改革開放以來的中國基層民主建設(shè)

于瀟珊

[摘要]改革開放以來，中國共產(chǎn)黨一直強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大基層民主，并要求通過豐富民主形式來保證公民有序的政治參與。目前，改革開放已走過三十年的歷程，在這三十年里，全國各地進(jìn)行了積極而有效的探索，農(nóng)村、城市社區(qū)和企事業(yè)等各個(gè)層面的基層民主都在良好有序的發(fā)展。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級基層民主的發(fā)展起步艱難，但已走出了開創(chuàng)性的一步，中國的基層民主建設(shè)也取了一系列重大成就。但中國基層民主建設(shè)任重道遠(yuǎn)，也存在一些值得注意的問題。本文就改革開放以來中國農(nóng)村、城市和企業(yè)基層民主建設(shè)的發(fā)展歷程中存在的一些問題，談幾點(diǎn)有關(guān)堅(jiān)持和完善社會主義民主的認(rèn)識。

[關(guān)鍵詞]基層民主；村民自治；居民自治；職工代表大會

一、以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)

黨的十一屆三中全會以后，我國進(jìn)入了改革開放的新時(shí)期。改革率先從農(nóng)村突破，在全國范圍內(nèi)普遍實(shí)行了以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這一制度的推行，逐步理順了農(nóng)村最基本的生產(chǎn)關(guān)系，使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，也使農(nóng)村的生產(chǎn)方式和分配方式發(fā)生了根本性的變化，使原來負(fù)責(zé)組織農(nóng)民統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配的生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)兩級組織失去了依托，導(dǎo)致村莊里出現(xiàn)了一定程度的無序和混亂狀態(tài)。農(nóng)村的公共事務(wù)由誰管理、怎樣管理，成為一個(gè)迫切需要解決的新問題。在這種情況下，一些地方的農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)設(shè)了村民委員會這一新的組織形式。

為了規(guī)范和推進(jìn)農(nóng)村基層民主的發(fā)展，黨和政府相繼出臺了一系列的法律、法規(guī)和文件。1982年頒布的新憲法，第一次把建立村民委員會以根本法的形式確定下來，從而開創(chuàng)村民自治這一空前廣泛的社會主義基層民主的先河。1987年11月全國人大常委會通過了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，為村民自治提供了法律保障。1998年11月，在總結(jié)各地實(shí)踐的基礎(chǔ)上，九屆全國人大常委會第五次會議審議通過了修訂后的村民委員會組織法。此外，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳和各個(gè)部委先后就《村民委員會組織法》的學(xué)習(xí)宣傳、村民委員會選舉、村民委員會公章管理、村務(wù)公開、提高農(nóng)村婦女在村民委員會選舉中的當(dāng)選比例、村民委員會選舉中的治安工作等一系列問題，出臺了專門的政策性文件，而且31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市都制定了村民委員會組織法實(shí)施辦法和村民委員會選舉辦法，不斷完善村民自治制度。

修訂后的村民委員會組織法，對村民自治權(quán)利的保護(hù)更加廣泛和充實(shí)。總體來看，《村委會組織法》的貫徹實(shí)施，初步理順了國家與農(nóng)民的利益關(guān)系、黨支部與村委會之間的關(guān)系、村干部與村民之間的關(guān)系、村民與村民之間的關(guān)系，也取得了一定的成效，不但擴(kuò)大了農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，增強(qiáng)了他們的民主意識和自我管理、自我教育、自我服務(wù)的民主自治能力，而且有效地維護(hù)了農(nóng)村社會穩(wěn)定，化解了很多新出現(xiàn)的矛盾和不穩(wěn)定因素，同時(shí)也保證了廣大農(nóng)民群眾能夠面向市場，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定和快速增長。然而，以村民自治為核心的農(nóng)村基層民主建設(shè)還不完善，在各地實(shí)現(xiàn)民主的過程中存在一些制約因素，需要去探索解決。

