行政賠償在房地產(chǎn)登記中的法律思考

陳方淑

房地產(chǎn)登記,是國家房地產(chǎn)登記行政管理機關(guān)根據(jù)申請人的申請或依職權(quán)所作出的一種行政行為,體現(xiàn)了國家行政權(quán)力對房地產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的合理干預,是一種行政確認行為,可以通過登記推定房地產(chǎn)權(quán)利種類和權(quán)利人。因此,房地產(chǎn)登記的正確與否,會對房地產(chǎn)交易當事人的權(quán)益產(chǎn)生很大的影響。行政賠償是國家賠償制度的重要組成部分,欺詐行為和房地產(chǎn)登記部門的錯誤登記行為共同造成另一方當事人權(quán)利受損而引發(fā)。在這種混合侵權(quán)的情況下,由于法律規(guī)定的不完善,行政賠償和一般民事侵權(quán)賠償責任應(yīng)當如何分擔和銜接成為困擾司法界的一個難題。[1]

一、行政賠償制度的概述

行政賠償是國家賠償制度的重要組成部分,行政賠償制度在世界范圍內(nèi)的發(fā)展是不平衡的,有的國家早在上世紀后期就確立了,有的國家遲至現(xiàn)在才開始創(chuàng)設(shè),少數(shù)國家目前尚未建立?？疾旌涂偨Y(jié)一些較早建立行政賠償制度的西方國家,一般認為,行政賠償制度的產(chǎn)生與發(fā)展經(jīng)歷了三個階段,即否定階段、相對肯定階段與肯定階段。我國1954年憲法第97條確認公民“由于國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人有取得賠償?shù)臋?quán)利”?，F(xiàn)行 1982年憲法第41條第三款規(guī)定,“由于國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人,有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利”。這為我國行政賠償制度的建立提供了憲法依據(jù)。以后,1986年《治安管理處罰條例》、1987年《民法通則》、1989年《行政訴訟法》等一些單行法律法規(guī)相繼規(guī)定了行政賠償制度。1994年5月12日《國家賠償法》的頒布則標志著我國全房地產(chǎn)登記部門因錯誤登記承擔行政賠償責任的依據(jù)面確立了行政賠償制度。

二、行政賠償制度在房地產(chǎn)登記中賠償原則

《國家賠償法》第二條規(guī)定:國家機關(guān)和國家機關(guān)的工作人員違法行使職權(quán)侵害公民、法人和其他組織的合法利益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。可見我國國家賠償法采取違法原則,即國家機關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為以是否有法律的依據(jù),行為本身是否違法作為承擔責任的標準。只要是行為沒有法律依據(jù)或違反法律規(guī)定的,不管主觀上有無過錯,都要承擔賠償責任。

但是在行政機關(guān)雖不違法而又以“明顯不當”的行為侵害了公民、法人或其他組織的合法權(quán)益或使公共設(shè)施受損的情形下,受害者能否要求國家賠償呢?如果法人和其他組織得損害也應(yīng)當予以賠償,則其歸責依據(jù)顯然已超過了違法原則的范圍。[2]

國家賠償法源于民法,至少是在借鑒民法理論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的;國家侵權(quán)行為的歸責原則,在根源上同樣來自于民法的歸責原則,民法中損害賠償?shù)挠^點、過錯責任原則等不同程度地使用于各國國家賠償制度。

關(guān)于不動產(chǎn)登記機構(gòu)的登記過錯,梁慧星認為存在兩種情況:一是當事人故意所為,與登記機關(guān)無關(guān),那登記機關(guān)不承擔責任;二是登記機關(guān)的過錯,造成了損害,應(yīng)該承擔責任。[3]除此以外,還包括申請當事人并非故意但有過錯,登記機構(gòu)盡到了審查的職責,仍然出現(xiàn)的登記錯誤。

追究登記機構(gòu)的不動產(chǎn)登記錯誤的責任,有這樣幾個前提:一是登記機構(gòu)有過錯,即并不是所有登記錯誤都要追究登記機構(gòu)的責任;二是這種過錯給有關(guān)當事人造成了損失;三是對于當事人因登記過錯帶來的損失,登記機構(gòu)僅按照其過錯的程度承擔相應(yīng)的賠償責任,因為可能遭受損失的人自身也有過錯,或者第三人有過錯,共同導致登記錯誤并造成損失。

