內(nèi)蒙古土地開發(fā)整理項目后期管護模式的探索

鮑金生　白世明　林赤輝

一、引言

土地開發(fā)整理項目工程管護是在土地開發(fā)整理項目工程完工后，項目建設法人(項目承擔單位)以委托等方式確定管護組織和個人，管護組織或個人按照業(yè)主單位的有關規(guī)定。對項目土地、農(nóng)田水利設施、道路林網(wǎng)等進行管理、養(yǎng)護的行為。項目工程的后期管護，主要涉及兩個層面：即管理與維護。加強土地整理項目工程后期管護是防止國有資產(chǎn)和集體資產(chǎn)流失、保證投資效果、發(fā)揮投資效益的重要措施。目前，我區(qū)已在項目后期管護方面取得了許多寶貴的經(jīng)驗，為土地整理這項被廣大人民群眾譽為“德政工程”、“民心工程”的偉大事業(yè)能夠順利進行提供了堅實的保障。同時。我們可以看到，我區(qū)土地整理項目后期管護工作中還存在很多不足之處，影響了土地整理項目實施建設后發(fā)揮其經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益的能力。為了能夠使項目建設后能夠產(chǎn)生最大的效益，確實提高土地資源利用效率，本文從分析自治區(qū)土地開發(fā)整理項目后期管護現(xiàn)狀入手，結(jié)合國內(nèi)其他省市在項目管護中取得的經(jīng)驗，研究和探索未來我區(qū)土地整理項目后期管護的發(fā)展之路。

二、內(nèi)蒙古土地開發(fā)整理項目后期管護工作現(xiàn)狀分析

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地整理事業(yè)起步較晚，但發(fā)展迅速。從目前的進展狀況來看，我區(qū)土地開發(fā)整理項目后期管護工作總體呈良好發(fā)展的態(tài)勢，各地區(qū)已經(jīng)摸索出了適合自己的項目工程管護模式，總結(jié)出了許多獨具特色的寶貴經(jīng)驗，為項目發(fā)揮其效益提供了保障。但是在實際管護工作中也存在一些亟待解決的問題，影響了土地整理事業(yè)的良性發(fā)展?，F(xiàn)對目前項目管護中存在的主要代表性問題分析如下：

(一)項目后期管護主體不明確。出現(xiàn)“無人管理”現(xiàn)象

項目建成后，應該由項目承擔單位作為項目工程管護責任主體，具體落實項目后期的管護任務。也可由項目承擔單位根據(jù)單項工程的劃分，采取委托、移交等多種形式確定項目后期具體管護者，由項目具體管護者進行項目的后期管護任務。在此過程中，要明確雙方的職責與義務，保證項目后期管護落實到具體管護責任人。在我區(qū)土地開發(fā)整理事業(yè)剛剛開展的時候，項目工程后期管護出現(xiàn)過此類問題。

(二)責、權、利不明確，導致后期管護工作因無管護資金來源而終止

項目承擔單位與與具體管護主體在簽訂項目管護合同時，要明確雙方的責、權、利，雙方要嚴格按照管護合同的要求履行其職責與義務，不得違約。在個別項目的后期管護工作中，由于沒有落實雙方的具體職責、權利和義務，使項目后期管護因無資金來源而終止。

(三)沒有調(diào)動廣大勞動群眾的積極性，甚至出現(xiàn)隨意毀壞工程設施、盜竊破壞機電設備等違法行為。嚴重影響了正目常的項管護工作

項目承擔單位在項目建設完成后，應該加強宣傳，廣泛發(fā)動群眾，把項目管護與農(nóng)村經(jīng)濟利益掛鉤，與農(nóng)民切身利益相結(jié)合，增強他們的主人翁意識，調(diào)動他們參與管護的積極性，同時完善項目管護的各項制度及引進司法機制，杜絕對項目管護工作不利的行為。

三、國內(nèi)其他省市在土地開發(fā)整理項目后期管護中的先進經(jīng)驗

(一)湖北省襄樊市南漳縣“三加制”的后期管護模式

南漳縣在高產(chǎn)農(nóng)田建設項目管護上，采取以“責任制+共有制+拍賣制”模式對項目實施后期管護，較好地解決了項目管護難題，保證了土地整理成果得到持久的維護，真正使土地開發(fā)整理的效益性、持久性、惠民性得到了落實。

該縣采取的“三加制”管護模式，就是將落實管護責任制、產(chǎn)權利益共有制、管護經(jīng)費源于拍賣制有機結(jié)合起來，更好地強化高產(chǎn)農(nóng)田建設項目的后期管護。他們按照“誰受益、誰管護、誰負責”的原則，逐步把項目產(chǎn)權利益共有制和管護經(jīng)費源于拍賣制融入到一起，使“三加制”管護模式日趨完善。

