淺析工傷認定行政案件舉證責任的分配及法律適用問題

朱翠瑋

摘要隨著當事人維權(quán)意識的增強,工傷認定行政案件已經(jīng)成為當前人民法院行政審判的一個難點問題,筆者從工傷認定舉證責任的分配和事實證據(jù)的認定、工傷認定法律適用問題、工傷認定中程序瑕疵的審查處理和裁判方式入手,闡釋了人民法院在處理工傷認定行政案件時應該遵循的原則和方法。

關(guān)鍵詞工傷認定舉證責任法律適用

中圖分類號:D922.1文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)02-314-02

工傷認定行政案件近幾年來不斷上升,成為行政訴訟案件的重要組成部分。該類案件審理涉及諸多法律關(guān)系,審理結(jié)果最終關(guān)系到勞動保障,不僅涉及當事人的訴訟權(quán)利,涉及行政機關(guān)的切身利益,同時也是更重要的是還涉及公民、企業(yè)或其他組織的財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)。但是,有關(guān)法律規(guī)定卻相對滯后,給案件審理帶來了一定的難度。根據(jù)審判實踐,試從當前工傷認定行政案件的舉證責任分配、事實證據(jù)的認定及法律適用等方面入手,進行粗淺分析。

一、工傷認定舉證責任的分配和事實證據(jù)的認定

關(guān)于工傷認定行政案件中的舉證責任,主要涉及以下兩方面問題:一是當事人訴勞動保障行政部門不予受理工傷認定申請的舉證責任如何分配問題;二是對于勞動保障行政部門是否依據(jù)《工傷保險條例》關(guān)于舉證責任的規(guī)定作工傷認定的審查問題。關(guān)于行政機關(guān)不作為的舉證責任問題,最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第四條第二款有明確規(guī)定:即“在起訴被告不作為的案件中,原告應當提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)材料。但有下列情形的除外:……(二)原告因被告受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的”。根據(jù)上述規(guī)定,當事人訴勞動保障行政部門不予受理工傷認定申請的,應當提供相關(guān)書面憑證或證明其提出申請的其他材料。但因勞動保障行政部門受理申請的登記制度不完備等正當事由不能提供相關(guān)證據(jù)材料并能夠作出合理說明的,原告不負舉證責任。

關(guān)于對勞動保障行政部門是否依據(jù)《工傷保險條例》關(guān)于舉證責任的規(guī)定作工傷認定的司法審查問題,這是審理工傷認定案件的重點之一。因為工傷認定案件中當事人最主要的爭議焦點就是職工所受傷害是否因工作造成的?！豆ｋU條例》實施前,該舉證責任的承擔無明確規(guī)定,《工傷保險條例》明確將該舉證責任分配給用人單位,即第十九條第二款規(guī)定:“用人單位不認為是工傷的,用人單位應承擔不構(gòu)成工傷的舉證責任”。因此,勞動保障行政部門在進行工傷認定時,如果用人單位否認工傷的,不能再強求職工負舉證責任,而應由用人單位舉證證明傷者是基于其他事由引起的受傷或該項工作不存在引起傷害的危險性,如果舉證不能,應認定工傷。人民法院在審理中也應把審查的重點放在勞動保障行政部門是否遵循了上述舉證責任的規(guī)定。但是,在強調(diào)用人單位的舉證責任的同時,原告并非不承擔任何舉證責任,其應當提供其與用人單位存在勞動關(guān)系、存在事故傷亡事實等基本證據(jù),因為這些證據(jù)是工傷認定的前提,用人單位如否認職工與其存在事實上勞動關(guān)系的,也要舉出否定勞動關(guān)系存在的證據(jù)。關(guān)于勞動者是否與用人單位存在勞動關(guān)系問題,實踐中爭議較多的是有些勞動者沒有以書面形式與用人單位簽訂勞動合同,用人單位往往以不存在勞動關(guān)系為由拒絕承擔工傷責任,這就存在對事實勞動關(guān)系的確認問題。

工傷行政確認案件的事實證據(jù)包括:是否存在勞動關(guān)系的證據(jù)、醫(yī)療機構(gòu)診斷證明以及是否符合《工傷保險條例》規(guī)定的能夠認定工傷、視同工傷或者不認定工傷情形的證據(jù)。

