焦作公共財(cái)政革命

張　瑜

“市人大常委會(huì)主任郭國明，4578.27元；市政協(xié)主席王太峰，4725.81元；副市長霍金花，4017.69元?！痹诤幽鲜〗棺魇胸?cái)政信息服務(wù)大廳的查詢機(jī)上，市領(lǐng)導(dǎo)們2008年12月的工資赫然在目。在許多地方對(duì)于政府官員的薪酬諱莫如深的時(shí)候，焦作市卻將這些公布于眾，任何一個(gè)普通市民都可以隨意查詢。

“這只是焦作市公共財(cái)政改革中很小的一方面，在我們看來甚至是很不起眼的?！苯棺魇胸?cái)政局局長申相臣說。

從向各局收權(quán)的會(huì)計(jì)委派制，到主動(dòng)預(yù)算公開，到預(yù)算項(xiàng)目群眾投票，到地方政府債務(wù)預(yù)算編制體系，10年來，焦作財(cái)政改革的每一步，都走在全國前列。

違紀(jì)單位驚人重復(fù)

1999年前后，焦作財(cái)政面臨著許多問題：國民經(jīng)濟(jì)滑坡，財(cái)政收入減少，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)入不敷出，拖欠公務(wù)員工資，有的政府機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)都困難。

1985年到1997年，焦作每年進(jìn)行財(cái)稅大檢查。申相臣發(fā)現(xiàn)，年年檢查，違紀(jì)面卻連年擴(kuò)大，而違紀(jì)單位卻驚人的重復(fù)，“12年來幾乎都是這些單位。就是因?yàn)樘幜P金額低，不追究領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，違紀(jì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于違紀(jì)收益。財(cái)政制度到了非改革不可的地步了”。

另一方面則是農(nóng)村財(cái)務(wù)混亂，矛盾激化。當(dāng)時(shí)焦作市上訪的案例大部分都是農(nóng)村問題。由于總得不到解決，一個(gè)村子幾百村民甚至圍攻市委“書記樓”。

時(shí)任市財(cái)政局副局長申相臣專門到農(nóng)村調(diào)查。在一個(gè)村子里，申相臣要求看賬本，一個(gè)小學(xué)畢業(yè)的會(huì)計(jì)從床底下拖出一個(gè)葡萄糖液體的破包裝箱，一指，說：“都在這里了，你看吧。”申相臣打開紙箱，目瞪口呆：里面七零八落地堆著一些單據(jù)，許多已被老鼠咬壞，有的都成了碎末。

1999年，時(shí)任焦作市委書記的劉其文召集財(cái)政局的幾位領(lǐng)導(dǎo)干部談話：“一個(gè)市也就是一個(gè)家，我這個(gè)市委書記也就是家長，但我這個(gè)當(dāng)家長的連家底都摸不清楚，還怎么治家呢？”

這與當(dāng)時(shí)發(fā)生的一件事不無關(guān)聯(lián)：焦作市某知名國企，多年來效益優(yōu)秀，收入連年名列前茅，一直被當(dāng)作典范來樹立，卻在改制審計(jì)時(shí)被查出做假賬，資產(chǎn)巨虧。

“這個(gè)企業(yè)老總還是五一勞模呢，卻把國有資產(chǎn)揣進(jìn)了自己口袋，把一個(gè)國有企業(yè)變成了他的家族企業(yè)，從公司的領(lǐng)導(dǎo)崗位到保安，到處都是他的親戚。同一車原料煤，一天之內(nèi)登記8次當(dāng)成8車煤，虛報(bào)成本。”申相臣至今提起這事仍然心情沉重。

奪 權(quán)

管人不如管賬。痛定思痛，焦作市悟出了這個(gè)道理。2000年，焦作市公共財(cái)政改革迎來了一座里程碑，即強(qiáng)推“會(huì)計(jì)委派制”，由財(cái)政局“奪回”全市財(cái)權(quán)。

