以浙江龍港為例談小城鎮(zhèn)管理體制改革的必要性和對策研究

莊財康

摘要：面對農(nóng)村城市化和工業(yè)化的浪潮,少數(shù)具備條件的新型鎮(zhèn)(街道)即中心鎮(zhèn)發(fā)展成為小城市,是中國發(fā)達農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化和城市化的一種趨勢。本文以浙江龍港為例，分析了現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度瓶頸，探討了小城鎮(zhèn)管理體制改革的必要性和對策，建設區(qū)域中心城市是小城鎮(zhèn)發(fā)展到一定階段的必然趨勢。

關鍵詞：龍港 小城鎮(zhèn)管理體制 改革政策評析

在工業(yè)化、市場化和城市化高速推進的同時，我國行政管理體制改革和政府治理轉(zhuǎn)型滯后而造成的小城鎮(zhèn)政府體制和管理方法的僵化，已經(jīng)難以適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，成為社會經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的制約因素之一。

一、 小城鎮(zhèn)管理體制對龍港城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約影響分析

經(jīng)過25年的快速發(fā)展，龍港現(xiàn)已經(jīng)進入了一個新發(fā)展的階段，即由城鎮(zhèn)型向城市型，由粗放型向集約型，由居民向現(xiàn)代文明市民轉(zhuǎn)變的新階段?，F(xiàn)有的行政體制，特別是行政區(qū)劃體制出現(xiàn)的新矛盾和新問題，主要問題是：其一，與蒼南縣的關系仍然存在權(quán)力的不平衡，在一定程度上仍受到制約；其二，與平陽縣鰲江鎮(zhèn)的關系。由于分屬兩個縣管轄，存在嚴重行政分割現(xiàn)象，兩鎮(zhèn)同處鰲江口，卻不能聯(lián)手共建，各自為政。其三，與溫州市乃至浙江全省的城市體系規(guī)劃的關系很不合拍。近年來，由于行政體制的束縛，龍港更是深深的陷入發(fā)展的困惑之中。

龍港的發(fā)展和問題給我們?nèi)缦轮T多啟示：(1)鄉(xiāng)村城市化是我國城市化的主流；(2)市場經(jīng)濟體制下的自下而上城鎮(zhèn)化模式，應逐步成為我國城市化的重要模式，在許多地區(qū)甚至是主要模式；(3)在相當長的時期內(nèi)，行政區(qū)劃體制的調(diào)整仍是中國推進城市化的重要手段。而龍港現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制，不利于城市化的進一步發(fā)展，不利于實行高效的行政管理，不利于經(jīng)濟升級，不利于社會穩(wěn)定，從而嚴重影響了龍港城市綜合競爭力的提升，最終導致區(qū)域發(fā)展的緩慢。龍港要在鰲江流域經(jīng)濟發(fā)展過程中發(fā)揮更大的集聚和輻射作用，就必須在行政體制上有大的突破，加快建設鰲江流域區(qū)域中心城市。

二、行政管理體制的改革和調(diào)整是城市化的必然趨勢和客觀要求

中國加入WTO，一方面，有利于城市化水平的提高和一些經(jīng)濟發(fā)達的小城鎮(zhèn)，按照城市的要求進行規(guī)劃和建設；另一方面，也要求新發(fā)展的小城鎮(zhèn)加速同世界接軌，以適應經(jīng)濟全球化的需求，提高自身的競爭力，提升城市的形象。隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展與城市化的推進，行政區(qū)劃的改革和調(diào)整已迫在眉睫。

許多地方的發(fā)展證明，城市作為經(jīng)濟、社會的載體，城市居民的生活空間是經(jīng)濟、社會發(fā)展的必然結(jié)果和要求。行政區(qū)劃只不過是順應歷史發(fā)展和客觀要求的一種上層建筑。城市與小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟地位、經(jīng)濟作用和行政地位是不同的，存在著重大差別的。小城鎮(zhèn)的發(fā)展不能代替城市的發(fā)展，傳統(tǒng)的行政等級制度不應成為城市形成的桎梏。行政體制作為上層建筑，應該有利于或促進經(jīng)濟、社會的發(fā)展，而沒有理由阻礙經(jīng)濟、社會的發(fā)展。

