調(diào)解制度與其它救濟(jì)途徑的分工

張　弦　胡　旭

摘 要：調(diào)解制度主要包括民間調(diào)解、行政調(diào)解和法院調(diào)解。它屬于一種行政救濟(jì)途徑，是指當(dāng)公民的權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)侵害時(shí)或可能受到侵害時(shí)的防衛(wèi)手段和申訴途徑，建立完善地行政調(diào)解制度對(duì)于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為以及維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益具有重要意義。本文主要從行政調(diào)解的角度闡述與相關(guān)救濟(jì)途徑的分工。

Abstract:The mediation system mainly includes the folk mediation, the administrative mediation and the court mediation. It belongs to one administrative relief way, is refers to, when citizen's rights and interests receive the Administrative organ violation possibly or receives violates when the defense method and the appeal way, establishes perfectly the administrative mediation system as well as defends litigant's legitimate rights and interests regarding the surveillance Administrative organ's abuse of authority to have the important meaning. This article mainly from administrative mediation angle elaboration and related relief way division of labor.

關(guān)鍵詞：行政救濟(jì) 行政調(diào)解 分工和銜接

Key words:Administrative relief administration mediation division of labor and engagement

【中圖分類號(hào)】DF3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1004-7069（2009）-06-0021-02

一、有關(guān)行政救濟(jì)的基本知識(shí)

1 、我國(guó)目前的行政救濟(jì)途徑

（1）監(jiān)察救濟(jì)。相對(duì)人就行政侵權(quán)行為向政府系統(tǒng)的行政監(jiān)察部門申訴，請(qǐng)求救濟(jì)。 這種救濟(jì)途徑，相對(duì)人只能就行政違法、侵權(quán)的行政工作人員請(qǐng)求為之一定處理，如行政紀(jì)律處分，監(jiān)察機(jī)關(guān)同樣不能直接撤銷、變更一個(gè)具體行政行為，也不能裁決予以賠償，此種救濟(jì)屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的救濟(jì)。

（2）復(fù)議救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)相對(duì)于法院救濟(jì)而言：前者為行政救濟(jì)，后者為訴訟救濟(jì)或司法救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)是指相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向作出具體行政行為的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或其設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)申訴，請(qǐng)求救濟(jì)。復(fù)議救濟(jì)可以通過(guò)撤銷或變更違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，使相對(duì)人的權(quán)利得到保證。

（3）訴訟救濟(jì)。訴訟救濟(jì)是指相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提起訴訟，由人民法院對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行審查，對(duì)違法行為予以撤銷，造成損害判令賠償?shù)木葷?jì)途徑。

（4）信訪。信訪是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。

2 、調(diào)解制度的概念

調(diào)解作為一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)，包含三種類型的調(diào)解，即民間調(diào)解、行政調(diào)解和法院調(diào)解。本文主要從行政調(diào)解的角度來(lái)探討。

行政調(diào)解是指在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，由行政機(jī)關(guān)主持，以國(guó)家法律、法規(guī)為依據(jù)，通過(guò)對(duì)爭(zhēng)議雙方的說(shuō)服與勸導(dǎo)，促使雙方當(dāng)事人達(dá)成和解協(xié)議的活動(dòng)。它有利于保護(hù)當(dāng)事人的利益，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的和諧。行政調(diào)解的過(guò)程是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間相互監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)將程度較輕的社會(huì)沖突納入行政調(diào)解的范圍，可以節(jié)約社會(huì)資源。

3 、行政調(diào)解在我國(guó)的現(xiàn)狀

我國(guó)目前在行政訴訟中除行政侵權(quán)賠償訴訟外均不適用調(diào)解制度，例如《行政訴訟法》第50條規(guī)定，“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！?主要是為了防止行政主體利用其特殊地位而迫使相對(duì)人放棄其合法的訴訟請(qǐng)求，通過(guò)司法權(quán)來(lái)監(jiān)督、控制行政權(quán)的目的，但在實(shí)踐中存在很多通過(guò)協(xié)調(diào)方式處理行政案件的情形，一些國(guó)家成功的范例也為行政調(diào)解的實(shí)踐性提供了可能，它是有效保護(hù)相對(duì)方和國(guó)家公共利益的主要救濟(jì)途徑。

