國內(nèi)商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管研究的文獻綜述

何進成

【摘要】 市場退出監(jiān)管是健全的金融監(jiān)管體系的重要組成部分，較之于商業(yè)銀行的準入和運營監(jiān)管，我國對商業(yè)銀行的市場退出監(jiān)管還不成熟。梳理了國內(nèi)部分學者關(guān)于商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管的有關(guān)文獻研究，從經(jīng)濟學和法理學的視角進行歸納，從中總結(jié)出我國商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管存在的問題，最后進行了簡單評述。

【關(guān)鍵詞】 商業(yè)銀行；市場退出監(jiān)管；經(jīng)濟學理論分析；法理分析

一、引言

當今社會，即使在最有效、最完善的金融監(jiān)管體制下，也存在著商業(yè)銀行因各種不確定性而陷入經(jīng)營困境。為此，金融監(jiān)管當局制定了一系列的應(yīng)對和防范措施，并做出了一些必要的制度安排，如最后貸款人制度和存款保險制度，以確保整個銀行體系乃至整個金融體系的穩(wěn)健發(fā)展，維護存款人的利益。但是從維護市場原則、保重市場效率和避免道德風險的角度出發(fā)，也從尊重市場優(yōu)勝劣汰機制的角度考慮，金融監(jiān)管當局沒有義務(wù)為任何一家商業(yè)銀行進行“保險”。

我國對商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管的研究起步較晚，早期如喬炳亞（1997）對金融機構(gòu)市場退出的必要性進行了分析，他分析了金融機構(gòu)市場退出的原因和方式，最后從中央銀行的角度討論如何進行良好的市場退出監(jiān)管。1998年海南發(fā)展銀行行政關(guān)閉以后，國內(nèi)學者開始更加廣泛地關(guān)注商業(yè)銀行的市場退出監(jiān)管，如劉曉勇（1998）在借鑒國外如何處理問題銀行的基礎(chǔ)上對我國今后如何處理問題金融機構(gòu)以及防范金融風險提出了獨到的見解。蘇同華等(2000)從銀行危機的角度，對銀行體系的并購和重組進行了研究。此外，闕方平（2000）在其《有問題銀行處置制度安排研究》一書中對問題銀行處置制度安排進行了系統(tǒng)研究，這是國內(nèi)關(guān)于問題銀行市場退出處置制度研究較早和較為全面的專著。

近十年來，經(jīng)濟學界和法學界對商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管問題的研究也越來越多，本文試圖通過對這些研究的回顧，梳理該領(lǐng)域研究的重點問題，尋找其中一些帶有規(guī)律性的特征，在此基礎(chǔ)上為我國實現(xiàn)銀行業(yè)的進一步穩(wěn)健發(fā)展提供有益的借鑒。

二、商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管的邊界

當前，我國對商業(yè)銀行市場退出還沒有權(quán)威的定義?，F(xiàn)行的金融法規(guī)中也沒有明確界定，不過在《商業(yè)銀行法》第七章第七十二條提到商業(yè)銀行因解散、被撤銷和被宣告破產(chǎn)而終止；《民法通則》第四十條和第四十五條對企業(yè)法人退出市場用的也是法人終止的提法。李成認為商業(yè)銀行的市場退出是指商業(yè)銀行被吊銷金融營業(yè)許可證、停止辦理金融業(yè)務(wù)、注銷法人資格的處置。因此，通常將商業(yè)銀行的市場退出監(jiān)管看作一種法律行為。

對于商業(yè)銀行市場退出的制度邊界，闕方平（2001）指出，問題銀行市場退出的前提應(yīng)當是“健康銀行在整個銀行體系中占主導地位，健康銀行無論是在資產(chǎn)規(guī)模上還是在數(shù)量上都超過了有問題銀行”，這樣整個銀行體系是相對穩(wěn)健的而非處于混亂之中。此外，他還總結(jié)了有問題銀行市場退出應(yīng)當具備的四個基本特征：一是問題銀行法人地位的消滅，二是風險的轉(zhuǎn)移、分散和補償，三是市場經(jīng)濟的公平和效率原則，四是它屬于完全性淘汰機制而非優(yōu)化機制。這為澄清銀行市場退出的外延和內(nèi)涵奠定了基礎(chǔ)。

