新時(shí)期欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)化解的路徑選擇

周愛飛　葉愛菊

摘要：欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，成為影響當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定的重大政治經(jīng)濟(jì)問題，已到了非解決不可的地步。在對(duì)概念界定和現(xiàn)狀描述的基礎(chǔ)上，從制度層面分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的原因，總結(jié)了青田縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實(shí)現(xiàn)“零負(fù)債”過程中的成功經(jīng)驗(yàn)，希冀其背后所折射出的執(zhí)政價(jià)值理念、機(jī)制路徑選擇及政府職能定位三方面給予我們有益的啟示。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)；欠發(fā)達(dá)地區(qū)；青田縣

中圖分類號(hào)：F812.8文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673－291X(2009)05－0024－04

一、問題的提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擔(dān)負(fù)的債務(wù)的簡(jiǎn)稱。由于我國(guó)《預(yù)算法》明文規(guī)定地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。因而理論上，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內(nèi)，我國(guó)既不存在“地方政府債務(wù)”的空間，也不存在地方政府發(fā)行債券的可能。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)“地方政府債務(wù)”這一概念也還尚未形成較為統(tǒng)一和權(quán)威的界定。魏加寧認(rèn)為，地方政府債務(wù)是指地方政府作為債務(wù)人要按照協(xié)議或合同的約定，依照法律的規(guī)定向債權(quán)人承擔(dān)資金的償付義務(wù)。財(cái)政部課題組則認(rèn)為，地方政府債務(wù)是指由地方政府或其職能部門直接借入、提供擔(dān)保、欠賬等形成的最終必須由政府償還的債務(wù)。而劉星等人則認(rèn)為，地方政府債務(wù)是指地方政府為了履行其職能的需要，依據(jù)信用原則，有償、靈活地取得公共收入的一種形式，或者是地方政府顧及法定程序、政策、擔(dān)保承諾等必須或者可能在未來付給公眾的款項(xiàng)。據(jù)此，我們可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債分為直接負(fù)債和或有負(fù)債兩部分，前者是指任何情況下都存在的債務(wù)，如拖欠行政機(jī)關(guān)和事業(yè)工作人員的工資、基礎(chǔ)設(shè)施和建筑工程款、集團(tuán)消費(fèi)支出等；后者是指特定的事件發(fā)生時(shí)才形成的債務(wù)，如以鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)保的外債、基建貸款等。

雖然目前我國(guó)地方政府舉債不具合法性，但地方政府在舉債問題上往往巧借名目，遮遮掩掩，不愿說實(shí)話，再加上沒有正當(dāng)?shù)慕y(tǒng)計(jì)披露機(jī)制，其財(cái)政的透明度差。而現(xiàn)實(shí)中，地方政府債務(wù)已經(jīng)表現(xiàn)為較為普遍和嚴(yán)重的問題。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心地方債務(wù)課題組粗略統(tǒng)計(jì)，目前，我國(guó)地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上，其中，地方基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額在2200億元左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債400萬元。從浙江省反映的情況看，作為全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的浙江省東陽市，截至2005年底，該市政府性負(fù)債達(dá)到了24.11億元，其中市本級(jí)負(fù)債21.61億元，街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債2.50億元；雖然2006年我省列出赤字鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)只有100個(gè)，但補(bǔ)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)數(shù)也有746個(gè)，無法辯清“真正”的赤字個(gè)數(shù)情況，更無從查找我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債規(guī)模情況，僅從2007年全省各縣市財(cái)政總收入、預(yù)算收入與預(yù)算支出兩組數(shù)據(jù)對(duì)比看，我省69個(gè)縣市中尚有57個(gè)縣市，預(yù)算收入少于預(yù)算支出，“赤字面”達(dá)82.6％，財(cái)政總收入小于預(yù)算支出的個(gè)數(shù)為20個(gè)，“赤字面”達(dá)29％，而這些縣市絕大多數(shù)分布在由浙西到浙南的扇形地帶；雖然2007年我省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入連續(xù)7年、農(nóng)村居民人均純收入連續(xù)23年列全國(guó)各省區(qū)第一位，平均城鄉(xiāng)收入比(2.49：1)也遠(yuǎn)高于全國(guó)平均水平(3.33：1)。但從省內(nèi)的區(qū)域分布看(如圖1所示)，衢州、麗水兩市的農(nóng)村居民人均收入水平和城鄉(xiāng)收入比，與全省的平均水平相比較還有較大的差距，麗水市的城鄉(xiāng)收入比甚至還高于全國(guó)平均水平。

