產(chǎn)業(yè)政策的利弊雙重性分析

張　悅

[摘要]日本、韓國、臺灣等國家和地區(qū)采用產(chǎn)業(yè)政策的方式對國家經(jīng)濟(jì)起到了較好的推動作用。但產(chǎn)業(yè)政策對市場的干預(yù)亦存在諸多弊端，因此學(xué)術(shù)界對產(chǎn)業(yè)政策有效性的爭論從未停止。進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的程度不斷加強(qiáng)，外部環(huán)境的變化對產(chǎn)業(yè)政策理論的發(fā)展也提出了新的課題。文章通過對西方產(chǎn)業(yè)政策的前沿理論的梳理，對產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了利弊分析，并對其發(fā)展趨勢作出了預(yù)測。

[關(guān)鍵詞]產(chǎn)業(yè)政策；外部性；經(jīng)濟(jì)一體化

[作者簡介]張悅，東北財經(jīng)大學(xué)津橋商學(xué)院經(jīng)濟(jì)系副主任，博士研究生，遼寧大連116025

[中圖分類號]F062.9[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1004-4434(2009)06-0120-03

上世紀(jì)70年代末以來，隨著日本、韓國、臺灣等國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的騰飛，越來越多的西方學(xué)者開始關(guān)注產(chǎn)業(yè)政策在工業(yè)化過程中所起到的作用，這也對將政府調(diào)控視作外生變量的新古典理論形成了挑戰(zhàn)。發(fā)展中國家在工業(yè)化的過程中會出現(xiàn)諸多市場失靈，但在國家干預(yù)能否有效克服市場失靈的問題上，西方學(xué)術(shù)界對此一直存在較大的爭論。東亞經(jīng)驗(yàn)究竟在何種程度上具有推廣性和模仿性?信息不對稱、政治環(huán)境不規(guī)范、各國具體情況有別等因素是否令實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)果變得比市場調(diào)節(jié)更為不確定?進(jìn)入21世紀(jì)以來，全球化勢頭不可逆轉(zhuǎn)，其對產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用將產(chǎn)生哪些方面的影響?本文將通過對產(chǎn)業(yè)政策理論利弊的分析與探討，對以上問題給出答案。

一、產(chǎn)業(yè)政策對經(jīng)濟(jì)的推動作用

產(chǎn)業(yè)政策在三個方面能夠刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分別為協(xié)調(diào)外部性(Coordination externalities)、技術(shù)外部性(Technological externalities)與信息外部性(in-formational externalities)。隨著各國經(jīng)濟(jì)往來前所未有地密切，產(chǎn)業(yè)政策理論也隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化不斷更新。對于大國而言，產(chǎn)業(yè)政策的重點(diǎn)曾經(jīng)僅限于本國市場，但這樣的出發(fā)點(diǎn)已經(jīng)無法滿足新形勢的需要，這就使得探討產(chǎn)業(yè)政策實(shí)行的理論基礎(chǔ)，必須將國內(nèi)市場作為世界經(jīng)濟(jì)的一部分進(jìn)行綜合衡量。

(一)協(xié)調(diào)外部性

協(xié)調(diào)外部性指的是當(dāng)新產(chǎn)業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征并包含非貿(mào)易品的交換時，此產(chǎn)業(yè)需要對多部門的同時投資才能取得收益最大化，而由于市場中各企業(yè)很難協(xié)調(diào)投資，市場失靈將隨之出現(xiàn)。在這樣的背景下，以“大推進(jìn)”(Big Push)式的產(chǎn)業(yè)政策對市場進(jìn)行干預(yù)，能夠達(dá)到協(xié)調(diào)各部門投資與生產(chǎn)的效果。舉一個簡單的例子，假使我們要建造一家工廠，這家工廠的特性要求其必須建在離城市較遠(yuǎn)的地方，所生產(chǎn)出的商品需要運(yùn)輸?shù)绞袃?nèi)銷售；如果不建造這家工廠，修路沒有任何利潤；但如果不修路，任何投資者又不會在此地建造工廠，此時協(xié)調(diào)外部性就會出現(xiàn)。也就是說，在規(guī)模報酬遞增的條件下，對投資的協(xié)調(diào)要求具備可傳導(dǎo)當(dāng)前計劃與未來情況信息的機(jī)制，此時市場定價無法完成這個任務(wù)，而政府在此時可以扮演投資協(xié)調(diào)者的角色，促進(jìn)多部門的投資合作。假設(shè)A和B是兩個幼稚工業(yè)，B的生產(chǎn)依賴于A生產(chǎn)的中間產(chǎn)品，即上文所說的非貿(mào)易品。如果只投資建設(shè)一個工業(yè)，則A和B都無法產(chǎn)生利潤；若同時建設(shè)A和B，則兩個工業(yè)都將獲得利潤。因此，只有政府通過運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策同時建設(shè)A和B，才能糾正這種市場失靈。

