論“三權(quán)分立”中司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系

劉 曄

摘要“三權(quán)分立”是西方資本主義國家確立政權(quán)組織形式的指導(dǎo)原則之一,對于我國的司法體制改革具有良好的借鑒作用。本文介紹了“三權(quán)分立”理論的歷史沿革,由孟德斯鳩的觀點引出對于司法權(quán)與行政權(quán)各自特點及相互聯(lián)系的分析,明確“三權(quán)分立”理論中兩者的關(guān)系,并且針對我國司法體制的特點進一步闡明了“三權(quán)分立”的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞分權(quán)制衡司法權(quán)行政權(quán)

中圖分類號:D90文獻標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)01-011-02

一、“三權(quán)分立”理論的歷史沿革

“三權(quán)分立”理論的思想起源可以追溯到古羅馬時代。柏拉圖在《法律篇》中就提出了由37人組成最高委員會的行政機關(guān),同時在四個不同等級的公民階層中選90人組成立法機構(gòu)。柏拉圖的高足亞里士多德則在其著作《政治學(xué)》一書中最早提出了分權(quán)思想,即將政府的機能分為三個要素——立法機能(議事機能)、行政機能和審判機能。

100多年后,波利比阿在他的《羅馬史》中不僅把政府分成人民大會、元老院、執(zhí)政官三部分,而且同時提出了三種國家權(quán)力機關(guān)之間應(yīng)當(dāng)互相制衡的寶貴理論。到了17世紀(jì),英國的洛克正式提出了“三權(quán)分立”的理論,他在著作《政府論》中把國家權(quán)力劃分為立法權(quán),執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)三部分,但是“洛克并沒有把司法權(quán)單獨劃出,而是把司法權(quán)仍歸屬于行政權(quán)?！雹?/p>

相對成熟而完備的“三權(quán)分立”理論直到18世紀(jì)才由法國思想家孟德斯鳩提出。在其著名的《論法的精神》一書中,針對封建暴政的極權(quán)主義提出了立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)既相互分離又相互制衡的理論,最終成為當(dāng)今資本主義國家建立的指導(dǎo)原則。

二、孟德斯鳩“三權(quán)分立”理論的內(nèi)涵

孟德斯鳩是“三權(quán)分立”理論的集大成者,他主張立法權(quán)代表國家意志,應(yīng)由人民集體享有,人民通過代表制定法律,同時將立法機關(guān)分為貴族院和眾議院,使貴族和平民可以相互制約、自我保護;行政權(quán)由君主掌控,有權(quán)制止立法機關(guān)的越權(quán)行為,通過“反對權(quán)”參加立法,但是不參與立法事項的討論;法院專掌司法權(quán),由人民階層選舉產(chǎn)生,法官按照法律的規(guī)定行使權(quán)力。通過如此分配,使三種權(quán)力和三個機關(guān)互相制約、互相均衡,從而保障政治自由。

孟德斯鳩的理論貢獻主要在于明確闡述了權(quán)力制衡原理——“制約”和“均衡”是為了防止權(quán)力的濫用?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不變的一條經(jīng)驗。”②“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在同一個人或同一個機關(guān)之手,自由便不復(fù)存在了。”“如果同一個人或是由重要的人物、貴族或平民組成的同一機關(guān)行使這三種權(quán)力,即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議權(quán)和裁判私人犯罪或爭訟權(quán),則一切便完了”。③“要防濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！雹芤虼?立法機關(guān)和行政機關(guān)相互制衡,在權(quán)力合法運用的范圍內(nèi),立法權(quán)和行政權(quán)又彼此分離,這無疑邁出了歷史上具有決定性意義的一步。

此外,明確司法獨立原則是孟德斯鳩的又一重大理論貢獻。相對于洛克的主張,孟德斯鳩的司法獨立理念非常清晰明確,他強調(diào)司法獨立是三權(quán)分立和“以權(quán)制權(quán)”的重要支柱。意味著結(jié)束封建司法專橫的局面,資產(chǎn)階級能從封建統(tǒng)治階級那里分得更多的權(quán)力,使其政治、經(jīng)濟利益獲得更多保障,這對于資產(chǎn)本主義各國的司法制度產(chǎn)生了極其深遠(yuǎn)的影響。時至今日,這一理論在防止權(quán)力濫用、確保國家機器的正常運轉(zhuǎn)方面仍具有強大的指導(dǎo)作用。

