂直管理部門(mén)人員的工作進(jìn)行績(jī)效考核，從而提高部門(mén)組織效率。

2應(yīng)加強(qiáng)垂直管理部門(mén)的法律化、制度化保障，建立多渠道的監(jiān)督機(jī)制。我國(guó)的垂直管理部門(mén)大都具有獨(dú)立性、封閉性的特點(diǎn)。從行業(yè)劃分來(lái)看，大都屬于強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)敏感性與保密性，以及具有行政執(zhí)法功能的部門(mén)。而這些履行重要職能的垂直管理部門(mén)，由于不受所在地地方政府的監(jiān)管，僅受上級(jí)派出單位的管理，從而形成了當(dāng)前我國(guó)政府垂直管理過(guò)程中“看得到的管不到，管得到的看不到”的尷尬局面。此外，由于長(zhǎng)期以來(lái)專(zhuān)門(mén)性垂直管理法律、法規(guī)的“缺位”，我國(guó)政府的垂直管理更多地帶有臨時(shí)性、人為性、隨意性的特點(diǎn)，成為徘徊在集權(quán)與分權(quán)之間，解決二者平衡問(wèn)題的慣性選擇和權(quán)宜之計(jì)。因此，加強(qiáng)垂直管理部門(mén)運(yùn)行的外部保障機(jī)制是當(dāng)前規(guī)范垂直管理部門(mén)的重要問(wèn)題之一。首先，要制定垂直管理部門(mén)法，通過(guò)專(zhuān)門(mén)性法律法規(guī)將垂直管理部門(mén)內(nèi)部的組織構(gòu)成、人事任命與安排、考核體系以及具體運(yùn)行機(jī)制法律化、制度化。其次，程序的合法性是保證法律結(jié)果公正性的必要前提。因此，要以專(zhuān)門(mén)性法律、法規(guī)的形式對(duì)我國(guó)政府垂直管理過(guò)程中，垂直管理部門(mén)的設(shè)立、監(jiān)管、廢除進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。再次，對(duì)于垂直管理的專(zhuān)門(mén)性法律法規(guī)的修改、變更、廢除，也必須使之法律化、制度化，通過(guò)設(shè)定嚴(yán)格的法定程序避免垂直管理被隨意使用、更改，通過(guò)制度建設(shè)從根本上避免類(lèi)似鄭筱萸案的發(fā)生。最后，建立全方位有效的監(jiān)督體系。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，建立公開(kāi)、透明的監(jiān)管體系。在進(jìn)行法律監(jiān)督、制度規(guī)范的同時(shí)，充分利用各種有利條件建立社會(huì)監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、人大監(jiān)督等多渠道綜合的監(jiān)督體系。

(二)宏觀上合理界定中央與地方的事權(quán)范圍，規(guī)范垂直管理部門(mén)與地方政府間的關(guān)系

我國(guó)政治權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部張力的來(lái)源之一就是“條條”對(duì)“塊塊”的抑制力以及“塊塊”對(duì)“條條”的分離力㈣?！皸l塊”矛盾始終是困擾我國(guó)中央與地方政府關(guān)系的主要問(wèn)題之一。因此，要想從根本上解決“條塊”矛盾，關(guān)鍵在于明確中央與地方政府間事權(quán)界限，規(guī)范垂直管理與地方政府間的關(guān)系。

1通過(guò)制定相應(yīng)的地方政府組織法律，將地方政府的組織管理權(quán)限制度化、法律化、清晰化。垂直管理最主要的目的是為了避免地方政府對(duì)于行政執(zhí)法過(guò)程的干預(yù)，而地方政府幾乎所有的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都存在對(duì)中央權(quán)力干預(yù)的可能性，因此，必須以法律的形式將二者的關(guān)系制度化、規(guī)范化。對(duì)于涉及國(guó)家安全與關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要部門(mén)，如海關(guān)、海事、郵政、鐵路、地質(zhì)等部門(mén)必須由中央政府直接進(jìn)行管理，

中央政府必須在人、財(cái)、物等方面對(duì)這些部門(mén)進(jìn)行直接管理，完全與地方脫鉤，從而保證以上關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的重要部門(mén)由中央進(jìn)行全局性統(tǒng)籌安排。對(duì)于地方政府具有優(yōu)勢(shì)的管理領(lǐng)域應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)委托、代理的方式交由地方政府進(jìn)行管理。在環(huán)境行政管理上，美國(guó)是由州政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、審查州的實(shí)施計(jì)劃。而在聯(lián)邦德國(guó)，聯(lián)邦環(huán)境部的主要職責(zé)是立法，執(zhí)行則主要由各州承擔(dān)。法國(guó)和意大利則是將執(zhí)行權(quán)交由地方環(huán)保部門(mén)，環(huán)境部則通過(guò)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)外絕大多數(shù)國(guó)家，無(wú)論是聯(lián)邦制還是單一制，在環(huán)境行政管理上均沒(méi)有實(shí)行中央垂直的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。目前僅有俄羅斯在環(huán)境行政管理上實(shí)行縱向的統(tǒng)一垂直管理，但垂直管理在多大程度上強(qiáng)化了該國(guó)的執(zhí)法環(huán)境并不明確?？梢?jiàn)，合理劃分中央與地方政府間的權(quán)力界限，既能將中央政府從繁重的工作壓力中解脫出來(lái)，以便集中精力進(jìn)行政策制定和宏觀調(diào)控，同時(shí)有助于提高地方政府的積極性。此外，以法律、制度的形式實(shí)現(xiàn)權(quán)力劃分，更能從根本上避免中央與地方政府的利益博弈，提高行政效率。

2垂直管理必須把握合理的度。通過(guò)制定法律對(duì)于垂直管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、績(jī)效考核、機(jī)構(gòu)監(jiān)督、人事任命等諸多方面進(jìn)行規(guī)定，從程序上保證垂直管理的合法性。由于地方政府在政府管理過(guò)程中具有垂直管理所無(wú)法替代的重要功能，諸如政策制定更能夠因地制宜，更能有效地實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與管理。因此，不能將垂直管理的有效功能無(wú)限放大，不能將垂直管理模式濫用，應(yīng)根據(jù)需要對(duì)確實(shí)需要垂直管理的部門(mén)進(jìn)行垂直管理，將垂直管理制度化、法律化、合理化、程序化，從而克服以往垂直管理的隨意性、人為性、臨時(shí)性等弊病。此外，解決“條塊”矛盾、尋找集權(quán)與分權(quán)間的平衡點(diǎn)，是我國(guó)國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中所要著力解決的問(wèn)題，處于集權(quán)與分權(quán)之間的垂直管理是否可行、垂直管理的范圍、限度等，一定程度上都將成為影響中央與地方政府間權(quán)力合理界定的重要因素。因此，必須通過(guò)法律形式合理界定我國(guó)中央與地方政府間的事權(quán)范圍，規(guī)范垂直管理部門(mén)與地方政府問(wèn)的關(guān)系。

總之，通過(guò)以上舉措，使中央與地方關(guān)系法律化、制度化、規(guī)范化。通過(guò)在垂直管理部門(mén)與地方政府之間建立良好的溝通互動(dòng)機(jī)制以及組織外部建立全方位網(wǎng)絡(luò)化的監(jiān)督機(jī)制，從根本上實(shí)現(xiàn)垂直管理的合理化與合法化，從而最終實(shí)現(xiàn)垂直管理部門(mén)與地方政府間關(guān)系的規(guī)范化，為進(jìn)一步深化行政體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府奠定基礎(chǔ)。

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