二、行政調(diào)解與其它救濟(jì)制度的比較

1 、行政調(diào)解與公力救濟(jì)的區(qū)別

（1）合意性不同。行政調(diào)解方式需當(dāng)事人的合意，而公力救濟(jì)只要有一方當(dāng)事人的請(qǐng)求就可以形成訴訟。

（2）程序不同。公力救濟(jì)比調(diào)解制度的程序繁瑣，導(dǎo)致成本過(guò)高；行政調(diào)解在適用程序和權(quán)利義務(wù)要求上為糾紛主體提供了更大的選擇空間，同時(shí)也降低了糾紛解決的成本。

（3）內(nèi)容不同。公力救濟(jì)以固有的法律為基礎(chǔ)來(lái)解決糾紛，容易發(fā)生沖突；行政調(diào)解解決糾紛更注重糾紛的實(shí)際情況，只要糾紛主體合意，在不違反法律、法規(guī)和政策的前提下，可以自由地決定糾紛的解決。

（4）對(duì)法條的重視程度不同。公力救濟(jì)中法官更關(guān)注法律條文的適用和普遍法律規(guī)則的確認(rèn)；而行政調(diào)解在解決糾紛時(shí)，除了法律規(guī)范和原則外，還考慮各種社會(huì)規(guī)范，如公共道德、地方風(fēng)俗習(xí)慣和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等。

（5）行使主體不同。公力救濟(jì)行使的主體是國(guó)家司法機(jī)關(guān)及其工作人員，而行政調(diào)解中的解決糾紛主體是自治性組織中的非官方工作人員。

（6）運(yùn)行方式不同。公力救濟(jì)中的國(guó)家公權(quán)力始終與強(qiáng)制力有關(guān)，主體在行使權(quán)力時(shí)可依法使用國(guó)家強(qiáng)制力；行政調(diào)解是在合意的前提下進(jìn)行的。

（7）自由度不同。公力救濟(jì)須嚴(yán)格依照法律來(lái)進(jìn)行，而行政調(diào)解是當(dāng)事人把糾紛交給社會(huì)來(lái)解決，是公民參與糾紛解決的一種重要形式。

2 、行政調(diào)解的優(yōu)勢(shì)

行政調(diào)解制度作為一種訴訟外的糾紛解決機(jī)制，是一種全新的救濟(jì)途徑，主要表現(xiàn)在：

（1）降低糾紛解決的成本，提高了效率。由于訴訟過(guò)程需要龐大的訴訟費(fèi)用，使得當(dāng)事人的壓力增加，進(jìn)行行政調(diào)解節(jié)省了糾紛過(guò)程中的資本耗費(fèi)，并提高了辦案效率。

（2）由于歷史的原因，往往在現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)厭訴的情形，訴訟要求嚴(yán)格按法律解決糾紛，容易造成當(dāng)事人之間的對(duì)抗性局面，行政調(diào)解的出現(xiàn)可以促進(jìn)協(xié)調(diào)。

（3）具有事先、事中及事后救濟(jì)的功效。訴訟救濟(jì)是一種事后救濟(jì)，行政調(diào)解制度具有在事前、事中、事后避免或解決糾紛的功能，可以節(jié)約訴訟成本的耗費(fèi)，使當(dāng)事人的合法權(quán)益得到最大程度的保護(hù)，促進(jìn)社會(huì)和諧。