2000年3月3日，一個(gè)周五的下午。焦作市委、市政府召開會(huì)議宣布：“全市設(shè)立14個(gè)會(huì)計(jì)工作站，集中委派第一批會(huì)計(jì)人員78人，管理本級(jí)230個(gè)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)工作，自即日起辦理財(cái)務(wù)手續(xù)移交?！?/p>

選擇周五下午這個(gè)時(shí)間是因?yàn)殡p休日銀行不上班，所有的單位都不可能借“時(shí)間差”轉(zhuǎn)賬。

第二天一早，焦作市委副書記、常務(wù)副市長、紀(jì)檢委書記、財(cái)政局局長等領(lǐng)導(dǎo)便分頭帶著78名委派會(huì)計(jì)開始去所有的單位實(shí)施財(cái)務(wù)交接：收回印鑒，封保險(xiǎn)柜，接管全部賬目。

時(shí)任焦作市常務(wù)副市長侯趁意說，當(dāng)時(shí)市委、市政府準(zhǔn)備，如果哪個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)意阻撓這項(xiàng)改革，那就給他換換位置。

“我們?nèi)∠耸兄毙姓聵I(yè)單位的銀行賬戶及其絕大部分的財(cái)務(wù)科室，由財(cái)政局統(tǒng)一委派會(huì)計(jì)。一些單位想挪用資金，連個(gè)銀行手續(xù)都沒有。這就能防止貪污腐敗分子盜用公款?！鄙晗喑蓟貞浀?。

同年，時(shí)任國務(wù)院總理的朱镕基在人代會(huì)作政府工作報(bào)告時(shí)提出要在全國推廣會(huì)計(jì)委派制度。

會(huì)計(jì)委派推行幾個(gè)月后，焦作市市直單位共清理出閑置沉淀資金2億多元，相當(dāng)于2000年焦作市本級(jí)財(cái)政的三分之一。

“會(huì)計(jì)委派制”之后，部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付、非稅收入統(tǒng)一管理、強(qiáng)化財(cái)稅監(jiān)督等財(cái)政綜合改革得以在焦作全面推開。

10年來，焦作財(cái)政收支總規(guī)模增長6倍多，人均財(cái)政收支水平躍居全省前3名，提升5個(gè)位次。同時(shí)，焦作市的經(jīng)濟(jì)犯罪率明顯下降。據(jù)焦作市紀(jì)委和檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)犯罪立案總數(shù)1999年為8起，2007年降至2起；涉案金額1999年為580.5萬元，2007年降為13萬元。

公眾深度參與財(cái)政預(yù)算

知道市領(lǐng)導(dǎo)的工資，只是焦作市民財(cái)政知情權(quán)的一部分。焦作市財(cái)政信息服務(wù)大廳2000年成立后，所有的行政審批、財(cái)政預(yù)算、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、公物拍賣、會(huì)計(jì)委派等公共財(cái)政事務(wù)都在此公開。市民可自由出入此大廳，到行政服務(wù)中心、會(huì)計(jì)核算中心、產(chǎn)權(quán)交易市場等財(cái)政服務(wù)窗口，通過電子屏、觸摸屏和文本資料，查看部門預(yù)算等財(cái)政財(cái)務(wù)公開信息。

在焦作財(cái)政信息網(wǎng)上也可看到有關(guān)預(yù)算資料和工資情況，而焦作電視臺(tái)等新聞媒體還設(shè)立了專題欄目，在人民廣場、火車站、行政服務(wù)窗口等人群集散的地方也有許多電子屏幕，開展“公共財(cái)政與百姓生活”動(dòng)態(tài)報(bào)道。

“在知情之外，參與是更重要的方面，既然取之于民，那么老百姓有權(quán)利決定這些錢怎么花?！鄙晗喑颊f。

在焦作，年初編制財(cái)政預(yù)算的時(shí)候，不止財(cái)政局的人忙，連老百姓也要跟著一起忙。

焦作市財(cái)政局已于2008年10月底收集完各部門的預(yù)算意向，之后在媒體和網(wǎng)絡(luò)上公布了各部門2009年預(yù)備啟動(dòng)的項(xiàng)目，邀請公眾投票，通過聽證會(huì)和專家論證等多種形式聽取公眾意愿，決定來年重大支出項(xiàng)目和公共支出項(xiàng)目。