一是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，大多數(shù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，有的農(nóng)民尚未脫貧，解決溫飽仍是他們的頭等大事。他們所關(guān)心的首先是生計(jì)問題，沒有時(shí)間也沒有精力參與政治活動(dòng)。這是造成農(nóng)村基層民主發(fā)展不平衡的主要制約因素。

二是我國農(nóng)村現(xiàn)階段的知識文化水平較低，而以村民自治為主要形式的農(nóng)村基層民主則要求農(nóng)民具有相應(yīng)的科學(xué)知識文化水平，便于在行使民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等權(quán)利時(shí)，能獨(dú)立思考、獨(dú)力判斷、獨(dú)立發(fā)表意見。這些對于那些文化程度低的人是很難做到的，也無法正確履行自己的民主權(quán)利。

三是村民自治工作發(fā)展不平衡。包括村民自治在不同地區(qū)的發(fā)展不平衡，村民自治“四個(gè)民主”的發(fā)展也不平衡。例如，村委會的民主選舉和“村務(wù)公開”做得較好，但民主決策和民主管理工作則存在不同程度的形式主義，對村委會和村干部的民主監(jiān)督落實(shí)得不到位，村民會議、村民代表會議流于形式。

四是欠發(fā)達(dá)地區(qū)村民自治工作有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在貧困地區(qū)，由于面臨諸多困難，村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)非常薄弱，有的村負(fù)債累累，這使許多人不愿當(dāng)村干部，不愿積極參加村委會的選舉和公共事務(wù)管理工作，部分村民對村民自治事務(wù)漠不關(guān)心，這極大地影響了村民自治水平的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的進(jìn)步。

五是農(nóng)民政治素質(zhì)普遍較低。一是公民民主意識淡漠。基層干部不按民主程序辦事，不重視群眾意見。一般群眾不主動(dòng)維護(hù)、行使，或干脆放棄自己的民主權(quán)利。部分群眾對政治不感興趣，認(rèn)為那是領(lǐng)導(dǎo)的事，與平民百姓無關(guān)。二是公民整體法律意識不強(qiáng)。一些基層干部權(quán)力本位和人治思想嚴(yán)重，往往以權(quán)代法。大多數(shù)群眾不懂法、輕視法律，對法不感興趣。諸如此類成為基層民主發(fā)展的嚴(yán)重障礙。

針對這些問題，黨和政府需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)動(dòng)各種社會資源、采取相關(guān)措施加以解決。例如：要切實(shí)搞好農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)和基層黨組織建設(shè)，進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會、村委會與村黨支部的關(guān)系；大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，為發(fā)展基層民主提供物質(zhì)基礎(chǔ)；努力提高公民的文化素質(zhì)和政治素質(zhì)，為發(fā)展基層民主提供強(qiáng)大的內(nèi)驅(qū)力，等等。

二、以城市社區(qū)居民自治為核心的基層民主建設(shè)

社區(qū)建設(shè)是城市發(fā)展的新理念和新模式。相對于農(nóng)村村民自治而言，以社區(qū)居民自治為核心的我國城市基層民主建設(shè)起步較晚。1990年1月1日《居委會組織法》施行，正式提出了居委會是居民的自治組織。1999年社區(qū)自治的試點(diǎn)開始進(jìn)行，國家民政部在26個(gè)城市的部分轄區(qū)開展了社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)工作。當(dāng)年4月，沈陽率先邁出了“社區(qū)自治”的步伐。此后，社區(qū)直選逐漸在南京、上海、廣西、北京等地大范圍地付諸實(shí)踐，全國城市社區(qū)建設(shè)逐漸由點(diǎn)到面，由大城市向中小城市，由東部發(fā)達(dá)地區(qū)向西部發(fā)展中地區(qū)全面展開，并向深層次推進(jìn)，并在健全社區(qū)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督方面取得了明顯成效。