在落實工程管護主體上，該縣規(guī)定：建設項目在未經(jīng)驗收前，其建筑設施由項目建設指揮部負責管理、維護和修繕：項目驗收后，項目建設指揮部迅速與當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)、村簽訂管護協(xié)議，辦理移交手續(xù)，落實管護主體。項目區(qū)內(nèi)的所有主渠交由項目區(qū)所在地的水利服務中心管理、維護和修繕：項目區(qū)內(nèi)的所有農(nóng)渠交由村委會集體管理、維護：對項目區(qū)內(nèi)小型堰塘、泵站等單體設施的經(jīng)營權，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織進行拍賣，以承包管理或聯(lián)營的方式落實管護主體：項目區(qū)內(nèi)的渠道、道路的林網(wǎng)實行分段公開拍賣給農(nóng)戶落實管護主體，使項目區(qū)的所有設施真正得到管護。

在管護經(jīng)費的落實上，主要源于三個方面：一是以合同制的形式約定地方政府水利水務中心每年在收取的水費中按照8％的標準，提取末端溝渠維修費，交給村集體管理使用，作為項目區(qū)農(nóng)渠等大型水利設施的管護費用：二是以拍賣制的形式將項目區(qū)單體水利設施經(jīng)營權拍賣，所得的款項由村集體管理使用，用于項目區(qū)農(nóng)渠、橋、涵等小型設施的后期維護：三是從項目增加耕地(新增耕地作為農(nóng)村集體經(jīng)濟田)承包費中提取15％作為管護經(jīng)費，主要用于路網(wǎng)、林網(wǎng)等基礎設施的維護。以上所有管護經(jīng)費在落實管護專人后，一次性付給項目區(qū)所在地的村民委員會或相應的管護主體，任何單位和個人不得擠占、挪用、截留。同時，由項目區(qū)人民政府負責，層層簽訂管護合同，落實管護責任制，并對管護工作實行獎懲，對管護不到位的取消管護資格，重新確定管護主體，從而達到工程設施“有人管、有錢管、管的住”的目的。

(二)山東省臨沂市臨沭縣“六措并舉”的后期管護模式

近幾年來，臨沭縣土地開發(fā)整理工作蓬勃發(fā)展，先后組織實施了2個省級重點項目，15個市級項目，開發(fā)整理總面積6萬余畝，投資近6000萬元。農(nóng)民群眾從中受益頗多。在項目后期管護中，臨沭縣國土資源局明確管護主體、落實管理者的職責，運用市場機制，建立了完善的工程設施后期管護制度，確?！伴_發(fā)整理一片、發(fā)揮效益一片”，取得了良好的效果。為保證項目建設后能夠持久地發(fā)揮效益，縣國土資源局吸取了過去“修了沒人管、壞了沒人修”的教訓，加大管護力度，“六措并舉”，保證了項目的持續(xù)高效利用。

1加強宣傳，提高廣大群眾參與管護的積極性?？h國土資源局對項目涉及鄉(xiāng)、村積極利用宣傳牌、廣播等多種形式進行廣泛宣傳，把項目管護與農(nóng)村集體經(jīng)濟利益相掛鉤、與農(nóng)民切身利益相結(jié)合，增強群眾管護的責任感和利益感，極大提高了廣大群眾參與管護的積極性。同時，設立舉報電話，對破壞項目區(qū)基礎設施等工程的現(xiàn)象進行嚴厲打擊，杜絕了損壞苗木，偷盜電線、變壓器等違法管護現(xiàn)象的發(fā)生。

2明確管護主體。土地開發(fā)整理項目工程完成后，將由縣國土資源局與各項目所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理項目工程移交手續(xù)，將項目資產(chǎn)以及管護職責一同移交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也可向受益村逐項辦理資產(chǎn)移交確定

管護主體，建立嚴格的管護責任，落實管護措施，明確管護內(nèi)容。

3運用市場機制，多渠道籌措管護資金。將土地整理新增加的耕地、防護林網(wǎng)、新建塘壩水庫等由村集體進行競標發(fā)包，所得承包費全部用于工程的后期管護。僅項目區(qū)東關村防護林網(wǎng)承包一項，村集體就收益3萬多元。同時，對項目區(qū)揚水站、機井等水利設施采取有償使用，為項目管護提供了充足的資金保障，

4強化管護措施，健全管護制度。項目竣工后，縣國土資源局將項目移交給當?shù)卣芾?，由鄉(xiāng)人民政府成立項目后續(xù)管護小組，形成了“以群眾自我管護為主，縣國土資源局實行巡回管理，鄉(xiāng)政府定期進行監(jiān)督檢查”的立體管護制度。在林網(wǎng)、泵房、塘壩、水庫管護方面，由村集體對苗木所有權和泵房、塘壩、水庫使用權進行競標發(fā)包，承包人對所承包的工程認真管理，并負責維修，承包到期后，所有收益歸承包戶所有。在道路、蓄水池、大口井、管道、石渠、生產(chǎn)橋、高壓電線等管護方面，由村集體根據(jù)區(qū)域劃分為若干標段，并安排村民兵組織、責任心強的老黨員、退休村干部組成的管護隊進行專門維護，實行24小時管護，嚴格保護土地整理投資效果。

