構(gòu)建我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的思考

傅　翔

【摘要】 環(huán)境公益訴訟的產(chǎn)生和發(fā)展，是社會(huì)歷史發(fā)展的必然產(chǎn)物，有其深刻的社會(huì)歷史背景。環(huán)境權(quán)作為一種新的，正在被人們逐漸認(rèn)識(shí)的權(quán)利是環(huán)境公益訴訟的法理基石。我國(guó)并不缺乏建立環(huán)境公益訴訟的現(xiàn)實(shí)土壤和法律依據(jù)，只需對(duì)具體制度加以修改，如對(duì)訴訟資格的放寬、對(duì)訴訟途徑的拓展、降低訴訟成本以及合理地安排環(huán)保工作中的司法權(quán)與行政權(quán)，完全可以建立適合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境公益訴訟制度。

【關(guān)鍵詞】 環(huán)境權(quán)；公益訴訟；制度構(gòu)建

隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重，已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。不斷惡化的環(huán)境不僅影響了整個(gè)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，而且已經(jīng)威脅到了人們的生存。目前的環(huán)境困局是多種因素造成的，但制度的虛置和缺乏公眾參與是一個(gè)重要的原因。這種情況下，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度就顯得尤為重要。正如國(guó)家環(huán)?？偩指本珠L(zhǎng)潘岳在“世界環(huán)境名人聚會(huì)北京探討科學(xué)發(fā)展觀”大會(huì)提出，公眾應(yīng)該成為環(huán)境污染訴訟事件中的訴訟主體，建立環(huán)境公益訴訟制度，讓任何公民、團(tuán)體和國(guó)家機(jī)關(guān)都能與污染環(huán)境者在法庭上一論高低。

一、環(huán)境公益訴訟的評(píng)介

1．環(huán)境公益訴訟概念及特點(diǎn)

公益訴訟是20世紀(jì)60年代，美國(guó)在經(jīng)歷劇烈的社會(huì)變革后廣泛使用的一個(gè)術(shù)語(yǔ)。它通常是指組織或個(gè)人針對(duì)損害國(guó)家、社會(huì)或不特定多數(shù)人利益的行為，向法院提出指控，并提請(qǐng)法院追究相應(yīng)法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)，包括公益公訴和公益私訴兩類。而環(huán)境公益訴訟是指任何組織和個(gè)人都可以根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，對(duì)侵害國(guó)家環(huán)境權(quán)益、社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益的行為，向法院提起訴訟，由法院追究違法者法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。其具有的特征是：

（1）環(huán)境公益訴訟的目的是為了維護(hù)社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益。雖然環(huán)境公益訴訟的結(jié)果在間接上具有維護(hù)個(gè)體利益的效能，但其提起訴訟的目的與直接為保護(hù)個(gè)體利益的私益訴訟仍不相同。

（2）環(huán)境公益訴訟的起訴主體廣泛，其起訴人可以是任何組織和個(gè)人并且不需要與本案有直接利害關(guān)系。也就是說(shuō)，原告的資格不僅僅限于其合法權(quán)益受到損害的人。在環(huán)境公益訴訟中，受到侵害的是環(huán)境公共利益，對(duì)原告可能并未造成直接損失，但由于公共利益的重要性與私益的相關(guān)性，仍允許其提起訴訟。

（3）環(huán)境公益訴訟本身并非一種獨(dú)立的訴訟類型。其只是對(duì)原有訴訟方式的修正與突破，本身并沒(méi)有獨(dú)立的調(diào)整領(lǐng)域，既可在行政訴訟中采用，亦可在民事訴訟中采用，還可以在刑事訴訟中采用。

2．環(huán)境公益訴訟的起源與發(fā)展

環(huán)境公益訴訟最早起源于美國(guó)，在美國(guó)稱其為環(huán)境公民訴訟。雖然在具體制度上，環(huán)境公益訴訟與環(huán)境公民訴訟有所區(qū)別，但其內(nèi)核卻是一致的，其產(chǎn)生具有歷史的必然性。環(huán)境問(wèn)題是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是工業(yè)化的進(jìn)程而逐漸顯現(xiàn)出來(lái)的。在早期環(huán)境問(wèn)題沒(méi)有被獨(dú)立成一類特定的問(wèn)題。但隨著人類開發(fā)利用環(huán)境與資源力度的加大，污染途徑的增多，使得環(huán)境問(wèn)題凸現(xiàn)出來(lái)。其具有的在時(shí)間上的潛伏性、地域上的廣泛性、危害后果的難以修復(fù)性使得傳統(tǒng)的部門法在解決這類問(wèn)題時(shí)捉襟見肘，暴露出許多不足。