李金明（2002）認為包括商業(yè)銀行在內(nèi)的金融機構(gòu)的市場退出有解散、行政關(guān)閉和依法撤銷、停業(yè)整頓以及破產(chǎn)清算四種形式。李成則從現(xiàn)代公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的角度指出，在復雜的經(jīng)濟活動中，商業(yè)銀行市場退出的表現(xiàn)形式更加多樣，具體有商業(yè)銀行破產(chǎn)、商業(yè)銀行收購、商業(yè)銀行合并以及商業(yè)銀行分立等幾種形式。

三、對商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管的經(jīng)濟學理論分析

有市場進入就應(yīng)當有市場退出，這是市場經(jīng)濟的當然要求。金融當局對商業(yè)銀行經(jīng)營活動的監(jiān)管相應(yīng)也由商業(yè)銀行市場準入監(jiān)管、經(jīng)營監(jiān)管和退出監(jiān)管三個不可或缺的統(tǒng)一組成部分。截至目前，國內(nèi)學界對銀行業(yè)市場退出監(jiān)管的經(jīng)濟學理論分析主要集中在市場退出監(jiān)管必要性分析，市場退出監(jiān)管的原則，市場退出的成本及市場退出的損失承擔機制等幾個方面。

對于商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管的必要性，李升高、曾濤（2000）等認為合理安排陷入困境的金融機構(gòu)退出市場首先是維護金融業(yè)穩(wěn)健運行的需要；二是維護金融有序競爭的需要，因為公平合理的競爭是金融業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求；三是提高金融市場配置效率的需要。張曦（2004）[9]也支持這種觀點。事實上，政府對缺乏效率的商業(yè)銀行進行過度的保護只會對金融競爭的公平性和合理性帶來負面影響，從而破壞金融競爭機制。總的來看，對于商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管必要性的分析，國內(nèi)學者多限于直覺的感性分析上，缺乏系統(tǒng)的以經(jīng)濟學理論為依托的微觀基礎(chǔ)分析。

如前文引言中所述，商業(yè)銀行的市場退出監(jiān)管是外部性很強的法律行為，其本質(zhì)在于增進商業(yè)銀行的市場效率，保持金融秩序的穩(wěn)定和金融安全。因此，為保證商業(yè)銀行市場退出順利進行，監(jiān)管當局應(yīng)當遵循一定的原則。葛兆強、曾思建（1999）指出應(yīng)當堅持法律嚴肅性、效率與穩(wěn)定原則、市場性原則、風險最小化原則、協(xié)調(diào)配合性原則、存量與流量解決并重原則、資源性原則、多并購少破產(chǎn)等原則。而李成則將其闡述為依法退出原則、金融穩(wěn)定原則、準市場化原則和風險最小化原則、協(xié)調(diào)配合原則以及強制性原則。許傳華（2004）也提出構(gòu)建適當?shù)纳虡I(yè)銀行退出監(jiān)管機制應(yīng)當堅持審慎性原則、適度原則、適時原則、風險最小化原則以及資源性原則?？梢妼W界市場性原則和協(xié)調(diào)配合以及風險最小化原則等以達成共識。

確定合理科學的損失分攤機制是現(xiàn)代商業(yè)銀行市場退出的一個重要環(huán)節(jié)，也是完善的市場退出機制的核心內(nèi)容。葛兆強、曾思建（1999）指出市場退出作為“效率轉(zhuǎn)移”的指示器，可以為金融體制和銀行體系的安全與穩(wěn)健創(chuàng)造條件，從而增進金融制度的效率。在某種意義上，商業(yè)銀行市場退出是一種能獲取帕累托效率的行為。當然銀行的市場退出也隱含著一定的潛在成本，如對交易平衡的影響，對借者、對支付體系和對其他銀行信任的影響等等，因此也可以說，商業(yè)銀行市場退出又是一種非帕累托改進行為。他們進一步指出，作為監(jiān)管者監(jiān)管不力的結(jié)果，市場退出產(chǎn)生的社會成本也應(yīng)當由政府承擔。安啟雷、陳超（2003）指出“國外在救助有問題金融機構(gòu)時，強調(diào)損失分擔原則，即金融機構(gòu)的股東、次級債券持有人、其他債權(quán)人、國家財政共同承擔有問題金融機構(gòu)處理不良資產(chǎn)導致的資產(chǎn)損失”、這對我國問題銀行的處理有重要的借鑒意義、