三、司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)鍵區(qū)別

依照孟德斯鳩的論述:司法權(quán)應(yīng)完全獨立,由法院和陪審官按照法律規(guī)定來行使,在此過程中被告人和法官地位平等,同時司法機關(guān)不受立法機關(guān)和行政機關(guān)的干涉。行政權(quán)則由君主掌握,可以規(guī)定立法機關(guān)會議的召集時間和期限,并有權(quán)制止立法機關(guān)的越權(quán)行為,但是不參與立法事項的討論,甚至無須提出法案。

目前我國法學(xué)界的代表性觀點認(rèn)為:“司法權(quán)以判斷為本質(zhì)內(nèi)容,是判斷權(quán),而行政權(quán)以管理為本質(zhì)內(nèi)容,是管理權(quán)?！薄八痉ㄅ袛嗍轻槍φ媾c假、是與非、曲與直等問題,根據(jù)特定的證據(jù)(事實)與既定的規(guī)則(法律)通過一定的程序進行認(rèn)識。行政管理發(fā)生在社會生活的全過程,它不一定以爭端的存在為前提,其職責(zé)內(nèi)容可以包括組織、管制、警示、命令、勸阻、服務(wù)、準(zhǔn)許、協(xié)調(diào)等行動?！雹萦纱丝梢娝痉?quán)與行政權(quán)之間最為顯著的區(qū)別:

(一)司法權(quán)明顯的被動性

司法權(quán)包括審判權(quán)和檢察權(quán),各級人民法院依法獨立行使審判權(quán),各級人民檢察院獨立行使檢察權(quán)。它與行政權(quán)最主要的區(qū)別是行使的過程具有被動性,這來源于公正性這一最高的價值追求。在司法獨立的前提下,最典型的體現(xiàn)是以不告不理為原則,以一事不再審和不得拒絕審判為補充,適用公開審判等一系列正當(dāng)程序,來保證公正性這一永恒價值的實現(xiàn)。司法權(quán)行使的被動性還體現(xiàn)在司法應(yīng)遠(yuǎn)離政治,只服從法律,從而保證司法權(quán)的行使不受可能有的政治變遷與社會動蕩的影響。

司法權(quán)行使的被動性是司法公正性的需要,司法公正性要求司法權(quán)的行使必須是被動的,而不是主動的,否則就有可能破壞司法的公正性。這種被動性的結(jié)果是司法的公開性主要體現(xiàn)于個案的審理之中,其作用主要是個別的和事后的,但從宏觀上說,是保護權(quán)利也好,監(jiān)督或者懲治違法也罷,個案的審理對社會發(fā)展仍然具有重要的警示作用。

(二)行政權(quán)鮮明的主動性

我國的行政權(quán)來源于國家權(quán)力機關(guān),行政機關(guān)是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān),因此,行政權(quán)服務(wù)于立法權(quán),行政權(quán)對立法權(quán)不存在所謂的“制衡”。行政權(quán)與司法權(quán)相比較,最顯明的特征是行政管理所具有的主動性,行政權(quán)的運行總是積極主動地干預(yù)人們的社會活動和個人生活,一般無需行政相對人的意思表示。

與司法權(quán)相反,人們普遍認(rèn)為,行政機關(guān)不能對違法行為聽之任之,對公民權(quán)益遭受侵害視而不見。對于社會福利水平的提高,人民生活水平的改善,社會環(huán)境的治理,以及各種災(zāi)害的預(yù)防和消除,綜合國力的增強,政府均負(fù)有不可推卸的責(zé)任。眾所周知,在傳統(tǒng)體制下,政府一直扮演著“全能”的角色,行政管理幾乎無所不在、無所不包,以至于行政權(quán)對社會的直接干預(yù)越來越多,即使是嚴(yán)格實行三權(quán)分立的國家,行政權(quán)的行使也呈現(xiàn)擴張的趨勢。然而與這種發(fā)展趨勢聯(lián)系最為密切的是,人們既要求行政機關(guān)提供積極、有效的服務(wù)和良好的福利,又要求對行政權(quán)力的擴大進行有效監(jiān)督,以及對行政權(quán)力侵犯公民權(quán)利的情形實施完備的法律救濟。因此,以權(quán)力制約權(quán)力,以司法權(quán)制衡行政權(quán)也就逐漸成為歷史發(fā)展之必然趨勢。

四、司法權(quán)與行政權(quán)的聯(lián)系

(一)司法權(quán)制約行政權(quán)