登記機構(gòu)因為過錯而進行賠償,賠償機制的建立有幾種選擇:一是國家賠償,不動產(chǎn)登記機構(gòu)造成的損害一般都較大,往往達幾十萬、幾百萬甚至更多,全部由登記機構(gòu)賠償顯然不盡合理,但國家賠償也有其法律的限制。二是登記機構(gòu)賠償,但是登記機構(gòu)可能不具有賠付能力,否則就要向申請登記人收取較高的登記費用;三是建立專用賠償基金,從登記機構(gòu)收取的登記費中劃撥一定比例納入財政專戶管理;四是建立登記官的職業(yè)責任保險制度,借助保險機構(gòu)的保險賠償金來彌補賠償基金的不足。登記官從事不動產(chǎn)登記工作雖然屬于公務(wù)員性質(zhì),但其工作確屬于專家工作,與醫(yī)師、律師、注冊會計師、評估師等專業(yè)人士的工作有相似之處,只不過前者為國家機關(guān)工作,其工作是為了賦予不動產(chǎn)登記以公信力,后者為自己工作,屬于自由職業(yè)者。[4]專家的侵權(quán)責任不同于普通侵權(quán)責任,普通侵權(quán)責任的歸責原則是過錯責任原則,損害多少賠付多少,而專家侵權(quán)責任的歸責原則是故意或重大過失才需承擔賠償責任,且其賠償決不應(yīng)當是損害多少賠付多少,而應(yīng)當有一個限度,不足部分借助于執(zhí)業(yè)(職業(yè))責任保險彌補。

三、賠償制度在房地產(chǎn)登記制度中存在的問題

如何確定民事侵權(quán)行為人和違法行政機關(guān)責任分擔的問題,主要體現(xiàn)在賠償方式的制度缺陷上。司法實踐中有幾種不同意見:

第一,當事人提出行政賠償請求時,由行政機關(guān)先賠償全部損失,之后行政機關(guān)再向民事侵權(quán)行為人追償。[5]由于房地產(chǎn)登記部門的行政賠償有國家賠償金作為保障,因此這種做法有利于當事人權(quán)益的切實保護。但它的缺點也較為明顯,行政機關(guān)和民事侵權(quán)人的責任分擔仍然是一個要解決的問題,而且行政機關(guān)向民事侵權(quán)行為人追償缺乏制度保障。國家賠償法中只規(guī)定了賠償義務(wù)機關(guān)賠償損失后,可以要求負有重大責任的內(nèi)部工作人員或者受委托的組織或個人負擔部分或全部賠償費用,但并未對賠償義務(wù)機關(guān)以外的共同加害人進行追償予以規(guī)定。

第二,由法院確定行政機關(guān)的責任份額,判令其賠償相應(yīng)的損失。這是目前司法實踐中較為通行的一種做法。最高法院(2001)法釋第23號司法解釋規(guī)定“在確定賠償?shù)臄?shù)額時,應(yīng)當考慮行政行為在損害發(fā)生過程和結(jié)果中所起的作用等因素?！?[6]由此要求法院在處理案件時,應(yīng)充分考慮行政機關(guān)在損害后果發(fā)生過程中所起作用的大小,來確定行政機關(guān)所應(yīng)承擔的賠償數(shù)額。如果房地產(chǎn)登記部門由于一般過失對材料審查不嚴而導致登記錯誤,應(yīng)當承擔次要賠償責任;如果房地產(chǎn)登記部門具有重大過失或故意,則應(yīng)承擔主要賠償責任。這一制度的缺陷在于將房地產(chǎn)登記部門的賠償數(shù)額完全交由法院酌情確定,缺乏較為詳盡的法律依據(jù),法院的自由裁量權(quán)過大,增加了社會對法院裁判的壓力。

