行政強(qiáng)制的合理與合法化

王　波

在一系列提交給十屆全國人大常務(wù)委員第十九次例會(huì)會(huì)議審議的法律草案和法律修正案（草案）中，首次提交審議的《行政強(qiáng)制法（草案）》顯得尤為矚目。這固然與該法案本身體現(xiàn)了法律對人民權(quán)利保護(hù)，同時(shí)，這與現(xiàn)實(shí)生活中行政侵權(quán)行為的關(guān)系密切。行政學(xué)和行政法制學(xué)的研究共同證明，在現(xiàn)代公民社會(huì)里，在所有行政權(quán)力中，最具侵犯性、對公民人權(quán)和法人權(quán)利威脅最大的就是行政強(qiáng)制權(quán)。就我國的現(xiàn)狀，過去和現(xiàn)在最不受約束的就是行政強(qiáng)制權(quán)的濫用。行政強(qiáng)制權(quán)濫用對社會(huì)造成的傷害是很大的，發(fā)生于2003年的廣州“孫志剛事件”，則屬“傷害”中的極端案例。為此，我們有必要加強(qiáng)行政強(qiáng)制的合理化與合法化。

所謂行政強(qiáng)制是指行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，對相對人的財(cái)產(chǎn)、身體及自由等予以強(qiáng)制而采取的措施。它是以行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行兩項(xiàng)制度為基本內(nèi)涵的。而行政強(qiáng)制執(zhí)行是現(xiàn)代法治國家中行政強(qiáng)制的最為基本的類型，它是指在行政法律關(guān)系中，作為義務(wù)主體對行政相對人不履行其應(yīng)履行的義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)或人民法院依法采取行政強(qiáng)制措施，迫使其履行義務(wù)的活動(dòng)。由此可見，行政強(qiáng)制既涉及行政目的的實(shí)現(xiàn)，更涉及對公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的處分或者限制。所以相關(guān)主體在運(yùn)用行政強(qiáng)制權(quán)時(shí)不僅要關(guān)注行政效率的實(shí)現(xiàn)，而且還應(yīng)該保護(hù)公民的合法權(quán)利。

但是，目前在我國由于沒有統(tǒng)一的法律規(guī)范，一些行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，既存在對某些嚴(yán)重違法行為因?yàn)槿鄙購?qiáng)制手段處理不力的情況，也存在行政強(qiáng)制手段濫用的情況。常見的城管執(zhí)法人員呼嘯而至，街頭巷尾的小攤販們聞風(fēng)而逃，執(zhí)法人員將小攤販們來不及帶走的鍋碗灶具、瓜果蔬菜扔上卡車絕塵而去。隨之，小攤販們再次聚集當(dāng)街怒斥“鬼子掃蕩”，旁觀行人亦憤憤不平且搖頭嘆息。警察將無照經(jīng)營的三輪車收集起來用壓路機(jī)輾成一堆廢鐵，通過電視鏡頭向社會(huì)展示公安部門打擊和取締無照經(jīng)營的“赫赫戰(zhàn)果”。還有常見的對付所謂拆遷“釘子戶”，有關(guān)機(jī)構(gòu)常采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾刃姓謾?quán)方式迫使拆遷戶就范。如此這般粗暴的執(zhí)法行為，在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域同樣司空見慣，如沒收生產(chǎn)原料、扣押生產(chǎn)設(shè)備、不履行合法程序而查封生產(chǎn)經(jīng)營場所等等。

對于這些現(xiàn)象，人們已經(jīng)司空見慣，但存在未必合理。這些行為侵犯公民人權(quán)和市場法人權(quán)利，已經(jīng)構(gòu)成了行政侵害現(xiàn)象，政府以往總是將其歸咎為“不文明執(zhí)法”所致，總是企圖通過強(qiáng)調(diào)文明執(zhí)法和行風(fēng)評議去尋求改善，成效卻乏善可陳。事實(shí)上，這類被輿論形容為“野蠻執(zhí)法”的行徑，絕不只是執(zhí)法文明與不文明的問題，而是行政法制長期缺席、導(dǎo)致執(zhí)法者濫用行政強(qiáng)制權(quán)而不受違法追究的大問題。