在民主選舉方面，選舉的形式經(jīng)歷了由候選人提名到自薦報(bào)名，由等額選舉到差額選舉，由間接選舉到直接選舉，并打破了地域和身份的限制，民主程度不斷提高。通過直選成立的社區(qū)居民委員會呈現(xiàn)出年輕化、知識化和職業(yè)化的趨勢。在民主決策方面，社區(qū)居民是民主決策的主體，通過社區(qū)居民會議、協(xié)商議事會、聽證會等有效形式和渠道，對社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)進(jìn)行民主決策。在民主管理方面，居委會依法辦事，按照社區(qū)居民自治章程和規(guī)約規(guī)范工作，努力增強(qiáng)居民當(dāng)家作主意識，實(shí)現(xiàn)“社區(qū)的事大家管”。在民主監(jiān)督方面，實(shí)行居民委員會事務(wù)公開，凡是居民關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題和涉及全體居民切身利益的重大事務(wù)，都及時(shí)向居民公開，并通過召開居民評議

會，聽取居民意見，接受居民監(jiān)督。

然而社區(qū)居委會的自治發(fā)展并不平衡，仍然有相當(dāng)多的地方社區(qū)居委會并沒有真正起到居民自治的作用，政府的職能錯(cuò)位、缺位的情況時(shí)有發(fā)生，不適當(dāng)行政干預(yù)的現(xiàn)象依然存在。部分社區(qū)居民主體意識不強(qiáng)，政治參與熱情不高，居民們過多依賴于單位而不是社區(qū)，影響社區(qū)自治功能的充分發(fā)揮。面對這些問題，解決之道主要有以下幾個(gè)方面：

一是加強(qiáng)社區(qū)組織建設(shè)，為推進(jìn)社區(qū)民主自治提供組織保證。社區(qū)是城市社會管理的基本單元，社區(qū)民主的核心內(nèi)容是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，通過“四個(gè)民主”的執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的居民自治功能。城市基層的民主，是通過城市基層群眾自治組織——社區(qū)居委會的工作來實(shí)現(xiàn)，按照《城市居民委員會組織法》的規(guī)定，依法履行職責(zé)，建立健全各項(xiàng)制度、章程和公約，具體執(zhí)行社區(qū)居民代表會議決議，主持社區(qū)日常事務(wù)管理和服務(wù)，推行“四個(gè)民主”。同時(shí)自覺接受基層政府的指導(dǎo)，充分發(fā)揮溝通基層政府與社區(qū)居民的橋梁作用，加強(qiáng)對基層政府和公務(wù)人員的行為監(jiān)督，代表居民及時(shí)提出有關(guān)意見和建議，依法協(xié)助政府完成各項(xiàng)工作任務(wù)。

二是培育社區(qū)意識，為推進(jìn)社區(qū)民主自治提供思想基礎(chǔ)。社區(qū)意識是開展社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)民主自治的思想基礎(chǔ)。培育社區(qū)意識，要不斷增強(qiáng)工作的透明度，讓社區(qū)居民享有充分的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，激發(fā)居民參與社區(qū)建設(shè)的熱情。

三是強(qiáng)化制度建設(shè)，為暢通基層群眾民主權(quán)利提供實(shí)現(xiàn)渠道。在民主選舉中，制定居民直接選舉社委會領(lǐng)導(dǎo)成員的辦法，從選舉組織辦法、候選人產(chǎn)生辦法、競選規(guī)定、公開選舉規(guī)定等多方面建立完善，有效確保選舉的公平、公正、公開；在民主決策中，全面推行民主議事、居民代表大會等一系列制度，著力增強(qiáng)群眾的參與度與管理權(quán)，實(shí)行居民議事會議制度，堅(jiān)持少數(shù)服從多數(shù)原則，著力防止歪曲和控制民意的現(xiàn)象發(fā)生。在民主監(jiān)督上，實(shí)行政務(wù)公開等制度，落實(shí)群眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建言權(quán)。

三、以職工代表大會為核心的企事業(yè)基層民主建設(shè)