需要注意的是，學(xué)術(shù)界對實(shí)施“大推進(jìn)”前提條件的認(rèn)識具有一致性：存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和非貿(mào)易品的交換。在大多數(shù)模型中，這種非貿(mào)易品被定義為中間產(chǎn)品，但是目前國家間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日趨密切，大部分的國際貿(mào)易，其中多為跨國公司內(nèi)部的貿(mào)易往來，都涉及中間產(chǎn)品的進(jìn)出口。因此，對協(xié)調(diào)外部性的討論在全球化的今天也需要有所改變，例如要考慮到跨國公司的國際產(chǎn)業(yè)鏈、依靠產(chǎn)業(yè)集群生產(chǎn)的非貿(mào)易品等等。

(二)技術(shù)外部性

技術(shù)外部性與“干中學(xué)”效應(yīng)緊密相關(guān)，指的是企業(yè)實(shí)踐中的知識溢出能夠逐步提高應(yīng)用技術(shù)與工人的生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，人力資本在這樣的過程中得以積累。但是由于市場的競爭者之間學(xué)習(xí)的機(jī)會是不對稱的，這種機(jī)會的不對稱能夠造成市場失靈，從而形成技術(shù)外部性。這時需要政府采用有效的手段干預(yù)市場，糾正企業(yè)間學(xué)習(xí)機(jī)會的不對稱，克服技術(shù)外部性。產(chǎn)業(yè)政策手段為何能夠在技術(shù)外部性條件下可以更有效地完成人力資本積累呢?答案在于市場的自身調(diào)節(jié)只適于完成靜態(tài)的人力資本積累，卻無法完成動態(tài)的人力資本積累，而動態(tài)的人力資本積累意味著當(dāng)前的機(jī)會選擇與未來的生產(chǎn)之間具有相關(guān)性，市場不具備自發(fā)判斷未來生產(chǎn)的能力，也就自然無法在當(dāng)前階段作出適于未來的機(jī)會選擇。因此，當(dāng)不對稱的學(xué)習(xí)機(jī)會存在于不同商品的生產(chǎn)和(或)特定技術(shù)的運(yùn)用中時，政府可以利用產(chǎn)業(yè)政策對特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)加以扶持，從而加強(qiáng)其人力資本的積累。另外，隨著國際貿(mào)易壁壘大幅降低，運(yùn)輸、通訊和信息成本減少，技術(shù)領(lǐng)域面臨的國際競爭不斷加劇，這也增加了政府通過產(chǎn)業(yè)政策幫助特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)推進(jìn)人力資本積累過程的重要性。

(三)信息外部性

信息外部性指的是信息與知識的溢出效應(yīng)在特定情況下將抑制企業(yè)對新產(chǎn)品的投資。假設(shè)開發(fā)工業(yè)A要求投入沉沒成本x，信息外部性的存在使得x具有不確定性，如果對新工業(yè)的“發(fā)現(xiàn)”取得成功，這樣的生產(chǎn)很容易被模仿，造成其他企業(yè)“搭便車”的行為，從而導(dǎo)致市場失靈。投資者開發(fā)新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的社會收益很可能大大高于自身收益，這使其不敢輕易涉足新產(chǎn)業(yè)，而是傾向于根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)做出投資決策。Vettas的模型采用了國際化的視角，從國外需求的角度說明了信息外部性引起的市場失靈。他認(rèn)為，信息外部性帶來的不確定性存在于國外對新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的需求中，國外需求被看作外生變量，因此最初的投資者需要投入沉沒成本以完成前期工作，例如開發(fā)培育市場、引進(jìn)技術(shù)等等。而投資所帶來的風(fēng)險是：如若不成功，所有的損失由投資者獨(dú)自承擔(dān)；如果成功，又會為繼后的企業(yè)帶來“搭便車”的好處，這也將使投資者對開發(fā)新工業(yè)缺乏動力。

因此，正由于信息外部性會引起市場失靈，政府才需要使用產(chǎn)業(yè)政策的手段，干預(yù)激發(fā)企業(yè)對新產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品的投資，平衡企業(yè)收益與社會收益的沖突，促進(jìn)新興主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的形成。

