１９世紀(jì)晚期美國文官制度的改革

錢建立

摘 要： 1883年美國文官制度改革確立了“考績制”的選官方法，但這一制度并未迅速全面地鋪開，在改革執(zhí)行的最初20年中，“分贓制”仍與其并行。文官制改革取得了一定的成效，但最初改革進(jìn)展緩慢，主要是政黨政治和政黨斗爭所致。

關(guān)鍵詞： 分贓制 《彭德爾頓法》 文官制度改革 考績制

美國在19世紀(jì)20年代，從杰克遜總統(tǒng)開始，依據(jù)“分贓制”原則選拔聯(lián)邦文官。在剛開始時，“分贓制”起到了打破名門望族壟斷官職局面的作用，但之后其弊端逐漸顯露，內(nèi)戰(zhàn)之后成為眾矢之的。“分贓制”導(dǎo)致了官員腐敗，也造成政府效率低下，各方人士紛紛要求改革弊政，最終導(dǎo)致了1883年《彭德爾頓法》的出臺。那么，“分贓制”的弊端具體是怎樣的呢？與其對立的“考績制”①又是怎樣針對其弊端而創(chuàng)立的，改革的最初效果又如何呢？這是本文所要探討的問題。

一、“分贓制”及其弊端

美國開國之初，功臣治國，官職為社會上層人士壟斷。杰克遜時代，創(chuàng)立了政黨分贓制。杰克遜認(rèn)為，其實(shí)所有公職的職責(zé)都十分明白簡單，做官的權(quán)利不應(yīng)該由某些人獨(dú)享，沒有一個人享有任何比另一個人更多的當(dāng)官的固有權(quán)利。人人都有權(quán)利擔(dān)任公職，這是“分贓制”進(jìn)步的一面?！胺众E制”打破了社會上層對官職的壟斷，調(diào)動了平民參政及官員的熱情。

杰克遜的擁護(hù)者，紐約州參議員威廉·馬西說：“贓物屬于勝利者?！保郏保荩ǎ校保埃福┢湟徽Z道破問題實(shí)質(zhì)，“政黨分贓制”由此得名。“分贓制”顧名思義，像搶劫分贓一樣，甲黨上臺，斥退大量乙黨官員，將官職像戰(zhàn)利品一樣分給本黨黨徒和支持者，官員和政黨共進(jìn)退。一黨執(zhí)政，官員屬于本黨人員，“在民主黨政府下面幾乎只使用民主黨人，正如在共和黨下面幾乎沒有民主黨人一樣”。［２］（Ｐ１）政府發(fā)生更迭，隨之而來的便是大批官員被撤換。

“分贓制”導(dǎo)致了嚴(yán)重的腐敗問題。在“分贓制”之下，官職是用來“作為商品和動產(chǎn)付舊帳和施行新恩惠的”。［３］（Ｐ６１１）既然官職是致富的手段，而且任期有限，那在這有限的任期中便是“不撈白不撈”。而且，權(quán)利需要監(jiān)督，缺乏權(quán)利監(jiān)督的機(jī)制必然是腐敗的溫床；同時對腐敗要嚴(yán)懲不怠，否則起不到震懾的作用，官場難以純潔。而在“分贓制”之下，用“分贓”拉攏來的都是親信，犯了錯誤也要包庇，更談不上進(jìn)行有效的監(jiān)督和嚴(yán)厲的懲治。當(dāng)時許多腐敗案就是這樣，犯罪得不到懲治，最多是“辭職”了事。紐約海關(guān)當(dāng)時是政治貪污的淵藪，當(dāng)稅務(wù)司托馬斯·墨菲最后不得不辭職時，格蘭特“十分遺憾”地接受了他的辭呈。［４］（Ｐ１０１３）1872年，在受到揭發(fā)的興業(yè)銀行的行賄案中，幾個議員和副總統(tǒng)柯爾法克斯都牽連在內(nèi)，為了掩人耳目，欺騙輿論，這幾個議員和副總統(tǒng)被迫辭職和停止社會活動，但主犯仍逍遙法外。［５］（Ｐ２８９）1875年，威士忌酒集團(tuán)貪污案被揭發(fā)出來。在路易斯，多年以來有一個“威士忌酒伙幫”，有計(jì)劃地欺騙政府，偷漏釀酒稅數(shù)百萬美元。這個伙幫一直是與財(cái)政部官員和總統(tǒng)私人秘書巴布科克相勾結(jié)從事活動的。格蘭特在其由于這種情勢而遭到評議時曾經(jīng)說：“不要讓任何一個有罪的人逃脫。對于所有那些暗示有高級權(quán)勢需要保護(hù)或來保護(hù)他們的人，特別要加以警惕?！钡?，這些人實(shí)際上大多數(shù)都逃脫了，而且巴布科克是在總統(tǒng)的縱容下逃脫的。［４］（Ｐ１０１４）犯了罪得不到懲罰，貪污分子便有恃無恐，因此在“分贓制”之下，腐敗問題一直十分猖獗。

