論抽象行政行為的可訴性

楊東梅

摘要本文從抽象行政行為不可訴存在的問題出發(fā),論證將其納入司法程序的必要性,并進一步論述其可行性,希望對我國抽象行政行為的立法改革提供有所觸動。

關(guān)鍵詞抽象行政行為可訴性司法程序

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-384-01

一、 抽象行政行為不可訴存在的問題

(一)混淆了行政立法與行政執(zhí)法的界限

行政法規(guī)、規(guī)章屬于行政立法,立法與司法是平行概念理應(yīng)排除在司法審判范圍,而行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令往往是為執(zhí)行特定法律法規(guī)、規(guī)章而制定的相應(yīng)行政管理措施,雖然因其普遍適用而區(qū)別于具體行政行為,但其絕不可與行政立法不加區(qū)分甚至混淆其中,因為立法是創(chuàng)造性的、抽象的,而行政卻是要“執(zhí)行”的,行政立法以外的抽象行政行為作為行政行為的重要組成部分或表現(xiàn)形式,其“抽象”性質(zhì)實質(zhì)上同樣是具體而個別的,只是在行政行為這個范圍內(nèi)而言的,相對于憲法意義上的制定法律的行為來講,它是具體的。換言之,抽象行政行為這種基于法律之實施而制定規(guī)范性文件的行為,依然體現(xiàn)著行政權(quán)的執(zhí)行性、具體性。因此,行政機關(guān)的抽象行政行為不能與立法機關(guān)的立法行為相提并論。再者,由于其效力的淵源較低,且內(nèi)容龐雜,地域性強,也就使其局限性,合理性缺乏統(tǒng)一,若不分良莠一律排除在行政訴訟以外,勢必傷及行政相對人利益。

(二)缺乏有效的監(jiān)督機制

1.缺少外部強有力的監(jiān)督

人大常委會作為立法機關(guān)和議事機關(guān),只能從來源上判斷抽象行政行為的原因是否正當,卻無法從實際中得知抽象行政行為的結(jié)果是否合理。其次,行政機關(guān)針對抽象行政行為的自我監(jiān)督上,依照憲法和法律規(guī)定,行政機關(guān)上、下級之間是領(lǐng)導和被領(lǐng)導、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,上級行政機關(guān)享有對下級行政機關(guān)行政行為的監(jiān)督權(quán)。此外,據(jù)《行政復議法》行政機關(guān)在對被申請人作出的具體行政行為進行審查時,認為其依據(jù)不合法,可在自己的職權(quán)范圍內(nèi)予以撤銷或改變,或按法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的機關(guān)依法處理。這種監(jiān)督制約效果實際上并不理想。上級政府對下級政府及部門的抽象行政行為監(jiān)督多是修正性質(zhì),下級政府只管制定,被處理也只是修正,不被處理可獲完全的執(zhí)行,兩者沒有涉及實質(zhì)厲害關(guān)系,這也是為何抽象行政行為泛濫,甚至有些行政機關(guān)將本應(yīng)是具體行政行為的管理活動變相為抽象行政行為,此種監(jiān)督方式,遠遠背離了自己不能為自己案件的裁判官的法學公理。

2.在監(jiān)督過程中缺少程序的發(fā)動者

自上而下通過備案的監(jiān)督很難發(fā)現(xiàn)問題,因為問題往往不是存在于命令的制定中而在于執(zhí)行以及在此規(guī)范性文件出臺前已有狀態(tài),相應(yīng)文件對相對人利益的觸及很難反映在文件本身,而在以上監(jiān)督方式中,行政相對人都無從參與,使這一監(jiān)督方式中沒有人來發(fā)動相應(yīng)程序,從而使監(jiān)督虛有其表而致使其成為半癱瘓狀態(tài)無法順利進行。