二、產(chǎn)業(yè)政策的弊端

學(xué)界的另外一種聲音對國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)能起到的效果持質(zhì)疑態(tài)度。他們認(rèn)為，雖然政府運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策的本意是克服市場失靈，可是在實(shí)踐中，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)行受到多種客觀因素的制約，可能引發(fā)諸如政府失靈等其他方面的負(fù)面效應(yīng)，使得運(yùn)行產(chǎn)業(yè)政策的結(jié)果可能導(dǎo)致比市場失靈條件下更為不合理的資源配置，因此產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用是完全沒有必要的。這派觀點(diǎn)的理論基礎(chǔ)主要基于以下幾個方面：

(一)信息不對稱

制訂有效的產(chǎn)業(yè)政策要求政府掌握完整無誤的信息，并且具備準(zhǔn)確分析信息的能力，但現(xiàn)實(shí)中信息不對稱隨處可見，政府掌握的信息不完整，作出的決策也必然有缺陷。在封閉的經(jīng)濟(jì)體中，政府

尚不可能掌握全部的信息，在國家間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不斷緊密的今天，一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策的出臺須綜合考慮國內(nèi)與國際市場的狀況，貿(mào)易伙伴對政策的反應(yīng)等等，這就使得政策的制訂者把握信息的難度更大、對社會收益的衡量亦更為復(fù)雜。

此外?？朔畔⒉粚ΨQ與糾正政府失靈之間存在著這樣一個兩難境地：政府對信息的充分了解需要其與市場中的企業(yè)保持緊密聯(lián)系，以此掌握不斷更新變化的市場信息，但與此相悖的是，如若政府與企業(yè)的距離過近，權(quán)力尋租更易發(fā)生。因此，只有在透明公正的政治環(huán)境中，政府與企業(yè)之間的聯(lián)系才能保證信息的傳達(dá)為有效的決策所服務(wù)，如何尋找兩者間適當(dāng)?shù)木嚯x是運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策面I臨的又一重制約。

(二)政府失靈

政府失靈會導(dǎo)致權(quán)力尋租，而這種尋租行為不僅可能發(fā)生在分配資源的環(huán)節(jié)，而是貫穿于整個產(chǎn)業(yè)政策制訂與實(shí)踐的整個過程之中。例如，國家出臺一項(xiàng)扶植出口的政策，承諾給被選中的企業(yè)以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，各企業(yè)勢必為爭奪這樣的優(yōu)惠補(bǔ)貼而展開激烈的競爭，權(quán)力尋租的現(xiàn)象也便難以杜絕。值得注意的是，產(chǎn)業(yè)政策集中使用的國家和地區(qū)一般都處在快速發(fā)展時期，政治與法律制度的建設(shè)還有待完善，更容易滋生權(quán)力尋租的土壤。政策實(shí)施之后，得到政策支持的企業(yè)也同樣面臨著道德危機(jī)，企業(yè)從自身發(fā)展的角度考慮，有時使用資金的方式與產(chǎn)業(yè)政策的整體要求并不相符，有時甚至將補(bǔ)貼完全挪作他用，為了掩蓋這樣的不當(dāng)使用，或者將不當(dāng)使用正當(dāng)化，產(chǎn)業(yè)政策的監(jiān)管部門與企業(yè)之間的權(quán)錢交換也能夠成為政府失靈的產(chǎn)生原因。

(三)政府對大項(xiàng)目的偏好及退出困難

研究表明，政府偏好給予大型項(xiàng)目以財政支持，尤其傾向于高新技術(shù)相關(guān)項(xiàng)目。這種偏好是由政府的自身特點(diǎn)及利益取向決定的：政策制訂者希望看到效果盡可能明顯的政策，運(yùn)作成功的大型項(xiàng)目更容易得到公眾的認(rèn)同，這正與政府的期望相符。在大型項(xiàng)目的類型選擇方面，高新技術(shù)項(xiàng)目代表了未來的發(fā)展趨勢，具備產(chǎn)品技術(shù)周期短、擴(kuò)展迅速等特點(diǎn)，若一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策能夠帶動國家乃至更大范圍內(nèi)的行業(yè)技術(shù)革新，將為國家創(chuàng)造出新的比較優(yōu)勢，這是已經(jīng)進(jìn)入成熟期、技術(shù)發(fā)展相對緩慢的傳統(tǒng)行業(yè)所不能比擬的。政府所處的地位擁有調(diào)配資源的權(quán)力，其對特定項(xiàng)目的偏好又預(yù)示著產(chǎn)業(yè)政策必然側(cè)重于一部分產(chǎn)業(yè)與企業(yè)，而這樣的政策傾向并不一定有利于最優(yōu)社會福利的形成。