所以，要規(guī)范相關(guān)主體對行政強(qiáng)制權(quán)的行使行為，杜絕上述的行政侵害現(xiàn)象，需要行政強(qiáng)制的合理與合法化。十屆全國人大常委會(huì)第十九次例會(huì)所審議的《行政強(qiáng)制法（草案）》，在這方面邁出了實(shí)質(zhì)性步伐。繼《行政處罰法》和《行政許可法》出臺之后，《行政強(qiáng)制法》被視為我國行政法制建設(shè)、規(guī)范行政行為“立法三步曲”中的第三大步。

首先，讓我們看看草案對合理化的貢獻(xiàn)。

從草案的具體規(guī)定中，我們可以看出該草案遵循了行政強(qiáng)制法“把對公民、法人的損害限制到最小范圍”的立法宗旨，是“比例性原則”在立法中的具體體現(xiàn)。所謂比例性原則，又稱最小損失原則，是指行政主體應(yīng)該選擇一種既為實(shí)現(xiàn)公共利益所必須，同時(shí)對相對人利益限制或損害最小的手段。它以正義為標(biāo)準(zhǔn)，在保護(hù)與平衡的意義上，對個(gè)人利益與公共利益加以斟酌，達(dá)到合理結(jié)果以避免過分的、錯(cuò)誤的決定，即用平衡的手段來體現(xiàn)法的正義。

在行政強(qiáng)制法里，比例性原則要求行政強(qiáng)制措施必須選擇對公民損失最小的方式進(jìn)行。確定比例的方法，就是把權(quán)力與權(quán)利的平衡，轉(zhuǎn)化為利益與利益的衡量。比如，能通過扣押、拍賣、抵繳實(shí)現(xiàn)的利益，就沒必要通過限制人身自由來實(shí)現(xiàn)。是罰款金額重要，還是斷水、斷電、斷暖氣影響到的公民基本生存權(quán)重要？是執(zhí)行工作的效率重要，還是公民在夜晚、節(jié)假日的生活安定權(quán)重要？通過這樣的衡量，該草案的規(guī)定：“行政強(qiáng)制執(zhí)行不得在夜間和法定節(jié)假日實(shí)施；行政機(jī)關(guān)不得采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政義務(wù)”。對以上的疑問給予了回答，體現(xiàn)國家維護(hù)公民基本權(quán)利的價(jià)值取向。應(yīng)是草案的規(guī)定“設(shè)定和實(shí)施行政強(qiáng)制，應(yīng)兼顧公共利益和當(dāng)事人合法權(quán)益，選擇適當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制方式，以達(dá)到行政管理的目的為限度”，和“只有在實(shí)施其他行政管理措施不能達(dá)到行政管理的目的時(shí)，行政機(jī)關(guān)才可以依法實(shí)施行政強(qiáng)制措施” 集中闡述比例性原則這一重要價(jià)值。

根據(jù)比例性原則，行政強(qiáng)制應(yīng)在行之有據(jù)、有權(quán)、有限、有序的前提下，注重利益的均衡與方式的適當(dāng)。因此，在行政強(qiáng)制執(zhí)法中信守比例性原則，就不能為了抵繳行政收費(fèi)，而侵犯公民住宅與財(cái)產(chǎn)權(quán)利；更不能一味秉持功利觀點(diǎn)，以侵犯公民基本生活保障為威脅達(dá)到執(zhí)行目的。一項(xiàng)行政強(qiáng)制措施的實(shí)施后果，若給公民帶來超越行政目的價(jià)值的侵害，權(quán)力的行使就違反了比例性原則，造成手段與目的失衡。