“分贓制”也造成了政府的效率低下。一方面，由于每當(dāng)政府更迭時大批官員就要被撤換，因此選官也要經(jīng)常進(jìn)行，牽扯了政府的大量精力。1885年民主黨上臺，眾多黨徒前來尋官，“總統(tǒng)和他的閣員被分贓牽扯了如此大的精力，以至于政府的工作幾乎完全脫軌”。［６］（Ｐ６３６）另一方面，由于分贓制下只考慮求職者的政治背景，不考慮其才能，致使眾多庸才充斥政府部門，而且由于文官不常任，經(jīng)常是“在他們?nèi)纹谄跐M時，幾乎還不是一個熟手，但他們離開后，一套新班子就會被任命，有的甚至是外行”。［７］（Ｐ６３７）文官的常任、職業(yè)化可以使其經(jīng)驗(yàn)豐富，熟習(xí)政務(wù)，提高辦事效率，“分贓制”卻做不到這一點(diǎn)，致使政府效率低下。當(dāng)時政府收入的主要來源于紐約海關(guān)，在一段時間內(nèi)因職員的無能和浪費(fèi)，每年的損失在1200萬至2500萬美元之間。［８］（Ｐ１７）

面對“分贓制”的種種弊端，一批有識之士呼吁改革，改革運(yùn)動的中堅(jiān)力量是中產(chǎn)階級，前期編輯、牧師和律師等占主要地位，而后期則商人和企業(yè)家比重加大。前者主要是因?yàn)橥春薷瘮。笳邉t是為了提高政府效率，從而有利其產(chǎn)業(yè)發(fā)展。他們?yōu)榇诉M(jìn)行了大量活動，改革的輿論聲勢浩大。

二、1883年文官制度改革

文官制度改革的倡導(dǎo)者進(jìn)行了長期的努力，但一直未果。1881年7月2日，剛?cè)慰偨y(tǒng)四個月的加菲爾德被一求官未遂者刺殺，成為“分贓制”的殉葬品。這件事在全國引起轟動，文官制度改革遂成了人們的普遍要求。參議員彭德爾頓提出了文官制度改革的法案，1882年12月參議院通過了該法案，1883年1月眾議院又獲得通過，總統(tǒng)阿瑟隨即簽署生效。該法案正式稱為《文官制度改革法》，因其提出者為彭德爾頓，習(xí)稱《彭德爾頓法》。

該法案的主要內(nèi)容有四項(xiàng)：（1）建立總統(tǒng)直轄的文官委員會，經(jīng)參議院同意由總統(tǒng)任命，負(fù)責(zé)制定文官規(guī)則，組織文官考試，監(jiān)督和調(diào)查文官規(guī)則的執(zhí)行情況。文官委員會由三人組成，同黨成員不得超過兩名，其成員不得兼任其他職務(wù)。（2）文官選拔實(shí)行公開競爭考試，所有美國公民都有權(quán)利申請參加公開競爭考試。錄用者從最低級開始工作，晉升亦經(jīng)過內(nèi)部的競爭考試。（3）實(shí)行二分制，即把文官分為政務(wù)文官和業(yè)務(wù)文官。（美國稱為非分類文官和分類文官）政務(wù)文官由總統(tǒng)任命，與政黨共進(jìn)退，政務(wù)文官之外的文官都屬業(yè)務(wù)文官，經(jīng)考試錄用，政治中立，不參加政黨活動，任期長任，不能因黨派理由被罷免。（4）按照各州的人口比例，分配各部文官職務(wù)名額。

《彭德爾頓法》確立了“考績制”，主要有三條原則：（1）文官由考試選拔；（2）文官常任、中立；（3）加強(qiáng)對文官監(jiān)督，以工作成績決定其升免。這三條都是針對分贓制的弊端制定的。文官的考試選拔保證了文官的素質(zhì)；文官的常任、中立則保證了文官的職業(yè)化和專業(yè)化，使其不再依附于某個政黨小集團(tuán)，從而改觀了政治把頭以授官為手段把持政治的局面；而加強(qiáng)對文官的監(jiān)督則起到了純潔政治的作用?！翱伎冎啤北ＷC了文官工作的積極性。