20世紀(jì)中葉，世界各地公害事件不斷發(fā)生，“八大公害”事件中發(fā)生在美國(guó)的就有兩起，即多諾拉煙霧事件和洛衫磯光化學(xué)霧事件。這些公害事件的發(fā)生成為環(huán)境公益訴訟產(chǎn)生的誘因。公害事件所導(dǎo)致的痛苦和不安，讓公眾產(chǎn)生了一種生存危機(jī)感。公眾為了安全和健康的生活，掀起了反污染環(huán)境運(yùn)動(dòng)。但是，請(qǐng)?jiān)?、游行、示威、抗議只是環(huán)境運(yùn)動(dòng)的一個(gè)方面，在法律上，就表現(xiàn)為民眾要求擴(kuò)大起訴資格。美國(guó)參議院因應(yīng)這一趨勢(shì)于1970年《清潔空氣法》中特別加入公民訴訟條（citizen suits provisions），賦予民眾借助聯(lián)邦法院督促執(zhí)法的權(quán)利。此后，在20世紀(jì)70至80年代的美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境立法浪潮中，絕大多數(shù)的聯(lián)邦環(huán)境法律都規(guī)定了環(huán)境公民訴訟制度。如1972年的《海洋傾廢法》和《噪聲控制法》、1973年的《瀕危物種法》、1976年的《安全飲用水法》和《資源保護(hù)與恢復(fù)法》、1977年的《有毒物質(zhì)控制法》等環(huán)境保護(hù)法律，均對(duì)公民訴訟做了規(guī)定。在美國(guó)，一共有14部聯(lián)邦環(huán)境法律中包含公民訴訟條款。在司法實(shí)踐中環(huán)境公民訴訟適用較廣泛的包括《清潔水法》、《清潔空氣法》、《資源保護(hù)和再生法》、《瀕危物種法》、《安全飲用水法》以及《超級(jí)基金法》等。它們形成了一個(gè)較為完整的體系，使得公民能夠通過(guò)訴訟手段參與到各種環(huán)境資源的保護(hù)中去。

目前，英、法、德、日等許多國(guó)家也已在立法上確認(rèn)了環(huán)境公益訴訟制度?？梢哉f(shuō)，環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展已成為一種趨勢(shì)，是社會(huì)歷史發(fā)展到一定階段必然選擇。我國(guó)正經(jīng)歷著一個(gè)與歐美國(guó)家相近似的發(fā)展歷程，不乏建立環(huán)境公益訴訟制度的土壤。

二、環(huán)境公益訴訟的法理基石——環(huán)境權(quán)

制度是對(duì)現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，任何法律都有其具體保護(hù)的利益，環(huán)境法也不例外。環(huán)境權(quán)作為一種新的，正在發(fā)展中的法律權(quán)利或者說(shuō)正在被人們逐步認(rèn)識(shí)的權(quán)利，是環(huán)境公益訴訟的法理基石。盡管人們對(duì)環(huán)境權(quán)的認(rèn)識(shí)不一，但作為一項(xiàng)基本人權(quán)的環(huán)境權(quán)是客觀存在的。

