“重用”縣委書記的背后

王家敏

“對(duì)縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級(jí)干部來(lái)對(duì)待”

7月9日，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，“省直管縣”財(cái)政改革將在2012年底前在中國(guó)大部分地區(qū)推行。

而在今年初，中共中央1號(hào)文件提出推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，依法探索省直接管理縣(市)的體制。

之后的4月，中共中央組織部一系列文件，指向“提高縣委書記地位，為省直管縣進(jìn)一步奠定基石”。

中國(guó)社科院農(nóng)村社會(huì)問題研究中心主任于建嶸在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，在現(xiàn)行體制的剛性和各種利益關(guān)系的制約下，財(cái)政單兵突進(jìn)式的改革將步履艱難,“省直管縣不僅是財(cái)權(quán)的問題，干部人事權(quán)是體制改革最重要的內(nèi)容”。

縣委書記地位提高

省直管縣，對(duì)縣委書記而言已有更早的時(shí)間表。

今年7月前，云南、河北、湖南等省份相繼落實(shí)中組部要求，規(guī)定縣委書記的選拔任用需按程序報(bào)經(jīng)省委常委會(huì)議審議。這是自1983年實(shí)行干部分級(jí)管理、下管一級(jí)管理體制后的一項(xiàng)重大調(diào)整，在此之前部分省份將縣委書記的選拔任用權(quán)下放到地市級(jí)黨委。

湖南瀘溪縣委組織部官員楊子晚告訴《中國(guó)新聞周刊》：“往后縣委書記的推舉任用從縣級(jí)組織部開始，由地市級(jí)呈報(bào)省委組織部，部委會(huì)討論后呈報(bào)省常委會(huì)，最終通過(guò)票決制任用，省委也將在更大范圍內(nèi)調(diào)配縣委書記?！?/p>

這是繼縣委書記培訓(xùn)、縣級(jí)公安局長(zhǎng)輪訓(xùn)等培訓(xùn)舉措后，中央對(duì)基層干部隊(duì)伍建設(shè)的一項(xiàng)戰(zhàn)略工程。

4月，中組部一系列文件指向解決縣級(jí)區(qū)域內(nèi)重大社會(huì)矛盾及事件、縣委書記腐敗、任期不穩(wěn)等問題。4月12日發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)縣委書記隊(duì)伍建設(shè)的若干規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》)明確了縣委書記選拔任用、培訓(xùn)監(jiān)督等重大調(diào)整。

《規(guī)定》提出，縣委書記的選拔任用，應(yīng)按程序報(bào)經(jīng)省級(jí)黨委常委會(huì)議審議。而這項(xiàng)重大調(diào)整已經(jīng)列出了時(shí)間表，“2009年上半年，各地要建立制度，落實(shí)此項(xiàng)規(guī)定。”

5月18日，中共中央組織部部長(zhǎng)李源潮在貫徹落實(shí)《規(guī)定》的講話中指出，改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，縣一級(jí)的地位和作用日益重要，“對(duì)縣委書記的要求和管理，不能按一般的處級(jí)干部來(lái)對(duì)待”。

“過(guò)去上面下來(lái)的改革有收權(quán)的，也有放權(quán)的，各地級(jí)市考評(píng)縣委書記的指標(biāo)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)方法不盡一致，導(dǎo)致不少書記只謀人不謀事，只講政治不講工作?！?基于對(duì)縣級(jí)干部的了解，楊子晚認(rèn)為，“書記作為一把手，崗位重要，但以往不夠重用，由省委任命是對(duì)縣委書記重視程度的提高?！?/p>

“往后的縣委書記由省委任命，現(xiàn)任優(yōu)秀書記也有待突破上升瓶頸?！睆幕鶎咏M織工作的角度來(lái)看，楊子晚認(rèn)為干部選拔任用措施對(duì)縣委書記的任職激勵(lì)相當(dāng)重要。

“向上的職位資源缺乏，以前得到提拔的縣委書記不多，大都平調(diào)到市直部門、省直單位直至退休，級(jí)別不變?！睏钭油砀嬖V《中國(guó)新聞周刊》，“近年來(lái)湖南干部選拔開始重視基層，我所在的瀘溪縣，原縣委書記已被提拔為副廳級(jí)干部，而以前提拔一個(gè)副廳級(jí)干部需要調(diào)到地市一級(jí)任職?！?/p>

2008年11月，時(shí)任湖南省瀘溪縣縣委書記的董清云在中央黨校接受培訓(xùn)后，調(diào)任省交通廳副廳長(zhǎng)。同期，湖南直接提拔了14名縣(市、區(qū))委書記到省直廳局擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

就地提高級(jí)別也是一項(xiàng)重要的激勵(lì)措施。2006年起，廣東、江蘇等省開始提高縣委書記級(jí)別，出現(xiàn)副、正廳級(jí)別的縣委書記，市委常委兼任縣委書記等。

此次中組部《規(guī)定》中，對(duì)縣委書記可提拔為上一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子成員并繼續(xù)兼任縣委書記的舉措也加以明確。