四、對商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管的法理分析

商業(yè)銀行的市場退出不是一個簡單的技術(shù)操作問題。而是一個涉及面極廣的復雜過程。國際實踐表明：法律缺陷始終是妨礙各國處置失敗銀行順利退出市場、導致處理過程中斷和處置效率低下的主要障礙，甚至是造成退出成本偏高、金融風險增大的主要原因。因此，制定專門的商業(yè)銀行市場退出法律法規(guī)，以及給予商業(yè)銀行市場退出主管機構(gòu)以特殊的法律地位和充分授權(quán)，使其能夠靈活處理相關(guān)問題并有效控制處置成本，對增強市場信心、提高處置效率、防范金融風險擴散具有重要意義。事實上，目前我國關(guān)于商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管的絕大部分文獻都是通過法律的視角來分析的。

西方發(fā)達國家先后建立了完善的商業(yè)銀行市場退出機制，包括對問題商業(yè)銀行的挽救、接管、關(guān)閉、兼并、破產(chǎn)以及拍賣等各種各樣的法律法規(guī)。這些相關(guān)法律規(guī)范了商業(yè)銀行的市場退出行為，明確了金融監(jiān)管機構(gòu)在市場退出過程中的權(quán)力和義務(wù)。特別是在保證問題商業(yè)銀行迅速、順利地退出市場，防范道德風險，保證公眾信心，退出的商業(yè)銀行的資產(chǎn)處置價值最大化等方面發(fā)揮了重要作用。目前，國外對商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管的法律框架主要是：（1）明確監(jiān)管主體，以及監(jiān)管主體的監(jiān)管權(quán)力和職責、政府行政干預的范圍和力度；（2）明確對商業(yè)銀行的救助條件、公共資金運用安排；（3）對問題商業(yè)銀行進行接管、關(guān)閉、破產(chǎn)的程序和實施細則的規(guī)定；（4）對被清算的商業(yè)銀行資產(chǎn)處置方式的規(guī)定；（5）商業(yè)銀行市場退出后對相關(guān)利益主體損失分配的規(guī)定；如存款清償原則、退出銀行的債務(wù)清償原則等。

江其務(wù)（1999）[13]指出“實行行政關(guān)閉的作法，本質(zhì)上是集中風險，導致國家風險的積聚和集中。而依法破產(chǎn)則是分散、轉(zhuǎn)移、分解風險的措施，具有保護投資者、債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益的作用”。顯然“依法關(guān)閉”和“行政關(guān)閉”是兩種截然不同的處理方式，因而結(jié)果也是不同的。

溫樹英（2002）指出市場退出監(jiān)管是現(xiàn)代金融監(jiān)管法律體系不可或缺的內(nèi)容。許傳華（2002）分析了世界各國關(guān)于金融機構(gòu)市場退出的實踐，總結(jié)出金融機構(gòu)的市場退出不僅應(yīng)該受到普通的經(jīng)濟法，如《公司法》、《商法》等的約束，還應(yīng)當服從如《中央銀行法》、《商業(yè)銀行法》等普通的金融法規(guī)的規(guī)范，在此二者的基礎(chǔ)上，為了具體有效的指導市場退出的實踐活動，各國還應(yīng)當制定和完善專門性法規(guī)。這些法規(guī)應(yīng)當涉及到金融機構(gòu)解散的主要事由、金融機構(gòu)的并購方式以及金融機構(gòu)破產(chǎn)的法律程序等諸多方面。

總之，商業(yè)銀行的市場退出涉及多方面利益關(guān)系的調(diào)整，而這些利益關(guān)系一旦處理不當，不僅會影響市場退出的效率，還可能導致社會的劇烈動蕩，因此，建立完善的法律制度加強對商業(yè)銀行市場退出活動的監(jiān)管就顯得尤為重要和緊迫。

五、我國商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管中存在的問題和對策

學界在上述對銀行業(yè)市場退出監(jiān)管的經(jīng)濟學分析和市場退出監(jiān)管的法理分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國的不同時期經(jīng)濟情況的不同，為我國商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管機制的建立和完善提出了許多中肯的意見和建議。早在1998年，劉曉勇通過對比外國和我國處理問題金融機構(gòu)采取方式的差異，論述了處理我國問題金融機構(gòu)應(yīng)當秉持的科學策略，如在我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的大背景下，處理問題的銀行的方式應(yīng)當注意維護社會安定和金融體系的穩(wěn)定；可貴的是他還指出鑒于我過當時的實際情況，在選擇處理方式時只能以政府干預為主，但“由于政府干預成本過高、效率低，應(yīng)當創(chuàng)造條件地更多地引入以市場為基礎(chǔ)的處理方式”，這些觀點對現(xiàn)今我國商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管都有著重要借鑒意義。