總的來說，上述“扇形”欠發(fā)達(dá)地區(qū)既是我省最落后的地區(qū)。也是長(zhǎng)期以來我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的“重災(zāi)區(qū)”。該地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題，已經(jīng)成為影響當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)和社會(huì)穩(wěn)定的重大政治經(jīng)濟(jì)問題，特別是在當(dāng)前國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日趨復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢(shì)下，它直接影響到十七屆三中會(huì)會(huì)精神的貫徹落實(shí)和我省的戰(zhàn)略部署，已到了非解決不可的地步。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的制度成因分析

鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的形成與不同時(shí)期政府的行為緊密相關(guān)，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)在不同時(shí)期形成的原因也是多元化的。本文主要是從其形成的共同的、根本的制度層面進(jìn)行探尋。

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的行政管理體制根源分析

制度的變遷是有成本的，我國(guó)在為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治體制改革過程中，各級(jí)政府所承擔(dān)的成本不盡相同，而其中最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為此所承擔(dān)的成本是最大，國(guó)家和各級(jí)政府部門有關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)政策措施最終都將落到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，任何上級(jí)政府或主管部門的指令，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都得執(zhí)行，即所謂的“上面千條線，下面一根針”。過多的職責(zé)必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能界定不清，從而其活動(dòng)的基本方向、根本任務(wù)和主要作用必然會(huì)發(fā)生扭曲，這種扭曲就集中反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了許多不屬于自身的生產(chǎn)或提供農(nóng)村公共品的責(zé)任，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量負(fù)債的存在。

在這種現(xiàn)行“壓力型”體制下，干部考核制度過分注重于考核干部“看得見”的政績(jī)，而對(duì)于“看不見”的債務(wù)，卻缺乏有效的監(jiān)督制約。如果從博弈論角度分析，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考慮問題往往從“政績(jī)”出發(fā)，為得到升遷或保住“烏紗帽”，常常不顧?quán)l(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際條件，通過大舉“借債”的理性行為，大搞政績(jī)工程、形象工程；當(dāng)很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都如此打算時(shí)，“合成謬誤”就會(huì)發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)個(gè)體的理性行為經(jīng)過疊加就成變成了社會(huì)上的非理性行為，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)就因此掉入了“納什困境”的泥沼而背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，由于上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的約束和監(jiān)督不力，收支基本不按預(yù)算執(zhí)行，開支隨意性大，決策過程中很少考慮財(cái)政支付能力及清償問題，暗箱操作非常嚴(yán)重，直接造成財(cái)政支出嚴(yán)重失控。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)產(chǎn)生的財(cái)稅體制根源分析

“國(guó)家財(cái)政蒸蒸日上，省級(jí)財(cái)政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級(jí)財(cái)政搖搖晃晃，縣級(jí)財(cái)政哭爹叫娘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政集體逃荒”——這句話形象地反映了稅費(fèi)改革和農(nóng)業(yè)稅免征后，當(dāng)前眾多欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的窘境。

1994年的“分稅制”財(cái)政管理體制改革，雖然在我國(guó)初步建立起了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體制和運(yùn)行機(jī)制，但這次財(cái)稅改革并未徹底(其改革主要集中在中央與省級(jí)的分稅制上，省級(jí)以下則不明確)，一個(gè)最顯著的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。分稅制改革使中央提留稅款比例高達(dá)到70％，但卻使地方政府的財(cái)稅收人大幅減少。資料顯示，1978年地方財(cái)政稅收占全國(guó)的84.5％，而到2004年只有45.1％。改革雖然增加了中央財(cái)政收入和調(diào)控能力，但這改革僅限于稅收劃分的層面，中央與地方各級(jí)政府之間的事權(quán)劃分卻未能徹底進(jìn)行，造成明顯的“財(cái)權(quán)”上收，“事權(quán)”下移，地方政府承擔(dān)的公共管理職能和經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)不斷增加，支出相應(yīng)增加，但收入?yún)s沒能同步增長(zhǎng)，從而造成地方政府財(cái)政收不抵支。上行下效，省、市兩級(jí)也不斷從下級(jí)財(cái)政集中，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽調(diào)資金，將收入大，有潛力的稅種上收，而零散的、征收難度大、增長(zhǎng)彈性小、征收成本比較高的稅種成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的主要來源，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏穩(wěn)定的收入來源和增長(zhǎng)機(jī)制。與此同時(shí)，市縣又將壓力向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)嫁，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府被迫承擔(dān)與其財(cái)政支付能力不符的大量本應(yīng)由上級(jí)政府提供的社會(huì)公共物品。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級(jí)交辦

