森林采伐限額制度面臨的問題及其解決方法

時樹艷

摘要：森林采伐限額制度是我國《森林法》法定制度，是森林采伐管理的重要內(nèi)容，其目的是通過對森林采伐數(shù)量的控制來增加森林面積和森林蓄積量。我國實施森林采伐限額制度的實踐顯示，雖然該項制度本身的價值是不容懷疑的，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該項制度與林業(yè)發(fā)展之間的矛盾日益明顯，面臨著一系列的問題。而解決這些問題則成為了新時期林業(yè)發(fā)展的一個重要課題。本文在盡可能地總結(jié)森林采伐限額制度存在的問題的基礎(chǔ)上，也提出了完善該項制度的意見。

關(guān)鍵詞：采伐限額；森林；改革

在我國，由于十分復(fù)雜的原因，林業(yè)的建設(shè)與發(fā)展受到了多方面的制約，出現(xiàn)了森林發(fā)展的非可持續(xù)性，這種非可持續(xù)性發(fā)展的總體表現(xiàn)可以概括為森林長期過伐、林地大量流失、樹種簡單化、林分幼齡化、林地衰退生產(chǎn)力下降等。 在這些森林非可持續(xù)性發(fā)展的表現(xiàn)中，森林的長期過伐是一個十分嚴(yán)重的問題。

1森林采伐限額制度面臨的問題

采伐限額編制依據(jù)的準(zhǔn)確性受到質(zhì)疑?？茖W(xué)而準(zhǔn)確地編制采伐限額是森林采伐限額制度達(dá)到逐步增加森林面積及森林蓄積量的目的的首要保證，，如果采伐限額的編制本身就是不準(zhǔn)確的，森林采伐限額制度的功能就無法實現(xiàn)。森林采伐量的準(zhǔn)確性又是森林采伐限額準(zhǔn)確性的前提。從森林經(jīng)理的角度講，為保證經(jīng)營單位的森林資源可持續(xù)經(jīng)營，分析論證合理年伐量應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則和要求，其中對于商品林年伐量的確定要用生長量控制采伐量，除了遭受嚴(yán)重災(zāi)害需要及時清理跡地或進(jìn)行搶救性采伐外，年伐蓄積一般不能超過年凈生長量；對于生態(tài)公益林，要在法規(guī)、條例和規(guī)程允許的范圍內(nèi)，根據(jù)不同林種的特點和林分的實際情況，只能進(jìn)行更新或改造性采伐。

超限額采伐現(xiàn)象依然嚴(yán)重。第四次森林資源清查間隔期內(nèi)全國年均森林采伐消耗量超限額達(dá)4330多萬立方米，而在“九五”期間，全國森林采伐消耗量按同口徑比較，平均每年超限額采伐8600多萬立方米。實際上，各地有關(guān)超限額采伐的報道和相關(guān)數(shù)據(jù)根本無法一一列舉，國家林業(yè)局最近一次的森林采伐限額情況檢查表明，被檢查發(fā)現(xiàn)的超限額采伐單位數(shù)量雖然有所下降，但超證采伐問題還是比較普遍，無證采伐問題也仍然突出。

憑證采伐制度的執(zhí)行力不從心。經(jīng)國家批準(zhǔn)的森林采伐限額必須分解并分配到森工企業(yè)及林場才能得到落實，但是指望被分配到采伐指標(biāo)的單位自覺地按照限額進(jìn)行采伐是不現(xiàn)實的，因此，為了使限額采伐制度得以執(zhí)行，除了由林業(yè)主管部門對限額采伐執(zhí)行情況進(jìn)行必要的檢查之外，森林法及其實施條例還規(guī)定了憑證采伐制度。《森林法》第三十二條規(guī)定：“采伐林木必須申請采伐許可證，按許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐；農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木除外?！鄙址捌鋵嵤l例還對林木采伐許可證的核發(fā)權(quán)限作了相應(yīng)的規(guī)定。憑證采伐制度是保證森林采伐行為能夠按照核定的采伐限額及木材生產(chǎn)計劃進(jìn)行的管理制度，林政部門也正是通過核發(fā)采伐許可證實現(xiàn)對采伐限額的監(jiān)督管理，核發(fā)采伐許可證的部門不得超過批準(zhǔn)的年森林采伐限額和年度木材生產(chǎn)計劃發(fā)放采伐許可證。但是，至今為止許多林政部門仍然存在超限額發(fā)證、發(fā)人情證、關(guān)系證的情況。

對超限額采伐行為的處罰左右為難。不能得到執(zhí)行的法律制度比沒有制度更可怕。對于違法限額采伐制度的行為，森林法、刑法等法律法規(guī)規(guī)定了應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政責(zé)任、刑事責(zé)任，其中確定的處罰措施是明確而且嚴(yán)厲的， 但是，很多超限額采伐行為是由地方政府與企業(yè)法人引起的，有關(guān)數(shù)據(jù)表明，在1994年至1998年間發(fā)生的超限額采伐行為，除了有10%是由于群眾性的濫砍盜伐引起的外，其余的超限額采伐都與地方政府和企業(yè)法人有關(guān)。