如果產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐過程中其他條件發(fā)生了變化，或者政策本身被證明并不符合于當(dāng)初的設(shè)想，政府將面臨著退出難題，原因在于政府干預(yù)市場的退出成本比企業(yè)高出許多。企業(yè)在市場中進(jìn)行實(shí)踐，由于涉及范圍較小，信息收集較容易，令其可以在實(shí)踐的過程中進(jìn)行靈活的實(shí)驗(yàn)和摸索，隨時調(diào)整自身的戰(zhàn)略，在不利環(huán)境的條件下，或者在發(fā)覺實(shí)施效果與期待并不相符的情況下，也能夠較為自由的退出，一般不會對產(chǎn)業(yè)造成嚴(yán)重的影響，反而會為后來者的探水提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。反觀政府對產(chǎn)業(yè)政策的運(yùn)用，鋪開范圍通常比較廣，受到客觀制約因素比較多，信息收集的及時性與準(zhǔn)確性會受到干擾，產(chǎn)業(yè)政策的適時調(diào)整改進(jìn)存在更多困難，退出成本也非常高。比之企業(yè)根據(jù)自身情況試探性地引導(dǎo)市場，政府所實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策具有更強(qiáng)的慣性。總而言之，國家在干預(yù)經(jīng)濟(jì)過程中的糾錯能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于市場的自我調(diào)節(jié)能力，而產(chǎn)業(yè)政策是否能夠隨實(shí)踐與時俱進(jìn)又與其成敗息息相關(guān)，這對政策根據(jù)市場變化不斷作出調(diào)整的能力提出了極高的要求，也意味著必須存在一套行之有效的信息收集體制以保障政策的順利實(shí)施。

三、結(jié)論

可以肯定的是，適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策能夠更為合理地分配社會資源。同時也應(yīng)當(dāng)看到，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐過程受到諸多因素的制約。在特定的歷史條件下，政府對具體產(chǎn)業(yè)或企業(yè)大力傾斜的經(jīng)濟(jì)資助政策曾經(jīng)取得過成功，但是，這樣的形式與全球化的背景不相適應(yīng)，運(yùn)用的空間在不斷縮小，最主要的原因在于以WTO為主導(dǎo)、雙邊及多邊貿(mào)易協(xié)定為補(bǔ)充的國際貿(mào)易新規(guī)則對關(guān)稅、補(bǔ)貼等產(chǎn)業(yè)政策手段進(jìn)行了嚴(yán)格的約束與限制，并配備了一套較為強(qiáng)大的糾紛解決體制，以限制有損自由貿(mào)易的政府行為。當(dāng)初日本、韓國、臺灣等國家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)起飛時期曾偏重的保護(hù)新興工業(yè)的政策手段在目前的國際環(huán)境中已經(jīng)無法被復(fù)制，也不利于一國在世界經(jīng)濟(jì)中良好形象的樹立。因此，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)政策必須跳出保護(hù)特定產(chǎn)業(yè)及扶持大企業(yè)的舊有模式，而是應(yīng)當(dāng)作為市場調(diào)節(jié)手段的補(bǔ)充，其意義在于確定市場的主導(dǎo)地位，在市場手段與政府干預(yù)之間找到最有利于資源分配的均衡點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的未來發(fā)展的一個重要方向便是更趨向于中性化，具體說來，產(chǎn)業(yè)政策僅作為市場調(diào)節(jié)的補(bǔ)充手段出現(xiàn)，這順應(yīng)了保障公平競爭的國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流，并能夠減小資源扭曲配置對其他企業(yè)及產(chǎn)業(yè)造成的潛在損害。在中性化的前提下，產(chǎn)業(yè)政策的方向之二則是政府手段調(diào)節(jié)適于應(yīng)用在公共利益相關(guān)的部門。市場對公共利益相關(guān)部門的資源配置能力比較薄弱，原因是這些部門的產(chǎn)品往往具有公共產(chǎn)品的部分特征，企業(yè)收益與所創(chuàng)造出的社會收益相比較低。對于這樣的產(chǎn)業(yè)而言，私人部門很難具備投資動機(jī)，而這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又在很大程度上關(guān)系著整個行業(yè)乃至國家經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，因此，政府利用適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策優(yōu)化公共利益相關(guān)產(chǎn)業(yè)的資源配置是必要和可行的。以上所說的未來產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用的兩大方向仍具備較大的研究空間，本文側(cè)重于理論，并沒有詳細(xì)討論產(chǎn)業(yè)政策在歷史實(shí)踐中的應(yīng)用與效果，這些問題都值得在日后作進(jìn)一步的探討。

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責(zé)任編輯：舒生