支農(nóng)資金分散使用調(diào)研與整合使用效應(yīng)分析

梁小青　黃琪琳　劉艷萍

摘要：支農(nóng)資金分散使用導(dǎo)致實(shí)際效果與投入力度不匹配。這是各級(jí)管理層十分困惑、理論界也相當(dāng)關(guān)注的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在荊門(mén)市相關(guān)管理部門(mén)支持下。文章分析了荊門(mén)市支農(nóng)資金分散使用所派生出的問(wèn)題，從生產(chǎn)、生活、管理3方面提出了支農(nóng)資金整合使用的效應(yīng)分析。

關(guān)鍵詞：支農(nóng)資金；分散使用：整合使用：效應(yīng)分析

目前財(cái)政支農(nóng)資金使用比較分散，目標(biāo)多元化、管理多部門(mén)，難以形成合力；結(jié)果是大事難辦成，小事重復(fù)做。課題組在荊門(mén)市財(cái)政局支持下，取得了荊門(mén)市2008年支農(nóng)資金(中省部分)數(shù)據(jù)；在荊門(mén)市東寶區(qū)農(nóng)辦協(xié)助下，深入農(nóng)戶(hù)進(jìn)行調(diào)研，對(duì)荊門(mén)市支農(nóng)資金分散使用所派生出的問(wèn)題有了一定了解，并對(duì)支農(nóng)資金整合使用的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)有了初步認(rèn)識(shí)。

一、支農(nóng)資金分散使用派生出的問(wèn)題

就總量而言，荊門(mén)市得到的中央財(cái)政、湖北省財(cái)政補(bǔ)助的資金(不含縣市區(qū)、農(nóng)戶(hù)應(yīng)當(dāng)配套的部分)，2007年為39771萬(wàn)元，2008年激增為62175萬(wàn)元，本可以集中起來(lái)為新農(nóng)村建設(shè)辦一些具體的有益事情，但卻是“一個(gè)西瓜被拆成了芝麻”，部分農(nóng)民拿著財(cái)政補(bǔ)助的錢(qián)打了麻將、喝了酒，甚至賭博、買(mǎi)碼，使部分財(cái)政補(bǔ)助資金流于形式，象征意義大于實(shí)際意義。

(一)支農(nóng)資金分散使用促使其相對(duì)短缺

荊門(mén)市支農(nóng)資金(中省部分)僅良種補(bǔ)貼部分，2007年總計(jì)6146萬(wàn)元，2008年總計(jì)6949萬(wàn)元，總額并不算小，但卻分成了6塊(見(jiàn)表1)。

有限的支農(nóng)資金在使用過(guò)程中未形成合力，實(shí)際使用效果與投入力度不匹配。從資金來(lái)源看，雖然國(guó)家高度重視，支農(nóng)資金投入在總量上逐年遞增，但和新農(nóng)村建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求相比，還有很大差距；同時(shí)，金融與信貸資金進(jìn)入農(nóng)村領(lǐng)域的數(shù)量很少，除信用社以外的其他金融機(jī)構(gòu)和民間資金，在新農(nóng)村建設(shè)中幾乎未參與；農(nóng)民自籌資金更是困難，農(nóng)民參與自籌資金的能力較弱。從荊門(mén)新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際情況看，短缺的資金問(wèn)題仍舊較為突出。

(二)支農(nóng)資金分散使用凸顯其結(jié)構(gòu)不合理

支農(nóng)資金具體投向上的分散狀況客觀上凸顯了支農(nóng)資金總體結(jié)構(gòu)上的不合理，一些基礎(chǔ)性、全局性、公益性的項(xiàng)目。因?yàn)槿狈ω?cái)政資金的支持而不能實(shí)施，由于支農(nóng)資金缺乏一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、明確的、穩(wěn)定的投資方向，在很大程度上抑制了支農(nóng)資金整體功能的發(fā)揮，導(dǎo)致了對(duì)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的導(dǎo)向力度不夠。對(duì)社會(huì)資金吸引力小。

支農(nóng)資金用于農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的比重小。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)重點(diǎn)建設(shè)的資金安排不足，農(nóng)田水利基本建設(shè)投資長(zhǎng)期嚴(yán)重不足。導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱，未起到“公共基礎(chǔ)設(shè)施”的作用，而且生態(tài)環(huán)境惡化、抗災(zāi)能力下降，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)瓶頸制約的持續(xù)存在。

事業(yè)費(fèi)支出嚴(yán)重?cái)D占生產(chǎn)性支出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)科研投入嚴(yán)重不足。這種支出結(jié)構(gòu)使得農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化率比較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的一些環(huán)節(jié)，如農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)檢疫等獲財(cái)政支持的力度明顯不夠，制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