環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)法律上的權(quán)利被人們所認(rèn)識(shí)是在20世紀(jì)60年代以后，隨著全球性環(huán)境危機(jī)的出現(xiàn)，有關(guān)公民對(duì)他生存密切相關(guān)的環(huán)境要求是否擁有權(quán)利這一問(wèn)題引起人們的普遍關(guān)注。1960年，原西德的一位醫(yī)生向歐洲人權(quán)委員會(huì)提出“向北海傾倒廢棄物”是侵犯人權(quán)的行為的控告，從而引發(fā)了是否要把環(huán)境權(quán)列入歐洲人權(quán)清單的爭(zhēng)論。同年，美國(guó)掀起了一場(chǎng)舉世矚目的爭(zhēng)論，即公民要求保護(hù)環(huán)境，要求在良好的環(huán)境中生活的憲法依據(jù)是什么？在這場(chǎng)爭(zhēng)論中，美國(guó)密執(zhí)安大學(xué)的薩克斯教授提出了著名的“公共信托理論”，認(rèn)為空氣、陽(yáng)光、水等人類生活所必須的環(huán)境要素不應(yīng)再被視為“自由財(cái)產(chǎn)”而作為所有權(quán)的客體，而應(yīng)視為是全體國(guó)民的“公共財(cái)產(chǎn)”。為了合理支配和保護(hù)這一“共有財(cái)產(chǎn)”，而由國(guó)民將其委托給政府管理。此時(shí)國(guó)民與政府之間的關(guān)系為委托人和受托人的關(guān)系，未經(jīng)委托人許可，政府不得自行處理這些財(cái)產(chǎn)。后來(lái)，有人以此為基礎(chǔ)提出了環(huán)境權(quán)的觀點(diǎn)，認(rèn)為每一個(gè)公民都有在良好環(huán)境中生活的權(quán)利，公民環(huán)境權(quán)是公民最基本的權(quán)利之一，應(yīng)當(dāng)受到法律的保護(hù)。

1972年聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議通過(guò)了《人類環(huán)境宣言》，莊嚴(yán)宣告：“人類有權(quán)在一種能夠通過(guò)尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負(fù)有保護(hù)和改善這一代和將來(lái)世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任。”從而首次在國(guó)際上確認(rèn)了“環(huán)境權(quán)”。此后，一些國(guó)家相繼在法律上確認(rèn)了公民環(huán)境權(quán)，明確地將環(huán)境權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。由于環(huán)境具有“整體性”、“公共性”的特征，使得環(huán)境侵害行為具有“公害性”。從這個(gè)意義上說(shuō)，環(huán)境權(quán)具有“社會(huì)性”公益權(quán)利的特點(diǎn)，而環(huán)境公益訴訟則據(jù)此展開。

在我國(guó)，現(xiàn)行法律中尚無(wú)明文規(guī)定環(huán)境權(quán)的內(nèi)容，但其很多內(nèi)容仍可以從中找到依據(jù)。例如《憲法》第9條規(guī)定：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物”；第26條規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”。這些都間接說(shuō)明我國(guó)對(duì)環(huán)境權(quán)的認(rèn)可，也是展開環(huán)境公益訴訟的法律基礎(chǔ)。

三、構(gòu)建我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的障礙

由于長(zhǎng)期以來(lái)片面地追求經(jīng)濟(jì)效益，而忽視環(huán)境問(wèn)題以及對(duì)環(huán)境權(quán)的認(rèn)識(shí)不夠充分，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)嚴(yán)重滯后，存在著許多缺失。從以下方面來(lái)加以分析：

1．起訴資格過(guò)嚴(yán)，訴訟途徑太窄

在我國(guó)三大訴訟法中，唯一明確的公益訴訟是針對(duì)危害國(guó)家利益和社會(huì)利益的犯罪行為，法律法規(guī)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)向法院提起刑事訴訟。鑒于追究刑事犯罪的嚴(yán)肅性，這種安排無(wú)可厚非。但在民事訴訟中，根據(jù)《民事訴訟法》108條之規(guī)定，起訴資格必須符合“與本案有直接厲害關(guān)系”的條件，這就將那些受到“間接”和“無(wú)形”侵害的受害人排除在了訴訟主體之外，大大限制了訴訟主體的范圍。實(shí)踐中，僅有檢察機(jī)關(guān)提起民事公訴的案例。在行政訴訟中，根據(jù)《行政訴訟法》41條之規(guī)定“原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或其他組織”，這就意味著只有“自己”的合法權(quán)益受到侵害才能成為行政訴訟的原告，而在公共利益受到侵害時(shí)，難以以自己的名義提起訴訟。從以上我們不難看出檢察機(jī)關(guān)似乎成為了環(huán)境公益訴訟的唯一主體，通過(guò)其提起公訴也成了唯一的訴訟途徑。