的任務(wù)，如達(dá)標(biāo)升級(jí)、“一票否決”等，又不得不大量舉債(如舉債墊稅等)，甚至不惜將債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，拖欠職工的工資，形成大量的財(cái)政負(fù)債。

與分稅制改革相配套的是轉(zhuǎn)移支付制度。從總體上看，我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在不斷增加，但政策目標(biāo)不明確，資金管理分散、分配方法不科學(xué)、分配隨意性大。目前的情況是：轉(zhuǎn)移支付的形式很多，其中用于均等化的一般轉(zhuǎn)移支付總量偏小，而占比重較大的專項(xiàng)補(bǔ)助很不規(guī)范，補(bǔ)助量的多少?zèng)]有明確和嚴(yán)格的事權(quán)為依據(jù)，人為操作因素較大，難以排除撥款的隨意性，起不到均衡地區(qū)間政府財(cái)力差距的作用，最終導(dǎo)致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將過多的精力放在“跑關(guān)系”要錢方面，依賴補(bǔ)助過日子，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)則抱怨轉(zhuǎn)移支付不公平，挖潛增收、勤儉理財(cái)?shù)姆e極性受到了影響。

馬斯格雷夫和羅斯托的財(cái)政支出增長(zhǎng)理論把經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程分為早期、中期、成熟三個(gè)階段，并認(rèn)為在不同階段，財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容是有所不同的?？陀^地說，在改革開放初期，基層政府的舉債，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展起了積極作用，但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中期階段，基層所面臨的制度環(huán)境也發(fā)生重大變化，特別是本世紀(jì)初農(nóng)村“稅費(fèi)”改革之后，農(nóng)村的稅費(fèi)收入大幅減少，原有的“舉債”剛性最終形成“淮橘成枳”效應(yīng)，而對(duì)于基礎(chǔ)薄弱的欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則更是難以為繼。

三、青田縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“零負(fù)債”的做法

青田地處浙南山區(qū)，是浙江省28個(gè)欠發(fā)達(dá)縣(市)之一；若按人均GDP按算，2007年青田縣人均GDP為15257元，落后于全省5－6年；同時(shí)，2007年青田縣農(nóng)村人均純收入為4429元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為16612元，收入比為1：3.75，是全省城鄉(xiāng)收入相差最懸殊的地區(qū)。上世紀(jì)90年代中期，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在改善辦公條件、扶貧建校、小區(qū)開發(fā)、改造農(nóng)田設(shè)施以及農(nóng)村機(jī)耕路建設(shè)方面投入較大，造成全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)均不同程度的債務(wù)。2004年以前，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債為3.8億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)額為2465萬元，負(fù)債面高達(dá)100％。

2004年以來，青田縣對(duì)如何化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題上進(jìn)行了卓有成效的實(shí)踐，于2006年年底全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了“零負(fù)債”，探索出了化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。青田的做法得到了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和溫總理的高度肯定，其化解債務(wù)的主要措施有：

(一)切斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債源頭，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)債反彈

1、控制舊債，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)投融資機(jī)構(gòu)。2004年青田縣出臺(tái)文件，撤銷了設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的9個(gè)國(guó)有開發(fā)公司、融資公司，同時(shí)對(duì)公司原有的負(fù)債(其負(fù)債占了全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總額的63％)進(jìn)行清算，通過清算將債權(quán)劃歸所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由縣財(cái)政幫助逐年進(jìn)行消化。

2、防止新債，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擅自上項(xiàng)目。從2005年起，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒有統(tǒng)一規(guī)劃和項(xiàng)目資金沒有落實(shí)的情況下，不得擅自上項(xiàng)目，不得盲目借債搞建設(shè)，更不得搞“形象工程”和“政績(jī)工程”。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)行“三不準(zhǔn)”，即不準(zhǔn)參與競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投資、不準(zhǔn)對(duì)外提供任何經(jīng)濟(jì)擔(dān)保、不準(zhǔn)借債發(fā)放福利獎(jiǎng)金。