現(xiàn)行的采伐限額制度妨礙了社會資金投資林業(yè)的積極性。社會資金投資林業(yè)無疑是利國利民利己的事情，從所有權(quán)的層面考慮，社會資金投資林業(yè)所形成的林木應(yīng)當(dāng)屬于投資者所有，他們完全可以按照自己的意志在不損害他人利益的前提下處分自己的林木，這是所有權(quán)的本義也是市場經(jīng)濟(jì)的本義。但是，在采伐限額制度下，社會資金投資所形成的林木也仍然要受到采伐限額的約束，投資者無法按照自己的意志行使自己的所有權(quán)。 客觀上妨礙了投資者投資林業(yè)的積極性。

2完善現(xiàn)行森林采伐限額制度的意見

2.1對改革現(xiàn)行采伐限額制度的觀點的評析

無論是林業(yè)管理部門、林業(yè)從業(yè)人員還是研究人員，都意識到了現(xiàn)行森林采伐限額制度面臨的問題及存在的弊端并紛紛提出改革和完善現(xiàn)行采伐限額制度的設(shè)想。綜合起來，關(guān)于改革采伐限額制度的觀點主要有三種：

第一種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消采伐限額制度。該種觀點認(rèn)為，不允許或限制經(jīng)濟(jì)人采伐林木，好像是保護(hù)了森林，事實上是打擊了經(jīng)濟(jì)人從事林業(yè)生產(chǎn)的積極性。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，限額采伐及采伐許可證制度純屬多余，國有森林談不上限額采伐，也沒有必要實施限額采伐，國家完全可以根據(jù)生態(tài)需要和木材市場擬定生產(chǎn)計劃，行使自己的所有權(quán)。集體所有、個人所有的林木，他們自己會權(quán)衡何時采伐、采伐多少，無需政府操心。

第二種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將采伐限額制度僅限定在國有林區(qū)。該種觀點認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)取消對集體林和私有林所采取的強(qiáng)制性的采伐限額制度，將采伐限額的適用范圍縮小到國有林區(qū)。

第三種觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在實行森林分類經(jīng)營及建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)上堅持并改革森林采伐限額制度。自2002年始，國家頒布的一系列改革現(xiàn)行采伐限額制度的文件，包括《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》、《國家林業(yè)局關(guān)于嚴(yán)格天然林采伐管理的意見》、《國家林業(yè)局關(guān)于完善人工商品林采伐管理的意見》等，都體現(xiàn)了這一觀點。這一觀點的總體思路是，在堅持限額采伐和憑證采伐的前提下，將森林資源區(qū)分為公益林和商品林兩大類，分別采取不同的采伐限額制度，對公益林實行禁伐、限伐措施，對商品林的采伐政策予以放寬，在法定的采伐限額內(nèi)確保人工用材林、私有林的采伐要求。本文認(rèn)為，根據(jù)我國現(xiàn)在的森林資源與生態(tài)環(huán)境狀況，這一措施應(yīng)該是恰當(dāng)?shù)倪x擇。

2.2完善森林限額采伐制度需要采取的措施

盡快完成森林分類區(qū)劃。由國家林業(yè)局會同有關(guān)部門制定森林分類區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)與方法，各地按照區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)與方法盡快完成森林分類區(qū)劃工作，在將森林資源區(qū)劃為公益林和商品林的基礎(chǔ)上，將公益林進(jìn)一步區(qū)劃為國家重點公益林和地方重點公益林，將商品林進(jìn)一步區(qū)劃為天然商品林和人工用材林。

根據(jù)森林分類區(qū)劃制定不同的限額采伐措施。對于重點公益林特別是國家重點公益林，實行禁伐，嚴(yán)格保護(hù)，只能進(jìn)行撫育性采伐或者改造性采伐；對于天然商品林實行限伐措施，確保人工商品林的采伐額度。對天然商品林和人工商品林分別編制采伐限額并執(zhí)行。

建立生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制。建立生態(tài)效益補(bǔ)償基金，納入中央和地方財政預(yù)算，對公益林分別由中央財政和地方財政給予相應(yīng)的補(bǔ)貼；對集體及私人業(yè)主營造的林木被區(qū)劃為公益林的，由國家收購，不愿意被區(qū)劃為公益林的，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)與集體或私人業(yè)主簽訂禁伐、限伐協(xié)議并給予相應(yīng)的補(bǔ)償；對于私人業(yè)主營造的商品林，其不愿意繼續(xù)經(jīng)營又不能轉(zhuǎn)讓給他人的，也應(yīng)當(dāng)由國家予以收購并給予一定的補(bǔ)償；逐步建立生態(tài)公益林補(bǔ)償金繳納制度，要求生態(tài)公益林使用者、直接受益于生態(tài)公益林的供水、風(fēng)景旅游、林地礦產(chǎn)開采、征占用生態(tài)公益林林地等經(jīng)營單位或個人繳納生態(tài)公益林補(bǔ)償金。

加強(qiáng)采伐限額制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查。首先應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對公益林、天然商品林在伐區(qū)調(diào)查設(shè)計、伐后驗收、采伐更新等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查。其次，雖然對人工商品林的采伐限額予以放寬，主要由經(jīng)營者按照森林經(jīng)營方案確定，但是，人工商品林的采伐同樣事關(guān)生態(tài)環(huán)境和水土保持，因此，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照森林經(jīng)營方案的內(nèi)容實施，林業(yè)主管部門則應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對森林經(jīng)營方案實施的監(jiān)督檢查。