1883年美國文官制度改革影響深遠(yuǎn)，其是此后一百多年聯(lián)邦文官制度的基本法。之后，美國文官制度雖多有調(diào)整，但其基本原則始終未變。文官制度使美國政府保有一支穩(wěn)定的高素質(zhì)的文官隊(duì)伍，提高了政府辦事效率，使美國人事管理從此走上了有法可依、有章可循的法治化軌道。②

三、改革的最初執(zhí)行

《彭德爾頓法》最初執(zhí)行的20年中，取得了一定成效。首先是業(yè)務(wù)文官的范圍逐步擴(kuò)大。法案執(zhí)行之初，業(yè)務(wù)文官職位14000個，只占當(dāng)時文官總數(shù)的10%；［９］（Ｐ２６９）1891年，這個比例為21.5%；［１０］（Ｐ１５）1896年克利夫蘭總統(tǒng)卸任時，這個比例達(dá)到50%；［９］（Ｐ２６９）繼任的麥金萊迫于政客壓力，將這個比例下降到46%。［９］（Ｐ２６９）由此可以得出結(jié)論，《彭德爾頓法》通過之后，“考績制”并沒有迅速全面地?cái)U(kuò)大，該法的執(zhí)行并沒有使“分贓制”立即退出歷史舞臺，在該法執(zhí)行的最初20年中，“分贓制”一直與“考績制”并行，而且其執(zhí)行官員選拔的比例仍然很高，只是到了20世紀(jì)之后，“分贓制”才逐漸地退出了歷史舞臺。

“考績制”的發(fā)展，使文官隊(duì)伍的成分發(fā)生了很大變化，提高了政府辦事效率。1883—1996年間，所有通過考試的人中12%有大學(xué)水平。如果考慮到1952年美國18歲以上的人中只有15%上過大學(xué)，［２］（Ｐ３１２－３１３）這個比例就相當(dāng)可觀了?！霸?896年6月財(cái)政年度末尾，鐵路、郵局所出差錯不到6年以前所出差錯的1/3”。［２］（Ｐ３１０）

改革運(yùn)動的中堅(jiān)——中產(chǎn)階級非常關(guān)心的腐敗問題并沒有得到多大改觀。實(shí)際上，19世紀(jì)后期，美國政治的腐敗問題一直十分嚴(yán)重。“政風(fēng)敗壞、黨魁專權(quán)、富人干政，已是美國政治中司空見慣的現(xiàn)象”，［１１］（Ｐ１０６）文官制度改革的執(zhí)行也沒有對這個問題造成多大影響。一方面，當(dāng)時美國正經(jīng)歷著社會轉(zhuǎn)型，工業(yè)化時代對財(cái)富的瘋狂追求，給政界提供了效尤的榜樣，人們瘋狂地追求金錢。另一方面，文官制度改革著眼的是聯(lián)邦文官，州縣的文官則不在此列，議會法院也不在此列，而事實(shí)上，這些系統(tǒng)的腐敗問題也十分嚴(yán)重。③他們的腐敗行為不會不和聯(lián)邦文官發(fā)生關(guān)系，不能不對聯(lián)邦文官產(chǎn)生影響。而且，當(dāng)時改革所做的最主要的工作是擴(kuò)大“考績制”范圍，而在對文官監(jiān)督上并無具體動作。

中產(chǎn)階級是改革的鼓吹者，但并不是改革的主要執(zhí)行者，改革只能是按照資產(chǎn)階級的愿望進(jìn)行。而且這個時候資產(chǎn)階級只是迫于壓力行事，對改革并無多大誠意。同時，“對行賄受賄不能過分強(qiáng)烈譴責(zé)，對政黨分贓制也不能過分嚴(yán)厲抨擊，因?yàn)檫@些都是特定情況下實(shí)行控制的工具”。［１２］（Ｐ１９）資產(chǎn)階級，特別是壟斷者，這時候還需要利用腐敗對政治活動進(jìn)行控制。他們改革的主要目的是改革分贓制某些威脅其統(tǒng)治的弊端，并非要根除腐敗。