職工代表大會，是保證職工對企事業(yè)單位實(shí)行民主管理的基本制度。在中國，職工代表大會具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，代表中不僅有工人，而且有科技人員、管理人員和其他工作人員，能夠代表全體職工民主管理企業(yè)，職工在企事業(yè)單位中享有的當(dāng)家作主的民主權(quán)利。

職工代表會議制度是在新中國成立后率先在公有制企業(yè)中實(shí)行的，于1957年后在全國普遍推行這個(gè)制度。中國的憲法、全民所有制工業(yè)企業(yè)法、勞動(dòng)法、工會法和全民所有制工業(yè)企業(yè)職工代表大會條例等法律法規(guī)，都對職工代表大會制度作了相應(yīng)規(guī)定。依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，職工代表大會具有五項(xiàng)職權(quán)：對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、發(fā)展計(jì)劃和方案有審議建議權(quán)；對工資、獎(jiǎng)金、勞動(dòng)保護(hù)、獎(jiǎng)懲等重要規(guī)章制度有審查通過權(quán)：對有關(guān)職工生活福利等重大事項(xiàng)有審議決定權(quán)：對企業(yè)行政領(lǐng)導(dǎo)干部有評議監(jiān)督權(quán)；對廠長有推薦或選舉權(quán)。從1998年起，廠務(wù)公開在國有企業(yè)、集體企業(yè)及其控股企業(yè)開始實(shí)施，并逐步向非公有制企業(yè)拓展。

改革開放以來，職工代表大會和其他形式的企事業(yè)單位的民主管理制度在實(shí)行民主管理、協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系、保障和維護(hù)職工合法權(quán)益、推進(jìn)企事業(yè)單位的改革發(fā)展穩(wěn)定等方面發(fā)揮了不可替代的作用。但是，也不可否認(rèn)，國有企業(yè)基層民主政治建設(shè)也存在著不可忽視的問題。

一是以職工代表大會為基本形式的民主管理制度還不健全，其作用發(fā)揮得還不夠。當(dāng)前國有企業(yè)廣大職工對憲法和法律賦予的公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度比較滿意，但對基層民主政治建設(shè)不太滿意。根據(jù)我國現(xiàn)行法律和法規(guī)，國有企業(yè)普遍建立了職工代表大會制度，對企業(yè)行使民主管理和民主監(jiān)督的職能。但在深化改革的過程中，廠長或經(jīng)理的權(quán)利擴(kuò)大了，“主人翁”的民主權(quán)利卻被忽視了。

二是職工的知情權(quán)、審議權(quán)等方面的權(quán)利落實(shí)不到位。一些企業(yè)對重大改革和改制方案、租賃和兼并方案、職工分流和安置方案、社會保險(xiǎn)的交納等涉及職工切身利益的重大問題，不能廣泛聽取廣大職工群眾的意見和要求，就召開職工代表大會或者聯(lián)席會議通過。結(jié)果，職工代表大會形成的決議和決定沒能充分和真正表達(dá)職工群眾的意愿。

三是在以公司制為主要形式的現(xiàn)代企業(yè)制度中，以職工代表大會為基本形式的民主管理制度的體現(xiàn)、在法人治理結(jié)構(gòu)中的位置以及與其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系等方面還存在許多問題，需要進(jìn)一步的研究和探索。

四是企業(yè)法律和制度建設(shè)還不夠健全。特別是職工代表大會制度、廠務(wù)公開制度、職工董事監(jiān)事制度等內(nèi)容還沒有在相關(guān)的法律法規(guī)中得到具體的規(guī)范，對不履行法定義務(wù)和侵害職工民主權(quán)利的法律責(zé)任也不落實(shí)。

針對存在的問題，要進(jìn)一步健全民主管理制度，保障工人的知情權(quán)和審議權(quán)得到充分的落實(shí)；健全企業(yè)相關(guān)法律制度，保障工人的民主權(quán)利得到充分的實(shí)現(xiàn)。