農(nóng)村義務(wù)教育的資金投入少，導(dǎo)致農(nóng)民整體素質(zhì)及文化水平較低。過(guò)低的文化水平，使廣大農(nóng)民接受和掌握科學(xué)技術(shù)能力差，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)總體水平的提高受到相當(dāng)大的限制；農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列社會(huì)保障工作由于投入不足，加大了農(nóng)村居民與城市居民的生活質(zhì)量的差距，進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距。

(三)支農(nóng)資金分散使用加劇了其管理的弱化

支農(nóng)資金受行政管理體制影響?？陀^上形成了多頭決策、分割安排使用。普遍存在著財(cái)權(quán)事權(quán)不清、中間環(huán)節(jié)多、運(yùn)行緩慢、時(shí)效性差、使用效率低等諸多問(wèn)題，直接導(dǎo)致了財(cái)政投入不斷增加、支農(nóng)力度不斷加強(qiáng)的同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力素質(zhì)持續(xù)較低、生產(chǎn)工具依然落后、農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)后勁不足、農(nóng)民收入增幅卻在不斷下降。

目前支農(nóng)資金的管理模式。所有涉農(nóng)事務(wù)都是按照類(lèi)別歸屬不同的部門(mén)管理，各部門(mén)之間職能交叉，資金的使用政策和具體要求不一致、信息溝通渠道不暢通，使掌握資金和項(xiàng)目分配權(quán)的各部門(mén)在項(xiàng)目選擇和資金投向等方面很難一致，無(wú)法根據(jù)整個(gè)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行資金投入結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。實(shí)際操作中的這種狀況。造成資金多渠道管理，難以發(fā)揮支農(nóng)資金綜合效益。

由于資金來(lái)源分屬不同部門(mén)，各部門(mén)對(duì)管理的具體要求和規(guī)定不同，導(dǎo)致資金到位率低、違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，面對(duì)部門(mén)和項(xiàng)目單位截留、擠占、挪用支農(nóng)資金等問(wèn)題，執(zhí)法執(zhí)罰的力度不夠、查處不力、處罰過(guò)輕?？陀^上又促使了支農(nóng)資金使用效率的低下。

二、支農(nóng)資金整合使用的效應(yīng)分析

通過(guò)跨部門(mén)、跨資金渠道、跨資金類(lèi)別等方式，把各個(gè)渠道、各個(gè)層次、各個(gè)方面的支農(nóng)資金整合使用，形成“乘數(shù)”效應(yīng)。突破發(fā)展“瓶頸”，發(fā)揮資金最大效益。如果集中力量一件實(shí)事、一件實(shí)事地辦，不僅能立竿見(jiàn)影地解決農(nóng)民看病難、看病貴。農(nóng)田水利基本建設(shè)等諸多現(xiàn)實(shí)緊迫問(wèn)題，還可以有效解決支農(nóng)資金的相對(duì)短缺、結(jié)構(gòu)不合理和管理弱化等看似深層次的問(wèn)題。

(一)有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展

新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)都在于新產(chǎn)業(yè)的培育。產(chǎn)業(yè)培育周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大，一些地方就刻意在改變村容村貌上下功夫，有意無(wú)意忽視產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展。因此，有必要把支農(nóng)資金集中起來(lái)使用，只要把道理講通、并讓農(nóng)民有機(jī)會(huì)參與到資金使用過(guò)程的監(jiān)督，一定能夠得到農(nóng)民的支持。

完善的基礎(chǔ)設(shè)施是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接關(guān)系到農(nóng)民的基本生產(chǎn)條件，應(yīng)該是支農(nóng)資金的投向重點(diǎn)，特別是那些直接和農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展相關(guān)的領(lǐng)域。如節(jié)水灌溉、草場(chǎng)圍欄、農(nóng)村水電等小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

加大農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系投入，促進(jìn)農(nóng)村市場(chǎng)發(fā)育和成熟。健全農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)信息體系，使農(nóng)民及時(shí)得到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的信息，暢通農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售渠道；增加農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和檢驗(yàn)檢測(cè)體系的投入，保證農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全；同時(shí)加大對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生以及文化等方面的投入力度。改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生水平，豐富農(nóng)民文化生活。提高農(nóng)民生活水平。

加大農(nóng)業(yè)科技投入?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是科技型農(nóng)業(yè)，要以?xún)?yōu)化品種、提高質(zhì)量、增加效益為中心，加大農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系的投入，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技轉(zhuǎn)化進(jìn)程，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，保證農(nóng)業(yè)技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的普遍應(yīng)用；切實(shí)采取措施提高農(nóng)村干部和農(nóng)民的科技素質(zhì)，普及農(nóng)業(yè)科技知識(shí)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，形成農(nóng)民學(xué)科技、用科技的良好氛圍。