改革得到了緩慢的然而是堅(jiān)定的推行，這一方面是美國當(dāng)時形勢的需要，另一方面也與美國當(dāng)時的政黨政治和政黨斗爭有關(guān)。

美國當(dāng)時處于由半農(nóng)業(yè)半工業(yè)社會向工業(yè)化社會轉(zhuǎn)型時期，政府職能擴(kuò)張，文官數(shù)量擴(kuò)大，且對文官的要求也提高了。工業(yè)化出現(xiàn)的新情況、新問題需要政府的效率，也需要文官的職業(yè)化和專業(yè)化。工商業(yè)集團(tuán)在改革運(yùn)動后期支持改革，就是因?yàn)楦母锵蠕h詹克斯的宣傳使其認(rèn)為，實(shí)行考績制可以減少1/3的聯(lián)邦文官，增加50%的工作效率，這將極大減少他們的稅務(wù)負(fù)擔(dān)。［９］（Ｐ２６６）因而，以美國制造商協(xié)會為代表的工商業(yè)集團(tuán)開始游說國會，要求改革。

改革已經(jīng)進(jìn)行，繼續(xù)把改革推進(jìn)下去的壓力并不大，因而政黨政治和政黨斗爭成了決定改革形勢的主導(dǎo)因素。其決定了改革進(jìn)展的緩慢，也使改革不能不推行下去。

改革之前，政黨的政治寡頭掌握著大量的官職任免權(quán)，實(shí)行“考績制”之后，這種情況并沒有立刻發(fā)生變化，而且既得利益者也不會輕易放棄其既得利益，而是要起而反擊。“文官制法令通過時，政治分贓者感覺他們好像是在大路上被人家搶了一樣”。［3］（P607）他們不甘心失敗，決定反擊，但他們“把反對文官制的目的隱藏起來，攻擊的矛頭指向文官制法案是否違憲”。［3］（P607）美國憲法規(guī)定官吏任免權(quán)屬于國會，（國會可以把這一權(quán)利賦予總統(tǒng)）因此國會有權(quán)制定文官制度的法令。分贓者這樣做當(dāng)然是胡攪蠻纏，但卻使問題復(fù)雜化。而且他們并非勢單力薄，和他們互為呼應(yīng)的勢力大有人在。

美國實(shí)行“兩黨合作制”，但這并不是說兩黨之間斗爭只是做做樣子的，它們之間的斗爭有時也會動真格。它們經(jīng)常在許多問題上互相拆臺，致使這些問題不能順利解決，而文官制度改革則成為它們斗爭的工具。1882年，改革法案的贊成票主要來源于共和黨。［１３］（Ｐ３２４）因?yàn)樗麄円呀?jīng)預(yù)計(jì)到不久將來大選的失敗，一方面，他們此舉是為了樹立共和黨的英明形象，另一方面，他們也是為了用文官法令在官職任免上束縛將來極有可能產(chǎn)生的民主黨政府。而事實(shí)上，這個法案的提出者彭德爾頓是民主黨人，而且此前民主黨則一直是聲稱支持改革的。由于兩黨都希望安插本黨黨徒，因此掌權(quán)之后，文官制法令則成了障礙，所以“只要民主黨人掌權(quán)，文官法令就會被共和黨人熱心地支持；與此相反，因?yàn)橥瑯拥脑?，共和黨人掌權(quán)則民主黨人支持法令。但是，只要政府更迭，情況馬上就變”。［１３］（Ｐ３２４）

1896年5月，民主黨人克利夫蘭總統(tǒng)突擊“增加了30，000文官分類”。［１４］（Ｐ２０２）此舉是在其卸任前夕，當(dāng)時總統(tǒng)選舉戰(zhàn)正在進(jìn)行，而且當(dāng)時“民主黨正經(jīng)歷著空前的危機(jī)”，［１５］（１５８）而共和黨則“養(yǎng)精蓄銳地準(zhǔn)備著選舉”，［１５］（Ｐ１５９）并占據(jù)著優(yōu)勢?？死蛱m這樣做，是為了讓民主黨人得分，也是為了給共和黨制造麻煩。情勢和十多年前法案通過時何其相似，只是雙方的角色互換了位置。果然，共和黨人麥金萊當(dāng)總統(tǒng)之后，文官制度遭到了共和黨黨徒猛烈的反對，他們攻擊民主黨和克利夫蘭做了一個“不正當(dāng)?shù)臄U(kuò)大”，［１４］（Ｐ１９９）迫使麥金萊總統(tǒng)作出了讓步。