3.實踐中違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重

近幾年,行政法規(guī)和規(guī)章已多少被植入些法治精神和控權(quán)觀念,而其他廣泛存在的政府抽象行政行為卻欠缺控權(quán)意識和人權(quán)觀念,由此產(chǎn)生的規(guī)范性文件常常無節(jié)制地為自己設(shè)定權(quán)力和沒商量地為他人預定義務(wù)。把抽象行政行為當作了謀取權(quán)力和利益的手段,不是站在群眾利益的高度上衡量各種關(guān)系,而是過于看重地方和部門的權(quán)力和利益,從而導致在制定規(guī)范性文件時,把應(yīng)該制定的排斥在了規(guī)范性文件之外,而一些不應(yīng)制定,有時甚至是違法的卻考慮了進來。在爭奪權(quán)力的同時推卸本身應(yīng)負的責任和義務(wù),致使權(quán)力和利益大家爭,事故和責任則互相推委、扯皮的違法和行政不作為事件頻繁出現(xiàn)。權(quán)限的爭奪又導致規(guī)章間相互沖突、重復和管理失控。這些行為即干擾了執(zhí)法,降低了行政效益,又破壞了我國法制、政令的統(tǒng)一,也在人民群眾中造成了惡劣的影響,其損失是不可低估的。

以上問題的提出反映了將抽象行政行為納入司法程序的必要性,下面我們對其可行性加以討論。

二、 將抽象行政行為納入司法程序的可行性

(一)抽象行政行為本身特征及其所處地位所決定

從范圍來說,具體行政行為的實施對象是行政相對人,具有個性,其效力及所帶來的影響局限于局部。即便違法,亦可通過相應(yīng)的救濟途徑來減少行政機關(guān)對行政相對人造成的損失。也就是說具體行政行為的違反實施所帶來的結(jié)果其危害是相對較小的。但抽象行政行為就不同了,他是針對普遍對象作出的,適用效力不止一次,具有反復性,加之層次較多,范圍廣,因而產(chǎn)生的影響要遠遠大于具體行政行為。一旦違法,將會給眾多人造成損失。從這個意義上說,抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力。

(二)將抽象行政行為納入受案范圍有一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)

1.作為解決行政爭議的行政機關(guān)內(nèi)部程序,行政復議制度的實踐為審查抽象行政行為積累了經(jīng)驗。公民法律意識的增強,也使得抽象行政行為的司法審查成為眾望所歸。當前,相對人通過行政訴訟質(zhì)疑抽象行政行為違法性的案例已不罕見。

2.我國憲法明確規(guī)定了各國家機關(guān)的權(quán)限范圍和遵守憲法的義務(wù),各國家機關(guān)依據(jù)憲法和法律的明確授權(quán),各行其職,且不能享有超越憲法和法律的特權(quán)。因此,建立對抽象行政行為的司法審查是符合我國已有的權(quán)力制約機制的。

(三)將抽象行政行為納入司法監(jiān)督的范疇是西方法治發(fā)達國家的共同選擇

西方國家對抽象行政行為的監(jiān)督主要來自兩個方面:①立法機關(guān)的監(jiān)督。議會通過備案與審查方式對行政機關(guān)制定的法規(guī)、條例、法令進行監(jiān)督,決定是否合法有效。②司法機關(guān)的監(jiān)督。主要是法院運用司法審查權(quán)對行政機關(guān)制定的法規(guī)、條例、法令進行監(jiān)督,決定是否合法有效。在英國,行政機關(guān)在議會授權(quán)范圍內(nèi)制定法規(guī),法院無權(quán)干涉,但如果行政機關(guān)逾越了議會的授權(quán)范圍,法院可以宣判由此制定的法規(guī)無效。美國《司法審查法》第二千四百三十二條規(guī)定上訴法院的管轄權(quán)時明確規(guī)定:包括聯(lián)邦通訊委員會、農(nóng)業(yè)部、聯(lián)邦海事委員會、能源部、州際商業(yè)委員會在內(nèi)的所有規(guī)則、規(guī)章或最后命令均應(yīng)接受司法審查。聯(lián)邦德國1960年的《行政法院法》第四十七條規(guī)定:“高級行政法院在其審判管轄范圍內(nèi)根據(jù)請求就可以對級別上附屬于州法律的州法律所規(guī)定的法規(guī)的有效性進行裁決。每一個自然人或者一個法人以及官署,如果由于法規(guī)或者由于法規(guī)的適用,蒙受了一定損失,或者有理由預料不久將蒙受損失,就可以提出請求。”