可見，《行政強(qiáng)制法（草案）》所體現(xiàn)的比例性原則控制了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，為行政強(qiáng)制的合理化奠定了基礎(chǔ)。

其次，讓我們看看草案是如何體現(xiàn)行政強(qiáng)制合法化的。

草案對行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序做出規(guī)定，行政機(jī)關(guān)做出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先督促催告當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。催告應(yīng)當(dāng)以書面形式并載明下列內(nèi)容：明確的當(dāng)事人自動(dòng)履行義務(wù)所需的合理期限；強(qiáng)制執(zhí)行方式；涉及金錢給付的，必須有明確的金額和給付方式；當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。經(jīng)督促催告，當(dāng)事人履行行政機(jī)關(guān)依法作出的行政決定的，不再實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。此規(guī)定確定了行政主體行使行政強(qiáng)制時(shí)具體應(yīng)遵循的程序，為行政主體行使行政強(qiáng)制提供了法定的程序。而程序合法，又是行為合法的要件之一。同時(shí)，此規(guī)定也為政府履行行政強(qiáng)制權(quán)力提供了法律依據(jù)。

草案規(guī)定，當(dāng)事人收到催告書后有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，對當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行記錄、復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不履行行政機(jī)關(guān)決定的，行政機(jī)關(guān)可以作出行政強(qiáng)制執(zhí)行決定。當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行違法，可以申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。這項(xiàng)規(guī)定保護(hù)了公民申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利。當(dāng)公民的合法權(quán)利受到侵害時(shí)，這樣的規(guī)定為公民提供了法律救濟(jì)依據(jù)。

再次，讓我們看看草案中所體現(xiàn)的法律原則。

草案規(guī)定，未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)，任何機(jī)關(guān)或者組織不得實(shí)施行政強(qiáng)制。這體現(xiàn)了行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵循的法定原則。

草案規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)選擇適當(dāng)?shù)男姓?qiáng)制方式，以最小損害當(dāng)事人的權(quán)益為限度。這體現(xiàn)了行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵循的適當(dāng)原則。

草案規(guī)定，實(shí)施非強(qiáng)制性管理措施可以達(dá)到行政管理目的，不得實(shí)施行政強(qiáng)制措施。這體現(xiàn)了行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵循的不得濫用原則。

草案規(guī)定，實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以在不損害公共利益和他人利益的情況下，與當(dāng)事人達(dá)成執(zhí)行和解。這體現(xiàn)了行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)遵循的和解原則。

草案依法規(guī)范行政強(qiáng)制權(quán)，維護(hù)公民合法權(quán)益：草案規(guī)定，實(shí)施扣押財(cái)物的行政強(qiáng)制措施，不得進(jìn)入公民住宅扣押公民個(gè)人財(cái)產(chǎn)抵繳行政收費(fèi)；除違禁物品外，在市容監(jiān)管中，行政機(jī)關(guān)不得扣押經(jīng)營者經(jīng)營的商品；行政強(qiáng)制執(zhí)行不得在夜間和法定節(jié)假日實(shí)施。但是，因情況緊急或者當(dāng)事人同意的除外；行政機(jī)關(guān)不得采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行行政義務(wù)。

雖然在所有行政權(quán)力中，最具侵犯性、對公民人權(quán)和法人權(quán)利威脅最大的就是行政強(qiáng)制權(quán)。但行政強(qiáng)制又是現(xiàn)代社會(huì)不可缺少的。為了降低行政強(qiáng)制對公民權(quán)利的侵害，我們所要做的就是通過法律的途徑對行政強(qiáng)制的合理與合法性做出明確的界定，保證行政強(qiáng)制以合法合理的方式發(fā)揮應(yīng)有的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法(第二版)[M].北京：北京大學(xué)出版社.

[2]行政強(qiáng)制法（草案）.

（作者簡介：王波（1984-）男，土家族，湖北巴東人，華南理工大學(xué)政治與公共管理學(xué)院08行政管理碩士，研究方向：行政管理理論與實(shí)踐。）