美國當(dāng)時不僅存在政黨間的斗爭，而且政黨內(nèi)部也是派別斗爭不斷，這也影響著政黨對改革的態(tài)度，一方面，不同政黨代表了不同的利益集團(tuán)，另一方面，政黨內(nèi)部派別也代表了不同的小的利益集團(tuán)，而且黨徒本身就是一個利益集團(tuán)，一些人因?yàn)橄Ｍ梅众E獲取官職而結(jié)成不同派別。

1896年共和黨在圣路易斯的全國代表大會上表示：“改革無疑是令人滿意的?！保郏保矗荩ǎ校保梗罚┰谶@之后當(dāng)選的麥金萊總統(tǒng)也聲稱支持改革：“雖然（在民主黨人執(zhí)政的）四年文官分類的范圍擴(kuò)大整整一倍，……但改革必須進(jìn)行”。［１４］（Ｐ２００）而同時“推翻現(xiàn)行文官制度被部分州的共和黨會議接受，被全國共和黨俱樂部聯(lián)盟接受也成為可能?！保郏保矗荩ǎ校保梗福┛纤埠忘h人在其州會議上宣稱他們反對“將導(dǎo)致形成一個官僚階層和實(shí)際上職務(wù)終身制的文官制度”，［１４］（Ｐ１９９）賓西法尼亞共和黨人也聲稱反對克利夫蘭違背文官制本意的擴(kuò)大。當(dāng)時共和黨內(nèi)的各種勢力，如全國共和黨俱樂部聯(lián)盟、共和黨州際俱樂部聯(lián)盟都提出要糾正文官法令執(zhí)行的“不公正”之處。新近成立的“全國共和黨反文官制度聯(lián)盟”則明確提出：“以推翻文官法令為最終目標(biāo)?！保郏保矗荩ǎ校玻埃埃┻@些情況表明，一方面，共和黨掌權(quán)后，黨內(nèi)反對文官制度的呼聲大增，另一方面，黨內(nèi)各個派別的目標(biāo)不盡一致，也使斗爭撲朔迷離。黨內(nèi)各種勢力之間的斗爭，既牽制了共和黨作為一個整體力量維護(hù)文官制的努力，又使其在反對文官制的爭斗中力量渙散。

總之，兩黨在不同的形勢下，或者支持或者反對改革，但它們總是對著干；而在政黨內(nèi)部，面對形勢變化，各種勢力也縱橫捭闔，變化令人目不暇接。斗爭使改革進(jìn)展緩慢，同時卻也由于在政黨斗爭過程中，一方對改革起勁支持，使另一方不敢貿(mào)然否定改革。

四、結(jié)語

綜上所述，由于“分贓制”在19世紀(jì)晚期的美國仍然大行其道，因此并不能說“考績制”的推行就意味著“分贓制”的結(jié)束，在文官制改革推行的最初20年中，“考績制”與“分贓制”是并行的。文官制改革取得了一定成效，推動了官員的職業(yè)化與專業(yè)化，提高了政府辦事效率。改革是當(dāng)時美國社會的需要，必須推行，但當(dāng)時的政黨政治和政黨斗爭決定了動作的緩慢，卻也使其堅(jiān)定地推行下去。

注釋：

①“the merit system”，國內(nèi)學(xué)界有人將其譯為“功績制”，有人將其譯為“考績制”。漢譯本《簡明大不列顛百科全書》采用后一種譯法。筆者亦主張將其譯為“考績制”，因?yàn)椤翱伎冎啤币辉~含義全面，不僅有“功績”之意，亦概括了這一制度通過考試選拔文官的含義。

②1883年美國文官制度改革一直到現(xiàn)在都深有影響，但拙文只論及19世紀(jì)晚期的情況，對這一問題的全面的了解可以參閱張定河《美國政治制度的起源與演變》（中國社會科學(xué)出版社，1998年第1版）中的第257頁到第272頁，黃賢全的《美國知識分子與現(xiàn)代文官制度的形成》（《西南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會科學(xué)版），1997年第3期）。

③政治腐敗是世紀(jì)之交各級政府的現(xiàn)象，當(dāng)時有諸多人士對之進(jìn)行揭露。林肯·斯蒂芬斯是揭露城市政府腐敗現(xiàn)象的杰出代表，大衛(wèi)·格萊漢姆·菲力普斯對美國參議院的揭露，馬克·薩利文對眾議院的揭露，G·P·康諾利對州政府的揭露等都是揭發(fā)黑幕政治的杰出人士。

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