事實勞動關(guān)系證據(jù)的審查。法院在對勞動部門認定事實勞動關(guān)系證據(jù)進行審查時,形式上的審查應大于對實質(zhì)內(nèi)容的審查。目前的法律、法規(guī)、沒有對什么是事實勞動關(guān)系作出一個明確的界定,對于哪些情形能夠認定事實勞動關(guān)系,哪些情形不能認定事實勞動關(guān)系,爭議比較大?；谠撜J定的復雜性,如果某種用工情形沒有法律、法規(guī)或有關(guān)部門的明確界定,那么法官只需審查勞動部門的認定是否是在綜合了勞動者、用人單位以及勞動部門調(diào)取的證據(jù)基礎(chǔ)上作出的判斷,如果是,法院就應尊重這個判斷。即使這些證據(jù)材料如果由法官認定可能得出不同的結(jié)論,法院也不應撤銷勞動部門對事實認定。但如果勞動部門的判斷系僅憑一方當事人提供的證據(jù),未進行調(diào)查核實,而法院通過法庭調(diào)查亦認定勞動部門對勞動關(guān)系的認定錯誤或者勞動部門認定的用工主體錯誤的情況下,則應以證據(jù)不足為由予以撤銷。事實勞動關(guān)系的認定,一般應具備下列條件:第一,用人單位向勞動者支付勞動報酬。沒有支付報酬的,其性質(zhì)只能形成的是幫工關(guān)系;第二,用人單位為勞動者發(fā)放“工作證”或“服務(wù)證”等身份證件,或填寫“登記表”、“報名表”,允許勞動者以用人單位員工的名義工作。勞動者對內(nèi)必須是能被視為用人單位的一員的,對外能代表用人單位的,雙方才能存在雇傭關(guān)系;第三,勞動者付出勞動是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分或勞動者實際接受用人單位的管理約束。如果雙方?jīng)]有形成管理者與被管理者的關(guān)系,那么,雙方是平等的民事關(guān)系,無法形成勞動關(guān)系;第四,《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第16條規(guī)定的,勞動合同期滿后,勞動者仍在原用人單位工作,用人單位未表示異議的,勞動者和原用人單位之間存在的是一種事實上的勞動關(guān)系,而不等于雙方按照原勞動合同約定的期限續(xù)簽了一個新的勞動合同。一方提出終止勞動關(guān)系,應認定為終止事實上的勞動關(guān)系。

對醫(yī)療機構(gòu)診斷證明的審查。醫(yī)療機構(gòu)診斷證明主要用來證明申請人身體受到事故傷害的事實。法院在進行司法審查時,如果發(fā)現(xiàn)勞動部門作出的工傷認定中缺乏該證據(jù),應區(qū)別不同情況對待。如果對申請人受到傷害的事實,用人單位認可,在這種情況下,法院可責令行政機關(guān)或申請人對該證據(jù)予以補充,不宜以證據(jù)不足為由撤銷。如果申請人身體是否受到傷害成為申請人與用人單位爭議的主要事實,法院亦不能查清的情況下,應認定工傷認定的主要證據(jù)不足,判決撤銷。

二、工傷認定的法律適用問題

(一)關(guān)于應當認定為工傷或視同工傷的法條理解

《工傷保險條例》第十四條、十五條規(guī)定的認定工傷和視同工傷的情形中,工作原因、工作場所、工作時間成為工傷認定條件的三大要素,但由于這些規(guī)定過于原則,受傷職工、用人單位以及勞動保障行政部門對此理解不一,乃至法院內(nèi)部以及不同法院之間對這幾個詞的法律理解分歧也很大,成為審理工傷認定案件中最難把握同時也是最為關(guān)鍵的問題。

我國工傷認定的立法精神就是最大可能地保障主觀上無惡意的勞動者因工作或與工作相關(guān)活動中遭受事故傷害或者患職業(yè)病后能獲得醫(yī)療就治、經(jīng)濟補償和職業(yè)康復的權(quán)利,因此,在工傷認定的有關(guān)法律條文規(guī)定籠統(tǒng)的情況下,審理工傷認定案件應盡可能地朝著有利于勞動者利益的角度理解。對于事故傷害發(fā)生的工作場所的認定,一般應根據(jù)職工的工作職責、工作性質(zhì)、工作需要、工作紀律等方面綜合考慮,凡與職工工作職責相關(guān)的區(qū)域以及自然延伸的合理區(qū)域均應視為工作場所。對于造成事故傷害的工作原因,一般應從是否屬于本崗工作、是否屬于單位臨時指派的工作、是否屬于單位重大緊急情況等方面考慮。而且,這種工作原因既應考慮職工本人的工作原因,也應考慮因單位設(shè)施或設(shè)備不完善、勞動條件或勞動環(huán)境不良、管理不善等原因。對于工作時間的認定,應當理解為既包括用人單位規(guī)定的工作時間和單位要求加班加點的時間,也包括為開展正常工作所必須的與工作有關(guān)的預備性或收尾性工作時間。