這已經(jīng)是第二次公眾投票參與財(cái)政預(yù)算了。2007年底，焦作首次將60個(gè)公共項(xiàng)目放在網(wǎng)上讓公眾投票，并最終根據(jù)得票多少選出前10項(xiàng)列入政府預(yù)算。

治理地方債

2008年6月，國家財(cái)政部預(yù)算司發(fā)了一份《情況說明》給各個(gè)省、市、旅游區(qū)的財(cái)政廳（局），專門介紹了焦作市創(chuàng)建的“政府性債務(wù)預(yù)算編制體系”。

2009年，為刺激經(jīng)濟(jì)，中央將要代發(fā)地方債。要向中央提交發(fā)債申請，首先要理清債務(wù)預(yù)算。在這樣的背景下，焦作市的政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)尤顯恰逢其時(shí)。

現(xiàn)行《預(yù)算法》明文規(guī)定：“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。”但事實(shí)上，中國地方政府舉債已成為公開的秘密。

“地方政府需要舉債搞建設(shè)，但總要有計(jì)劃，你要花在哪里，效果怎么樣？另外，政府能負(fù)多少債，也要有個(gè)度。我們把這筆賬算得清清楚楚的，至少能監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)?！鄙晗喑颊f。

從2002年起步，焦作逐步建立了一套完整的政府性債務(wù)預(yù)算編制體系，將政府性債務(wù)余額、收支、償還等情況全部納入預(yù)算強(qiáng)化管理。焦作市2008年市級(jí)政府債務(wù)預(yù)算本上顯示：2008年市政府借貸23.9億元，貸款用途已全額安排，年初市級(jí)債務(wù)余額是44.8億，今年計(jì)劃還本付息2.68億元。信息的公開，自然形成了監(jiān)督力量。

這在全國范圍內(nèi)都稱得上是創(chuàng)舉。

以往財(cái)政舉債都是非常被動(dòng)的，在借、用、還這個(gè)過程中，財(cái)政部門前期幾乎完全不參與。按照慣例，發(fā)改委負(fù)責(zé)項(xiàng)目審批，而財(cái)政則負(fù)責(zé)撥款。“很多時(shí)候項(xiàng)目協(xié)議都已經(jīng)簽了，才拿來知會(huì)財(cái)政局，我們一看也都是好項(xiàng)目，不批也不是，但確實(shí)又對(duì)項(xiàng)目缺少了解?！苯棺魇胸?cái)政局債權(quán)債務(wù)科科長滑愛萍說。債權(quán)債務(wù)科是2004年專為政府債務(wù)管理而成立的，前身是外資科。

后來，焦作市財(cái)政局開始主動(dòng)要求參與到前期立項(xiàng)評(píng)估、資金運(yùn)用及后期績效評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)中去。于是在焦作市，出現(xiàn)了“發(fā)改委+財(cái)政局”的“雙審批”現(xiàn)象。一個(gè)項(xiàng)目能否立得起來，要由兩個(gè)部門說了算，只要一個(gè)部門通不過，就不算數(shù)。這形成了一種權(quán)力的制衡。

為此，2008年，焦作市財(cái)政局還將從前只進(jìn)行后期評(píng)估的項(xiàng)目評(píng)審中心重新打造起來，招聘了財(cái)務(wù)及工程等各個(gè)方面的專業(yè)人才，介入到項(xiàng)目的前期立項(xiàng)評(píng)估工作中。下一步他們還打算聘請一些中介機(jī)構(gòu)來協(xié)助工作。

“參與越早，才能更好地管理和控制。編制了預(yù)算之后，一年之內(nèi)將會(huì)有哪些項(xiàng)目和債務(wù)，一目了然，大家心里都有數(shù)，才更有利于各項(xiàng)決策?！鄙晗喑颊f。

（摘自2009年2月19日《瞭望東方周刊》 本刊有刪節(jié)）