3、事權(quán)上移，農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)以縣級(jí)部門承擔(dān)為主。2006年，青田縣制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)管理辦法，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目審批刪度，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性投資建設(shè)的項(xiàng)目，在報(bào)縣發(fā)改局審批前，須報(bào)縣政府許可，并經(jīng)財(cái)政部門審核建設(shè)獎(jiǎng)金來源。項(xiàng)目確定后，實(shí)施主體為縣政府更加專業(yè)化的有關(guān)職能部門，如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目由農(nóng)發(fā)辦實(shí)施，康莊工程由康莊辦實(shí)施，農(nóng)村水利工程由水利開發(fā)公司承擔(dān)等，把負(fù)債歸屬到政府部門管理，有效防止了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的反彈。

(二)加大轉(zhuǎn)移支付力度，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)

1、加大公共產(chǎn)品向農(nóng)村供給力度。對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村低保、合作醫(yī)療、集中供養(yǎng)、農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、扶貧開發(fā)等公共產(chǎn)品和服務(wù)的資金除少量按規(guī)定配套外，其余由縣財(cái)政安排專項(xiàng)資金給予保障，2004－2006年，縣財(cái)政分別投入了2.48億、2.75億、3.5億。

2、加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用轉(zhuǎn)移力度。為確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和組織的運(yùn)轉(zhuǎn)，縣財(cái)政對(duì)實(shí)行稅費(fèi)改革而減收的資金通過轉(zhuǎn)移支付如數(shù)補(bǔ)助給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每年人均公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排比在縣城機(jī)關(guān)高2000－3000元，另外，每年還安排200萬專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為民辦實(shí)事，各類資金安排向偏遠(yuǎn)地區(qū)傾斜。

(三)實(shí)施“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)縣管”制度，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政財(cái)務(wù)行為

1、建立鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管理中心，實(shí)行集中核算。2005年建立青田縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理中心，撤銷32個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)176個(gè)銀行帳戶。并將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支集中到管理中心進(jìn)行核算和管理，改變?cè)瓉磬l(xiāng)鎮(zhèn)各自核算現(xiàn)狀，由中心對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支進(jìn)行監(jiān)管。

2、嚴(yán)控經(jīng)常經(jīng)費(fèi)與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)混用。管理中心根據(jù)不同性質(zhì)的資金采取分類管理，嚴(yán)格控制經(jīng)常經(jīng)費(fèi)與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用與管理，規(guī)定兩者不得混用。同時(shí)，通過清理，對(duì)歷年結(jié)余并已完式的專項(xiàng)資金結(jié)余進(jìn)行盤活、使用。

3、對(duì)經(jīng)費(fèi)使用采取提醒制度。為防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在使用經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)超支時(shí)而向外舉債情況出現(xiàn)，縣管理中心除了加強(qiáng)日常指標(biāo)管理外，建立了一套提醒制度。凡是經(jīng)常經(jīng)費(fèi)或某一項(xiàng)專項(xiàng)資金出現(xiàn)指標(biāo)不夠時(shí)，中心原則上拒絕支付，出現(xiàn)指標(biāo)不多時(shí)，中心后臺(tái)核算人員通過電話或書面方式通知鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理安排支出，特別是第四季度，中心每隔10天將鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類資金的結(jié)余情況以書面的方式通知各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行每天收支實(shí)時(shí)監(jiān)控。

(四)健全激勵(lì)機(jī)制，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)清償債務(wù)的積極性

首先，為了讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在化解債務(wù)上肯作為、有作為，調(diào)動(dòng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)化解債務(wù)的積極性，縣府要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)樹立“減負(fù)就是增收、減債就是政績(jī)”的理念，出臺(tái)了“一獎(jiǎng)一補(bǔ)”的激勵(lì)約束機(jī)制，即對(duì)做到當(dāng)年收支平衡并按計(jì)劃逐步消化負(fù)債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定額度的獎(jiǎng)勵(lì)；按其化解債務(wù)工作有成效且化解目標(biāo)任務(wù)完成好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按化解債務(wù)額的30％給予財(cái)政補(bǔ)助。其次，將債務(wù)控制與人事考核相掛鉤，在選拔縣管干部和中層干部上，從財(cái)務(wù)運(yùn)行良好、化解債務(wù)突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中優(yōu)先予以考慮。同時(shí)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，建立責(zé)任追究制度，從機(jī)制上促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人樹立有效控制債務(wù)的自覺性。