另外,關(guān)于職工在上下班途中受到機動車事故傷害是否認定工傷問題豍,實踐中存在兩方面問題,一是上下班途中如何理解?對上下班途中不應作過于寬泛的理解,應指職工在合理的時間與路線上離開用人單位回到家中或離開家回到用人單位的過程,如果其在中途去了其他地方辦理其他事務(wù),而該事務(wù)與其工作或回家沒有必然聯(lián)系的話,則該過程就不應認定為上下班途中。值得注意的是,本條規(guī)定上下班途中受到機動車事故傷害才能認定為工傷,因此只要事故各方當事人中有一方駕駛機動車,則該傷害就屬于機動車事故傷害。二是在上下班途中,違反交通管理受到機動車事故傷害的,應否認定為工傷。對此存在兩種觀點,一種觀點認為,職工只有在上下班途中發(fā)生的無本人責任的機動車傷害事故的情況下方能認定工傷。另一種觀點認為,《工傷保險條例》取消了過去《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》中有關(guān)責任因素、上下班路線等條件限制,其立法本意是為了更加充分地保護職工的合法權(quán)益,放寬認定工傷的條件。2006年3月1 日實施的《治安處罰法》所規(guī)定的違反治安管理的行為中已刪除了交通管理部分,如果因職工在機動車事故中負有一定責任而以職工違反治安管理規(guī)定為由不予認定工傷則無任何法律、法規(guī)的依據(jù)。目前,對于上述問題并沒有明確的規(guī)定,但是在實踐操作中比較傾向于第二種觀點。

(二)關(guān)于不得認定為工傷或視同工傷的法條理解

《工傷保險條例》第十六條規(guī)定了三種不得認定為工傷或視同工傷的情形,第一 “因犯罪或者違反治安管理傷亡”。是指傷亡職工自身存在犯罪或者違反治安管理的行為,且該行為與職工的傷亡存在必然的聯(lián)系或者是造成傷亡的直接原因,并且經(jīng)職權(quán)部門作出明確的認定,兩者必須同時具備,缺一不可,否則職工的傷亡只要符合《工傷保險條例》第十四條、十五條的規(guī)定,就應認定為工傷。至于職工是否存在犯罪或者違反治安管理的行為,勞動和社會保障行政部門在處理工傷案件時無權(quán)自行認定。第二“醉酒導致傷亡”?，F(xiàn)實生活中,由于人的個體差異,何種程度屬于醉酒以及該醉酒行為在多大程度上導致了傷亡事故的發(fā)生往往因人而異,很難有統(tǒng)一的標準和尺度來把握與鑒別,即使可以進行酒精含量測試,但該測試多在傷亡事故發(fā)生之后,很難準確反映事故發(fā)生之時的真實情況。為了便于操作,只要在發(fā)生事故時,其他知情人對傷亡職工是否喝了酒能明顯的感知,則可認定為醉酒導致傷亡。第三“自殘或者自殺”。由于自殘和自殺很大程度上是要靠對傷亡職工主觀思想的判斷來認定的,一般來說很難準確認定,而且認定行為本身就是一種從外部行為到內(nèi)心思想的主觀推斷。因此,除非有很充足、明顯的證據(jù)表明傷亡職工存在自殘或自殺行為,一般不宜適用該條款來認定非工傷。

三、工傷認定中程序瑕疵的審查處理和裁判方式

《工傷保險條例》第二十條規(guī)定勞動保障行政部門應當自受理工傷認定申請之日起60日內(nèi)作出工傷認定決定。但實踐中常常出現(xiàn)勞動保障部門超過60日期限作出工傷認定決定,不服工傷認定一方往往以工傷認定程序違法要求撤銷工傷認定決定?？紤]到超期問題對當事人實體權(quán)益基本沒有影響,如撤銷工傷認定決定責令重作,工傷認定結(jié)果不會改變,而且還會拖延時間,更不利于保護勞動者的合法權(quán)益。因此,法院在認定程序有瑕疵的前提下,認定工傷認定結(jié)論并無不當,判決駁回訴訟請求,同時應針對案件中存在的超期認定問題,向勞動保障行政部門及上級主管機關(guān)提出司法建議函。

此外,關(guān)于人民法院判決撤銷勞動保障行政部門的工傷認定決定后是否同時判決限期重作,行政訴訟法第五十四條在規(guī)定判決撤銷或部分撤銷具體行政行為時,對重作判決采用的措詞是“可以”,因此,這是法律賦予人民法院的選擇權(quán),屬于一種任意性規(guī)范,人民法院在判決撤銷的同時,可以判決重作,也可以不判決重作。但是勞動保障行政部門是基于職工或用人單位的申請進行的工傷認定,該具體行政行為被撤銷后,當事人的工傷認定申請依然存在,勞動保障行政部門應當再次作出工傷認定決定。因此在實踐操作中,大部分都是撤銷工傷決定后責令勞動保障行政部門在一定期限內(nèi)重新作出新的認定決定。