2．訴訟成本過(guò)高

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，成本與收益之比往往決定了對(duì)事物的取舍，環(huán)境公益訴訟也不能例外。環(huán)境公益訴訟中的成本考量不單是社會(huì)的總支出與總收益之比，還應(yīng)包括原告的收益與支出之比。畢竟，環(huán)境公益訴訟的運(yùn)行成本要由原告來(lái)承擔(dān)。當(dāng)環(huán)境公益訴訟的成本與收益之比超過(guò)原告所能承受的臨界值時(shí)，原告就只能放棄訴訟。環(huán)境公益訴訟作為公益訴訟的一種，本來(lái)就難以為原告帶來(lái)經(jīng)濟(jì)上的收益，相反還要付出許多成本，包括時(shí)間和金錢。如果，時(shí)間上的支出因?yàn)榄h(huán)境案件的復(fù)雜性而無(wú)法削減，那么在金錢上至少應(yīng)向原告傾斜。在一般的訴訟過(guò)程中，原告要預(yù)支訴訟費(fèi)，支付律師費(fèi)，還要承擔(dān)誤工費(fèi)、交通費(fèi)、鑒定費(fèi)等等。高額的訴訟費(fèi)用已成為環(huán)境公益訴訟的一大障礙。

3．司法權(quán)和行政權(quán)關(guān)系有待厘清

長(zhǎng)期以來(lái)，作為環(huán)保行政部門的環(huán)保局在環(huán)境保護(hù)工作中占據(jù)主導(dǎo)地位，但由于其地位不高，缺乏獨(dú)立性，且手段有限，因此在實(shí)際工作中效果欠佳。四川省清水河污染案就十分典型，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局雖然對(duì)污染企業(yè)發(fā)出了整改通知書，但對(duì)方依舊我行我素，以至于最終不得不依靠檢察院來(lái)出面解決。環(huán)境公益訴訟制度的確立，司法部門將更深地參入到環(huán)境保護(hù)工作中，原有的權(quán)力配置格局將被打破，需要重新配置司法權(quán)和行政權(quán)，以便發(fā)揮二者的優(yōu)點(diǎn)。

四、建立我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的設(shè)想

正如上文所述，《憲法》第9條和第26條之規(guī)定都間接地承認(rèn)了環(huán)境權(quán)，為我國(guó)建立環(huán)境公益訴訟制度提供了法理基礎(chǔ)，但在具體的制度層面，仍有些障礙需要掃清。從一定意義上講，環(huán)境公益訴訟制度的建立，是對(duì)傳統(tǒng)訴訟制度的突破與創(chuàng)新，需要深入細(xì)致的理論準(zhǔn)備與實(shí)踐探索。這一制度既要順應(yīng)國(guó)際環(huán)境保護(hù)的新趨勢(shì)，有利于對(duì)環(huán)境權(quán)的保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，又要立足于中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，循序漸進(jìn)，保持法律的相對(duì)穩(wěn)定性和安全性。為實(shí)現(xiàn)上述要求，我們必須在環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建中考慮如下因素：

1．起訴資格的適度放寬

我國(guó)公益訴訟遇到的最大障礙就是要求原告必須與案件具有直接利害關(guān)系。傳統(tǒng)的民事訴訟和行政訴訟關(guān)于原告必須與案件有直接利害關(guān)系的限制，在環(huán)境公益訴訟中必須有所突破。無(wú)論是在環(huán)境民事公益訴訟中，還是在環(huán)境行政公益訴訟中都應(yīng)該將起訴資格由原有的“與案件有直接利害關(guān)系”擴(kuò)大到“與案件有直接或間接利害關(guān)系”?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告”。這里的“控告”本身就是一種訴權(quán)，是賦予國(guó)家機(jī)關(guān)、有關(guān)組織、公民個(gè)人的環(huán)境公益訴訟權(quán)。實(shí)踐也證明將公民和檢察機(jī)關(guān)以外的其他組織排斥在公益訴訟之外對(duì)環(huán)境保護(hù)是不利的。