四、啟示

青田縣作為欠發(fā)達(dá)縣，從體制機(jī)制上化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，解決了在許多發(fā)達(dá)地區(qū)都難以解決的難題，其實(shí)現(xiàn)“零負(fù)債”的路徑，給了我們不少有益的啟示：

(一)執(zhí)政價(jià)值理念：樹立以人為本的民生觀

當(dāng)今中國(guó)社會(huì)的變遷，顯然是由執(zhí)政黨主導(dǎo)、全民主體參與的強(qiáng)制性制度重構(gòu)，一個(gè)突出特征是通過政令和法律引入來實(shí)現(xiàn)，所需的時(shí)間短，見效快，但容易出現(xiàn)“制度排異”。因而在消除原制度所強(qiáng)化的路徑依賴上，執(zhí)政黨所秉持的執(zhí)政價(jià)值理念的倡導(dǎo)與踐行，就顯得十分重要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成的制度原因。其實(shí)質(zhì)反映出的是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求與資金供給之間的不平衡。為了給鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展注入活力，青田縣所倡導(dǎo)的“減負(fù)就是增收、減債就是政績(jī)”理念，以及近年來連續(xù)將新增財(cái)力的70％以上用于新農(nóng)村、扶貧、醫(yī)療社保建設(shè)等一系列踐行，正是新時(shí)期“以人為本”民生觀的體現(xiàn)。

(二)機(jī)制路徑選擇：依托于財(cái)政省管縣的“浙江經(jīng)驗(yàn)”和“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)縣管”的推行

“浙江經(jīng)驗(yàn)”的一個(gè)顯著亮點(diǎn)就是對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)管理體制的改革與創(chuàng)新，即采取市管縣和省管縣混合的行政管理體制以及省管縣的財(cái)政體制，特別是在財(cái)政體制上，“堅(jiān)持行政性分權(quán)，給市、縣以較大的財(cái)政自主權(quán)，財(cái)政體制結(jié)算由省管到縣，地級(jí)市財(cái)政只對(duì)省財(cái)政有結(jié)算關(guān)系，且預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入僅限于地級(jí)政府所在市，與行政轄區(qū)內(nèi)的縣沒有對(duì)應(yīng)的財(cái)政結(jié)算關(guān)系；縣預(yù)算內(nèi)的財(cái)政也直接對(duì)省財(cái)政結(jié)算，與上一級(jí)的地市財(cái)政沒有結(jié)算關(guān)系，只是預(yù)算外的各種‘費(fèi)同地級(jí)市財(cái)政存在上下級(jí)結(jié)算關(guān)系”。少了一個(gè)層級(jí)結(jié)算，意味著減少了“市卡縣”空間，明顯提高了省對(duì)縣域轉(zhuǎn)移資金的運(yùn)行實(shí)效，有利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。另外，青田縣在維持“三不變”的情況下。因勢(shì)利導(dǎo)地推行“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)縣管”(注：截至2006年底，全省1224個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，已有318個(gè)實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管，其個(gè)數(shù)有逐年增加趨勢(shì))，建立縣會(huì)計(jì)核算中心，并應(yīng)用高效的信息化手段，建立償債減債、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，配以相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，硬化預(yù)算約束，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)務(wù)收支行為，從源頭上控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)盲目舉債，杜絕新債發(fā)生。青田縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)于2006年年底實(shí)現(xiàn)了“零負(fù)債”，2007年，全縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)也沒有新債的發(fā)生，實(shí)踐證明，青田縣的“零負(fù)債”機(jī)制是經(jīng)得起時(shí)間考驗(yàn)的長(zhǎng)效機(jī)制。

(三)政府職能定位：劃清事權(quán)、財(cái)權(quán)界線，加強(qiáng)公共服務(wù)型政府建設(shè)

從另一種角度透視青田縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“零負(fù)債”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，實(shí)際上它是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)政權(quán)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，即縣級(jí)政權(quán)以全局高度，統(tǒng)籌全縣城鄉(xiāng)一體化大局，科學(xué)合理地集約公共財(cái)政，將事權(quán)上移，并將部分事權(quán)責(zé)成縣級(jí)部門專業(yè)化、高效的提供公共產(chǎn)品與服務(wù)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)則從義務(wù)教育、安置傷殘軍烈屬、農(nóng)村水利基建等本不該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的事務(wù)中解脫出來，逐步實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的重新定位，致力于鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

責(zé)任編輯馮勝利