(二)有利于農(nóng)民生活改善

農(nóng)民最關(guān)心的是看病問(wèn)題。新型農(nóng)村合作醫(yī)療雖然解決了大部分農(nóng)民無(wú)錢(qián)看病問(wèn)題，但仍有部分農(nóng)民因病致貧。如荊門(mén)市石橋驛鎮(zhèn)白馬村5組的一位村民，2007年6月診斷為重癥肌無(wú)力，共花醫(yī)療費(fèi)48647.96元，合管辦報(bào)銷(xiāo)4712.00元，大病救助4000.00元，自費(fèi)39935.96元。這個(gè)原本是村內(nèi)中等偏上生活水平的

家庭，一下子變成了困難戶(hù)。僅就支農(nóng)資金的直補(bǔ)而言，荊門(mén)市支農(nóng)資金(中省部分)糧食直補(bǔ)2007年、2008年沒(méi)有變化，均為9211萬(wàn)元；農(nóng)資直補(bǔ)則在2007年10626萬(wàn)元的基礎(chǔ)上凈增14052萬(wàn)元，如果將這部分凈增額集中起來(lái)使用于新型農(nóng)村合作醫(yī)療，就可以在很大程度上有效緩解目前存在的一些農(nóng)民因病返貧的問(wèn)題。

老有所養(yǎng)在農(nóng)村也存在嚴(yán)重問(wèn)題。由于人們生育觀念的改變以及人口老年化，四代同堂使1對(duì)夫妻要贍養(yǎng)4—8位老人，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重。其實(shí)，農(nóng)村養(yǎng)老并非完全沒(méi)有市場(chǎng)運(yùn)作的空間，只要政府在相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施方面加大投入。借助財(cái)政激勵(lì)政策，出臺(tái)稅收優(yōu)惠和財(cái)政資金補(bǔ)償金融機(jī)構(gòu)貸款風(fēng)險(xiǎn)等具體措施，輔助以適當(dāng)?shù)男姓侄危耆梢愿淖兡壳稗r(nóng)村資金大量外逃與金融渠道融資不足的現(xiàn)實(shí)困難，引導(dǎo)資金回流農(nóng)村。

(三)有利于支農(nóng)資金使用的監(jiān)督管理

支農(nóng)資金整合是對(duì)原有支農(nóng)資金管理體制的一項(xiàng)重大改革。現(xiàn)在參與支農(nóng)和涉農(nóng)投資的部門(mén)多達(dá)16-17個(gè)，各部門(mén)內(nèi)部又分別有多個(gè)科室負(fù)責(zé)分配和管理支農(nóng)投資，各部門(mén)、各科室在計(jì)劃下達(dá)方式以及項(xiàng)目管理辦法上各自為政，導(dǎo)致一些項(xiàng)目申報(bào)和管理按上級(jí)部門(mén)要求“投其所好”、不從實(shí)際出發(fā)，甚至一個(gè)項(xiàng)目多頭申報(bào)、多方爭(zhēng)取資金、多部門(mén)審批管理。上級(jí)支農(nóng)資金多頭分配的管理格局，也相應(yīng)地影響和制約著下級(jí)部門(mén)支農(nóng)資金的分配、使用和管理方式。在資金撥付上，不同來(lái)源的資金撥付渠道不一致，造成資金沉淀或“跑冒滴漏”。如果能夠整合起來(lái)，至少在實(shí)際使用過(guò)程中，可以最大限度地強(qiáng)化支農(nóng)資金管理，提高使用效益。

支農(nóng)資金整合是對(duì)公共財(cái)政資源進(jìn)行的再次優(yōu)化配置。整合財(cái)政支農(nóng)資金。突出財(cái)政支持重點(diǎn)，有利于改變政府職能的“缺位”和“越位”現(xiàn)象。促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。湖北省棗陽(yáng)市整合支農(nóng)資金的做法是：中央、省有嚴(yán)格用途要求的一些專(zhuān)項(xiàng)資金，暫不納入整合范圍。凡省直各部門(mén)支農(nóng)資金一律整合。山西省石樓縣支農(nóng)資金整合的經(jīng)驗(yàn)更是得到了溫家寶總理的批示。該縣財(cái)政局設(shè)立財(cái)政支農(nóng)資金整合專(zhuān)戶(hù)，省、市資金下達(dá)后即劃入該賬戶(hù)，單獨(dú)核算、封閉運(yùn)行。做到多個(gè)龍頭進(jìn)水、一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭出水，同時(shí)建立資金報(bào)賬制度和績(jī)效評(píng)價(jià)制度。項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)只撥付少量資金。待初檢合格后再撥付后續(xù)資金，對(duì)初驗(yàn)或復(fù)驗(yàn)不合格的項(xiàng)目停止報(bào)賬；對(duì)投資50萬(wàn)元以上的項(xiàng)目，按項(xiàng)目完成質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益進(jìn)行綜合考核評(píng)估。