三、如何改善小城鎮(zhèn)行政管理體制, 改革現(xiàn)有的城市管理體制和機構(gòu)設計，需要開拓思路,從多方面采取措施

（一）推進政府機構(gòu)和部門協(xié)同機制，制定相關的配套政策。具體而言，一是強化政策協(xié)調(diào)機制。落實中心鎮(zhèn)培育工程上，要對發(fā)展小城鎮(zhèn)的政策作進一步深入研究，按照普惠制的原則，加強政策資源整合，突出政策協(xié)同配套，發(fā)展壯大小城鎮(zhèn)。二是小城鎮(zhèn)間協(xié)調(diào)發(fā)展。要理順省、市、縣、鎮(zhèn)四級地方政府的關系，創(chuàng)新相應的體制機制，促進小城鎮(zhèn)與周邊小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）促進小城鎮(zhèn)政府從”管理型“向”公共服務型“轉(zhuǎn)變?！睆婃?zhèn)擴權(quán)“的改革增強了小城鎮(zhèn)政府的職權(quán)，提升了小城鎮(zhèn)政府管理經(jīng)濟社會事務的能力。小城鎮(zhèn)政府必須堅持”小政府、大服務“的改革方向，按照”強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務職能、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設發(fā)展職能、授權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的職能“的思路，加快地方政府治理轉(zhuǎn)型和職能轉(zhuǎn)變。

（三）設立利益補償機制,確保切塊設市后原縣財政的平穩(wěn)過渡。鑒于縣財政大量抽調(diào)經(jīng)濟發(fā)達小城鎮(zhèn)財政收入的現(xiàn)實,為了避免一些地區(qū)小城鎮(zhèn)切塊設市后所帶來的財政收支失衡危機,可采取一些過渡性的利益補償措施,以減少縣政府對此類小城鎮(zhèn)撤鎮(zhèn)設市的阻力,化被動為主動。一種方案是新設市向原縣政府以逐年遞減的方式,支付財政收入損傷補償金；另一方案是上級政府在3-5年內(nèi)按逐年遞減方式核減切塊設市的縣政府上繳稅收額度,資金由新設市上繳的稅收彌補。

（四） 推進小城鎮(zhèn)政府的制度建設：健全小城鎮(zhèn)政府和官員的政績考核制度和規(guī)劃建設用地制度

1.健全小城鎮(zhèn)政府和官員的政績考核制度。改革對政府管理要向社會公共事務轉(zhuǎn)變。要從小城鎮(zhèn)建設、農(nóng)村城市化、社會主義新農(nóng)村建設的需要，將業(yè)績考核的重點放在與居民生產(chǎn)生活息息相關的農(nóng)民增收、生態(tài)環(huán)境治理、社會治安、教育文化、科技衛(wèi)生和規(guī)劃管理等方面，放在土地的節(jié)約集約利用方面。

2.規(guī)范小城鎮(zhèn)政府的城鎮(zhèn)建設和發(fā)展規(guī)劃的制度程序，節(jié)約利用土地。首先必須加強規(guī)劃的法制化建設，理順縣鎮(zhèn)在小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃上的關系，約束小城鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)規(guī)劃上的行為。同時，建立規(guī)范的規(guī)劃實施管理和監(jiān)督檢查機制，建立確保規(guī)劃實施的制度和法律保障體系，規(guī)劃的編制要嚴格執(zhí)行有關法律、法規(guī)，維護規(guī)劃的嚴肅性，規(guī)劃的調(diào)整要按法定程序辦理。另外，還要加快土地制度改革，節(jié)約集約利用土地資源，保障農(nóng)民的土地權(quán)益，使城市化過程惠及于民。

參考文獻：

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