溫樹英（2002）從完備相關(guān)法律法規(guī)的角度指出市場退出監(jiān)管是現(xiàn)代金融監(jiān)管法律體系不可或缺的內(nèi)容，而我國尚無金融機構(gòu)市場退出的專門法律，現(xiàn)有法律落后于市場退出實踐的需要。因此，作者提出構(gòu)建我國金融機構(gòu)市場退出監(jiān)管法律體系的具體建議：包括制定《金融機構(gòu)接管條例》、《金融機構(gòu)破產(chǎn)條例》、《金融機構(gòu)并購條例》及建立存款保險制度等等。

在通過對國外市場退出機制分析的基礎(chǔ)上，安啟雷、陳超（2003）引用“市場增進論”的觀點，指出“政府的作用是為市場機制的發(fā)展提供穩(wěn)固的制度框架，最充分地利用人們的動力和信息”，基于此，他認為“我國應(yīng)積極創(chuàng)造條件來完善以市場為基礎(chǔ)的金融機構(gòu)市場退出制度安排，逐步減少政府對有問題銀行處理的直接干預。在金融機構(gòu)市場退出制度安排上，盡可能按照市場化原則處理，引人市場手段，建立市場激勵機制與政府按規(guī)則干預的原則。”最后他們提出了較為全面的建議，這些包括：完善法律框架的構(gòu)建，存款保險機構(gòu)的建立，援助資金多樣化，處置方式規(guī)范化以及集中統(tǒng)一的債權(quán)管理體制等等。

許傳華（2004）較為全面地分析了我國金融機構(gòu)市場退出機制存在的問題，如缺乏金融機構(gòu)市場退出時對存款的保障機制，缺乏金融風險的預警預報系統(tǒng)和危機機構(gòu)處理的配套機制，金融機構(gòu)市場退出的法律法規(guī)體系不健全、操作不規(guī)范等等，與此同時，他也提出了建立我過金融機構(gòu)市場退出的運行法律機制的設(shè)想。

2006年，郭保民提出我國金融機構(gòu)市場退出實踐的三段論，即：1995年以前的起步階段，1996年至2001年的探索階段，2001年以來的立法階段。這種劃分雖然有些粗糙，但卻為理解我國金融機構(gòu)市場監(jiān)管退出的發(fā)展理清了一個較好的頭緒。正如文中作者說的那樣，從三個階段的劃分可以看出，“我國金融機構(gòu)市場退出工作經(jīng)歷了一個逐步探索和完善的過程，即遇到許多困難和問題，也積累了許多寶貴經(jīng)驗，為下一步市場退出工作的法制化和市場化奠定了基礎(chǔ)?！?/p>

六、結(jié)論

上述的研究大多結(jié)合我國國情，對我國商業(yè)銀行的市場退出監(jiān)管做出了有益的探索，指出了我國商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管中存在的問題，如缺乏系統(tǒng)的、健全的退出法律依據(jù)，缺乏對存款人利益保障機制以及缺乏商業(yè)銀行市場退出的配套機制等等，這必將有助于我國商業(yè)銀行市場退出機制的健全以及相關(guān)監(jiān)管措施的完善?？傊?，明確了我國商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管的存在問題對改進我國商業(yè)銀行市場退出監(jiān)管的實踐有重要的指導意義，它為健全我國商業(yè)銀行的市場退出機制奠定了基礎(chǔ)。

但總的來看這些研究缺乏對國外商業(yè)銀行市場退出成熟機制的詳細研究和借鑒，而且一部分文章只是針對某一個或某幾個方面所作的研究和探討，很少做出系統(tǒng)的機制研究和探討。此外，較之于國外的研究，譬如對銀行業(yè)市場退出的監(jiān)管，我國的學者多僅限于感性分析，缺乏系統(tǒng)的以經(jīng)濟學理論為依托的微觀基礎(chǔ)分析。

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