第三,當事人先通過其它途徑求償,當窮盡其它求償手段仍無法得到賠償時,方可提起行政賠償之訴,由行政機關(guān)承擔賠償責任。[7]這種制度具有可操作性。其合理因素在于,國家賠償制度就其本質(zhì)而言,是一種最終的救濟制度,只有當受害人無法通過其它方式獲得對自己權(quán)利的救濟時,才能通過國家賠償?shù)姆绞饺〉醚a償。因此,在立法上,國家賠償制度提起的程序最為嚴格、賠償?shù)臈l件最為苛刻、賠償范圍最為狹窄。由于當事人受侵害的權(quán)利只有一個,當其通過其它方式和途徑得到補償時,就不能再通過國家賠償途徑向侵權(quán)的行政機關(guān)要求賠償,否則,就會出現(xiàn)對同一權(quán)利多次補償?shù)那闆r。

另外,根據(jù)國家賠償法的規(guī)定,國家只對實際發(fā)生的損害進行賠償。由于房地產(chǎn)交易的過程千差萬別,錯誤的房地產(chǎn)登記并不一定會造成當事人權(quán)益的實際損失,有些錯誤登記僅僅導致當事人對房地產(chǎn)權(quán)利的期待權(quán)的喪失,在這種情況下,當事人尚未發(fā)生實際損失,房地產(chǎn)登記部門不應(yīng)承擔賠償責任。而另一些房地產(chǎn)錯誤登記行為則直接導致當事人物權(quán)的喪失,此時對當事人因錯誤登記受到的實際損失,房地產(chǎn)登記部門應(yīng)承擔賠償責任。

四、行政賠償制度在房地產(chǎn)登記中的法律思考

作為一種行政職權(quán)行為, 房地產(chǎn)登記體現(xiàn)了國家行政權(quán)力對房地產(chǎn)物權(quán)關(guān)系的合理干預,房地產(chǎn)登記正確與否會對房地產(chǎn)交易當事人的權(quán)益產(chǎn)生很大影響,當前急需在以下方面加強立法:

第一,合理界定應(yīng)賠償?shù)穆氊煼秶?。[8]行政賠償方面,將各種行政行為納入行政賠償?shù)姆秶?。對房地產(chǎn)登記機關(guān)工作人員的故意或重大過錯行為,必須進行追償。需要注意的是,采取由國家機關(guān)承擔賠償責任的原則,并不是不追究有過錯的國家工作人員的責任。對受損害人來說,先由國家機關(guān)負責賠償,國家機關(guān)賠償后,對有故意或者重大過失的工作人員進行追償。

第二,適當限定免責條款。 國家可以在有下列情形之一時,免除賠償責任:其一是國家機關(guān)工作人員與行使職權(quán)無關(guān)的個人行為。此時應(yīng)由房地產(chǎn)登記機關(guān)該機關(guān)工作人員個人承擔民事賠償責任,而不是國家賠償。其二是因公民、法人和其他組織自己的行為致使損害發(fā)生的損失免除賠償責任。

第三,在程序上應(yīng)當適用民事訴訟法規(guī)定的程序。[9]因為權(quán)利的救濟不僅在程序上,而且在實體上;不僅是可能性,而且是現(xiàn)實性?？紤]到依法行政的必要,在程序上不應(yīng)以已經(jīng)經(jīng)過民事訴訟處理為由,剝奪當事人提出行政賠償?shù)脑V權(quán),在實體上應(yīng)當由房地產(chǎn)登記機關(guān)承擔因民事主體不能或暫時不能賠償部分的賠償責任。房地產(chǎn)登記機關(guān)在承擔行政賠償責任之后,可以向民事責任主體追償。當然,這種追償目前還存在爭議,主要是缺乏相應(yīng)的程序,是按照民事訴訟程序還是完善、修改國家賠償法。但是在國家賠償法修改之前,應(yīng)當適用民事訴訟法規(guī)定的程序追償。

參考文獻

[1]宋才發(fā)《國家機關(guān)侵權(quán)行為認定及賠償探討》[J] 華中師范大學學報,(1999年第1期)

[2]魏春玲《國家賠償法在立法上的缺陷及修改建議》[J]河南紡織高等專科學校學報,(2001年第9期)

[3]馬懷德《國家賠償法的理論與實務(wù)》[M]中國法制出版社第70頁