3 、行政調(diào)解與私力救濟(jì)的區(qū)別

（1）與信訪制度的比較

信訪制度作為一種新興的救濟(jì)途徑，是人民群眾通過(guò)上訪得到領(lǐng)導(dǎo)的重視來(lái)解決糾紛，維護(hù)當(dāng)事人利益的手段，與行政調(diào)解制度均屬于非正式的糾紛解決機(jī)制，但信訪的效率無(wú)行政調(diào)解高，且不能很好的便利便民。行政調(diào)解制度以合意為本位，協(xié)調(diào)性強(qiáng)，大大地降低了解決行政糾紛的成本。

（2）與行政復(fù)議制度的比較

行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我糾錯(cuò)制度，具有監(jiān)督性，但與行政調(diào)解制度相比不具有公信力。行政調(diào)解具有極強(qiáng)的效率，把行政爭(zhēng)議解決在復(fù)議立案階段和審查活動(dòng)中，大大節(jié)約了復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)事人人力物力，提高了行政效率，通過(guò)行政調(diào)解達(dá)成的協(xié)議更容易解決，它可以防止訴累，避免行政爭(zhēng)議傳遞到司法程序；行政調(diào)解體現(xiàn)公正性，可以緩和行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的關(guān)系；將行政調(diào)解引入行政復(fù)議制度，可靈活的選擇相對(duì)人容易接受的方式來(lái)要求相對(duì)人承擔(dān)責(zé)任。

三、我國(guó)行政調(diào)解的現(xiàn)狀和展望

1 、我國(guó)行政調(diào)解的現(xiàn)狀

（1）在行政救濟(jì)體系中，我國(guó)的行政救濟(jì)非常繁雜且各救濟(jì)途徑的比重失調(diào)，同時(shí)群眾的法律素質(zhì)不高，造成行政救濟(jì)效率低下。

（2）各行政救濟(jì)制度分工不合理，且協(xié)調(diào)性不強(qiáng)，在現(xiàn)實(shí)生活中容易出現(xiàn)重復(fù)受理、多頭受理、相互推諉的現(xiàn)象。

（3）訴訟作為行政救濟(jì)的終極程序，但能夠提起訴訟的行政救濟(jì)范圍太窄，如果通過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)的救濟(jì)則缺乏可操作性，且隨意性較大。

（4）我國(guó)的相關(guān)救濟(jì)途徑使公民的權(quán)益不能得到很好的實(shí)現(xiàn)。例如在行政訴訟中由于會(huì)出現(xiàn)行政干預(yù)的情形，司法獨(dú)立得不到保護(hù)，而且立案門檻過(guò)高只限于具體行政案件，執(zhí)行力度過(guò)弱；關(guān)于行政復(fù)議，我國(guó)沒(méi)有相對(duì)統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，行政復(fù)議的工作由行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)，且復(fù)議機(jī)構(gòu)只有意見(jiàn)權(quán)而沒(méi)有決定權(quán)，且受案范圍狹窄，辦案程序簡(jiǎn)單，其機(jī)構(gòu)和人員配備不合理。

2 、對(duì)于我國(guó)行政調(diào)解制度的展望

由上可知，我們需要合理的安排各救濟(jì)途徑的比重，提高對(duì)行政調(diào)解制度的重視?，F(xiàn)實(shí)過(guò)程中由于審理行政案件的專門性和權(quán)威性不強(qiáng)，可以通過(guò)設(shè)立專門的行政法院來(lái)處理行政糾紛案件，對(duì)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的監(jiān)督；降低復(fù)議的門檻，將抽象行政行為也納入具體的受案范圍；建立專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)，明確行政調(diào)解的主體，通過(guò)法律明確規(guī)定調(diào)解的范圍，取消行政訴訟不適用調(diào)解的相關(guān)規(guī)定，使調(diào)解制度具有權(quán)威性，同時(shí)建立科學(xué)的調(diào)解程序，引入聽(tīng)證程序；修訂現(xiàn)有的法律，使行政救濟(jì)制度都有相應(yīng)的法律依據(jù)；建立行政救濟(jì)信息系統(tǒng)，使上下級(jí)行政救濟(jì)職能部門、各行政救濟(jì)職能部門之間信息流通，共同建立完整的行政救濟(jì)體系。

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