2．訴訟途徑的拓展

按傳統(tǒng)理論，檢察機(jī)關(guān)是公共利益的代表。那么，當(dāng)作為環(huán)境公共利益受到侵犯時(shí)，檢察官可以此種身份提起環(huán)境訴訟。借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度可以實(shí)行由檢察機(jī)關(guān)或公眾提起訴訟的雙軌制。檢察機(jī)關(guān)提起的這類訴訟可分為兩種情況：一是依職權(quán)主動(dòng)提起；二是依公眾申請(qǐng)而提起。而公眾對(duì)此具有選擇權(quán)，既可以選擇檢察機(jī)關(guān)為代表提起訴訟，也可以以自己的名義直接起訴。在公眾有選擇權(quán)的制度設(shè)計(jì)下，公眾可以把比較復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)的環(huán)境公益訴訟案件申請(qǐng)由檢察機(jī)關(guān)起訴，從而更有效地保護(hù)公共利益；同時(shí)，在申請(qǐng)被駁回的情況下，公眾又可以以自己的名義提起訴訟，使公共利益的損害真正享有完整的救濟(jì)途徑。

3．降低訴訟成本

公眾提起環(huán)境公益訴訟是為了維護(hù)社會(huì)公共利益，勝訴后，受益人不僅僅限于本人，而是不特定的多數(shù)人甚至可能是整個(gè)社會(huì)，如果所有的訴訟費(fèi)用都讓原告承擔(dān)，顯然有違社會(huì)公平原則。為此，一些國(guó)家在公益訴訟費(fèi)用的承擔(dān)上實(shí)行有利于原告的原則，并建立了相應(yīng)的保障和激勵(lì)機(jī)制。如在法國(guó)當(dāng)事人提起越權(quán)之訴時(shí)事先不征納訴訟費(fèi)用。敗訴時(shí)再按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)，數(shù)額極為低廉。在美國(guó)法院可以在最后判決時(shí)，裁定由任何占優(yōu)勢(shì)的當(dāng)事人承擔(dān)訴訟費(fèi)用（包括律師和專家證人的合理費(fèi)用），只要法院認(rèn)為是合適的。為了鼓勵(lì)公眾運(yùn)用環(huán)境公益訴訟來(lái)維護(hù)本人和公眾的環(huán)境利益，我國(guó)可借鑒別國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，如事先不交納訴訟費(fèi)用或小數(shù)額繳納，最后由優(yōu)勢(shì)方承擔(dān)等。

4．司法權(quán)與行政權(quán)的合理安排

雖然環(huán)境公益訴訟在環(huán)境污染問(wèn)題的解決方面能夠發(fā)揮重要作用，但如不對(duì)二者進(jìn)行合理安排，則不但會(huì)影響行政部門的效能，還會(huì)增加法院的負(fù)擔(dān)，最終也會(huì)對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的解決產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，有必要制度設(shè)計(jì)中做一些特別規(guī)定，以防止上述情況的發(fā)生。

（1）設(shè)置訴訟前置程序

借鑒美國(guó)的60天告之義務(wù)，設(shè)置訴訟前置程序，即在提起環(huán)境公益訴訟前，應(yīng)先通知環(huán)境行政機(jī)關(guān)，由其先行處理。只有在其不予處理或怠于處理時(shí)，才能通過(guò)訴訟途徑解決。這樣即可發(fā)揮行政部門的高效率，又可以起到過(guò)濾作用，把一些簡(jiǎn)單的問(wèn)題及時(shí)解決，避免其進(jìn)入訴訟程序，增加法院的負(fù)擔(dān)。

（2）訴訟范圍的限制

環(huán)境公益訴訟的目的是為了保障公共利益，防止環(huán)境行政機(jī)關(guān)不作為的行為損害公共利益。因此，為了對(duì)環(huán)保行政部門進(jìn)行有效的監(jiān)督，應(yīng)將大部分行政行為納入司法監(jiān)督范圍之內(nèi)，只有環(huán)保行政部門正在采取措施行為和屬于環(huán)保行政部門自由裁量的行為才不應(yīng)納入法院的受案范圍。

環(huán)境公益訴訟對(duì)于我國(guó)有著特殊的意義。粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式已使我國(guó)環(huán)境承受能力達(dá)到了極限。構(gòu)件環(huán)境公益訴訟制度是還公民以環(huán)境公益訴權(quán)，加大司法對(duì)行政監(jiān)督的重要舉措，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，建設(shè)節(jié)約型社會(huì)具有重要作用。

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