省直管縣嘗試

中共中央黨校教授王貴秀認(rèn)為，激勵(lì)、監(jiān)督手段難以解決縣域面臨的問題，要改變基層矛盾、政令不暢等問題，必須直面制度改革。

1982年開始推行的“市管縣”體制，打破了市縣之間的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割、工農(nóng)分離的格局。1994年分稅制改革，以及部分行政部門垂直管理后，縣域的部分權(quán)力被上收到地級(jí)市，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式也發(fā)生了極大改變。個(gè)別地方發(fā)生過(guò)上級(jí)官員通過(guò)控制人事權(quán)，頻繁調(diào)動(dòng)縣委書記以實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的先例。中組部已發(fā)布多個(gè)文件強(qiáng)調(diào)縣委書記的任期穩(wěn)定，并要求省(區(qū)、直轄市)黨委組織部每年向中組部報(bào)告縣委書記調(diào)整情況。

在《規(guī)定》發(fā)布前，有半數(shù)的省區(qū)已恢復(fù)省級(jí)黨委常委會(huì)研究決定縣委書記的選拔任用。

“目前省管基層組織工作只涉及人事任命權(quán)，其他日常事務(wù)還是由地級(jí)市管理?！睏钭油碚J(rèn)為，“往后實(shí)現(xiàn)省直管縣，與地市級(jí)平行可能是解決縣級(jí)困境的一個(gè)方向?！?/p>

財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》將于2012年底前在全國(guó)大部分地區(qū)推行，在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面，實(shí)現(xiàn)省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。

“只談?wù)撠?cái)政‘市刮縣，以后會(huì)不會(huì)出現(xiàn)‘省刮縣？到2012年，省管縣財(cái)政在全國(guó)大范圍鋪開，省級(jí)能不能管得過(guò)來(lái)？”中國(guó)人民大學(xué)公共政策研究院副院長(zhǎng)毛壽龍?jiān)诮邮堋吨袊?guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，省直管財(cái)政離省直管縣還有較大距離，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣涉及更多職權(quán)劃分。

作為試點(diǎn)省份，浙江省自1992年起，對(duì)13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，2009年開始全面擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革。

浙江義烏，被稱為中國(guó)權(quán)力最大的縣，其書記與市長(zhǎng)屬省直管干部。2006年11月，浙江第四輪強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)，在不改變其由金華市領(lǐng)導(dǎo)的管理體制的前提下，除規(guī)劃管理、重要資源配置、重大社會(huì)事務(wù)管理等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)外，賦予義烏與地級(jí)市同等的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。

浙江省委政策研究室副主任沈建明曾向媒體透露，一個(gè)地級(jí)市具有大小權(quán)力1000余項(xiàng)，義烏已有618項(xiàng)。

毛壽龍說(shuō)，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣涉及財(cái)政、土地管理、城市發(fā)展權(quán)限、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃等幾百項(xiàng)權(quán)限，或許是向縣域自治走出了一步?！?/p>

有待進(jìn)一步改革

“省管書記，省管財(cái)政，誰(shuí)管都不是問題。如果只是停留在省市縣三者的職權(quán)關(guān)系，停留在先拿走多少，再放回多少的思路，難以解決問題?！庇诮◣V在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)認(rèn)為，“省直管縣，只是解決治理層級(jí)和規(guī)模問題，而體制性的突破，是解決政治權(quán)力來(lái)源問題?！?/p>

“縣域治理需通過(guò)行政體制改革建立一整套干部管理制度?！庇诮◣V說(shuō)，“地方政治自治的一個(gè)重要原則是充分發(fā)揮地方政治精英對(duì)地方政治的主導(dǎo)作用，需要改變目前縣級(jí)政權(quán)的異地為官制度?！?/p>

縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部回避制是當(dāng)前中國(guó)重要的人事組織制度。湖南瀘溪縣委組織部官員楊子晚告訴《中國(guó)新聞周刊》，基層的狀況是，縣委書記從上往下派的多，從下往上提的少?！疤岚蔚母刹恳彩钱惖貫楣伲龅搅丝h委副書記、縣長(zhǎng)的位置，可能會(huì)被調(diào)到其他縣升任縣委書記?！?/p>

于建嶸認(rèn)為，縣級(jí)應(yīng)當(dāng)由間接選舉向公開直接選舉發(fā)展，構(gòu)建真正的基層自治體制。通過(guò)重新確立縣級(jí)政權(quán)和縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的政治定位，建立真正的責(zé)任政府?！敖⒖h域政治的關(guān)鍵是建立政治授權(quán)程序，使縣政領(lǐng)導(dǎo)獲得實(shí)在的政治授權(quán)?！?/p>

新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)鄭永年則提出需要黨內(nèi)選拔和民主選舉相結(jié)合，他撰文提出，基層官員不需要對(duì)中央政府直接負(fù)責(zé)，使縣這個(gè)中國(guó)最重要的地方治理單位在政權(quán)系統(tǒng)里開始邊緣化。

因而他認(rèn)為，一個(gè)可行的辦法是首先建立縣和中央政府之間的直接聯(lián)系?！爸袊?guó)有2000多個(gè)縣，幾千個(gè)縣委書記和縣長(zhǎng)，中央政府應(yīng)該像黃埔軍校那樣，不斷地培訓(xùn)他們。中央已開始這么做了?！?/p>

除加強(qiáng)現(xiàn)任縣委書記的培訓(xùn)，中組部提出建立新任縣委書記任職培訓(xùn)制度，由中組部統(tǒng)籌組織實(shí)施，在中央黨校等國(guó)家級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。今后，新任縣委書記的任職培訓(xùn)要在任職1年內(nèi)完成。