5層層簽訂管護合同，明確各方管護目標、責任與義務。首先由縣國土局與鄉(xiāng)人民政府簽訂管護合同，再由鄉(xiāng)人民政府與村集體簽訂管護合同，最后由村集體與村民小組或承包人簽訂承包合同。項目管護合同內(nèi)容主要包括項目區(qū)涉及的道路、林網(wǎng)、揚水站、蓄水池、大口井、管道、石渠、塘壩、水庫、生產(chǎn)橋、進地涵、跌水、高壓電線、水泵、電機等工程。本著“誰承包、誰管護、誰受益，誰損壞、誰維修、誰賠償”的原則，合同中明確規(guī)定了管護目標、責任與義務，形成了專業(yè)管護與群防群護結(jié)合推進的良好局面。

6建立獎懲機制。縣國土資源局將土地開發(fā)整理項目后期管護工作與縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長國土資源目標責任書考核以及耕地保護目標責任考核相掛鉤，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府一把手作為直接責任人，對各級土地開發(fā)整理項目后期管護及后評價負責?？h國土資源局也不斷加大已竣工項目的巡回檢查力度，對項目后期管護落實到位。項目利用、群眾反映好。耕地質(zhì)量不斷提高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)更進一步加大扶持力度，為其編報更多的土地開發(fā)整理項目：對后期管護不到位的，將不再予以上報各級土地開發(fā)整理項目，形成了一套良好的管護體系，提高了當?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平，讓群眾真正感受到了土地整理所帶來的方便與實惠。

四、研究探索適合內(nèi)蒙古的土地開發(fā)整理項目工程后期管護模式

根據(jù)目前內(nèi)蒙古在土地開發(fā)整理項目后期管護中取得的經(jīng)驗及不足之處，借鑒其他省市在土地開發(fā)整理項目工程后期管護中摸索出來的成功模式，本著因地制宜的原則，研究探索適合我區(qū)的土地開發(fā)整理項目工程后期管護模式，為我區(qū)土地整理事業(yè)步入專業(yè)化、正規(guī)化服務。以下針對目前項目后期管護中存在的問題，結(jié)合工作中取得的成功經(jīng)驗，初步提出內(nèi)蒙古土地開發(fā)整理項目工程后期管護模式。

(一)明確項目工程后期管護的基本思路

土地開發(fā)整理項目后期工程管護要以明晰工程所有權為核心，建立以多種形式的農(nóng)村合作組織為主，農(nóng)民群眾自主管理與專業(yè)化服務組織并存的管理體制。同時，以建立良性運行機制為重點。采用承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的方式，搞好經(jīng)營權，落實管理權。

(二)明確項目工程后期管護的基本原則

1在確保土地開發(fā)整理工程安全的前提下，維護農(nóng)民權益。充分引入市場競爭機制，調(diào)動工程管護者的積極性：

2堅持責、權、利相統(tǒng)一，實行誰受益誰負擔的原則，明晰工程所有權，落實工程建設和管護責任；

3堅持因地制宜，探索新的機制。充分尊重農(nóng)民意愿，實行民主決策，積極穩(wěn)妥落實管護責任。

(三)確定項目工程后期管護的組織形式

1項目建設法人管護。即項目建設法人組織有關人員對項目農(nóng)田水利設施、道路、林網(wǎng)等進行后期管護。

2管護公司管護。即土地開發(fā)整理項目法人以委托、移交等方式確定項目管護公司，雙方簽訂項目管護合同。

3農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管護。土地開發(fā)整理項目法人委托項目所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織(村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等)對項目農(nóng)田水利設施、道路、林網(wǎng)等進行后期管護，雙方簽訂項目管護合同。

4項目收益?zhèn)€人組織管護。土地開發(fā)整理項目法人與產(chǎn)權單位委托項目收益?zhèn)€人組織(如農(nóng)協(xié)、承包商等)對項目農(nóng)田水利設施、道路、林網(wǎng)等進行后期管護，雙方簽訂項目管護合同。

(四)項目工程后期管護的職責

1項目后期管護委托單位的職責與義務。在與項目后期管護組織或個人簽訂管護合同的同時，要建立并不斷完善項目運行管護的機制和政策，在現(xiàn)有管護隊伍的基礎上，結(jié)合當?shù)禺a(chǎn)權制度改革，進一步明晰運行管護的產(chǎn)權、責任，從根本上健全和完善運行管護體制。同時要逐步建立運行管護資金，實行獎懲激勵機制，調(diào)動項目運行管護者的積極性。要加強運行管護工作的制度化建設，把項目運行管護作為考核本地區(qū)全面工作的主要內(nèi)容之一，納入正常的工作議程，加大獎懲力度，專門組織力量進行經(jīng)常、定期的專項檢查，盡快把項目運行管護納入經(jīng)?；⒅贫然?、規(guī)范化工作軌道，

2項目后期管護者的職責、義務與權利。項目后期管護者的職責和義務主要是土地開發(fā)整理項目運營過程中對項目農(nóng)田水利設施、道路工程、林網(wǎng)等進行管理和養(yǎng)護的職責與義務，項目后期管護者要嚴格按照委托單位項目管護的要求履行其職責與義務，不得違約：項目后期管護者的權利主要包括向土地開發(fā)整理項目受益者收取一定的費用，具有保修、回訪的組織管理權等。