司法權(quán)尤其是審判權(quán)的行使要經(jīng)過嚴(yán)格的程序、強有力的監(jiān)督,而行政權(quán)的行使程序相對寬松一些,同時法律規(guī)定行政權(quán)必須依照正當(dāng)程序接受司法權(quán)的監(jiān)督,從這個意義上說,司法權(quán)在一定程度上優(yōu)先于行政權(quán),并且能夠較為有效的制約行政權(quán)。

司法權(quán)的表現(xiàn)形式主要有民事判決、民事裁定、民事調(diào)解、刑事判決、刑事裁定、刑事附帶民事訴訟、行政判決、行政裁定、國家賠償?shù)?。行政?quán)表現(xiàn)形式則有行政許可、行政處罰、行政指導(dǎo)等。在司法實踐中,司法權(quán)對于行政權(quán)的合理制約表現(xiàn)在,司法權(quán)一旦進入程序,與此相關(guān)的行政權(quán)的行使應(yīng)立即受到該司法權(quán)的約束,否則便是無效行政行為。司法行為一旦做出,就不能出現(xiàn)與其相悖的行政行為,對抗性的行政行為一律歸于無效。反映在現(xiàn)實中就是指行政機關(guān)不得做出與司法行為不一致的行政行為。舉例說明:甲、乙兩公司發(fā)生債務(wù)糾紛,法院通過民事調(diào)解程序?qū)⒓坠镜霓k公用車作為償還其債務(wù)的標(biāo)的,于是乙公司就依法取得了該車的所有權(quán),但是后來某工商行政管理局卻以該車系走私物品為名,作出沒收的處罰決定。此案就是典型的行政權(quán)對抗司法權(quán)的情形,人民法院的民事調(diào)解是司法行為,即使該調(diào)解是錯誤的,也只能通過審判監(jiān)督程序予以糾正。司法行為在被依法撤銷之前,任何行政機關(guān)均無權(quán)做出否定法院裁判的行政行為,因此某工商行政管理局作出的處罰決定是行政權(quán)對抗司法權(quán)的行為,這種行政行為沒有法律依據(jù),依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。司法權(quán)具有優(yōu)先性,一旦進入法定程序可以依法獨立行使,不受行政權(quán)的影響,此時行政權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)立即中止,否則就可能會因權(quán)力濫用而產(chǎn)生無效行為。

實踐中還有另外一種情形:在行政行為做出之后,司法權(quán)才進入程序。司法權(quán)的介入可以是民事審判、刑事審判或是行政審判。在這種情況下,民事審判和刑事審判均不能直接制約行政權(quán),具體說是指在行政行為做出之后才進入程序的民事審判和刑事審判不能作出與已經(jīng)生效的行政行為相悖的裁判。然而,依照《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定,行政審判是對被訴具體行政行為的合法性進行審查,雖然要同時受到管轄權(quán)、起訴期限、起訴主體等方面的限制,但是行政審判可以有條件的作出與具體行政行為不一致的裁判。也就是說,司法權(quán)此時仍然可以發(fā)揮制約行政權(quán)的作用。

(二)行政權(quán)超越司法權(quán)

現(xiàn)代法治國家遵循“依法行政”、“越權(quán)無效”的原則,即:行政權(quán)的行使不得超越司法權(quán)。但在實踐中,行政權(quán)超越司法權(quán)的現(xiàn)象卻屢見不鮮,最明顯的例子多存在于行政強制執(zhí)行方面。行政機關(guān)為了實現(xiàn)對社會的有效管理,保證行政法規(guī)、規(guī)章條例的貫徹執(zhí)行,在一定范圍內(nèi)擁有強制執(zhí)行權(quán)。但是行政機關(guān)執(zhí)行的范圍、方式和程序都必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定,是有所限制的,大多數(shù)行政機關(guān)均無權(quán)直接針對被執(zhí)行人的人身和財產(chǎn)進行強制性措施。對于行政機關(guān)有權(quán)范圍內(nèi)的強制執(zhí)行,既可以申請人民法院執(zhí)行,也可以依法自行執(zhí)行;而對于禁止行政機關(guān)強制執(zhí)行的內(nèi)容,則必須申請人民法院依法強制執(zhí)行,否則,行政機關(guān)的執(zhí)行行為將構(gòu)成超越職權(quán)的違法行為。然而現(xiàn)實中,行政機關(guān)違法采取強制執(zhí)行措施的情況時有發(fā)生,甚至具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?導(dǎo)致個別地方的人民法院對行政機關(guān)超越職權(quán)違反法律的行為聽之任之。

再者,行政機關(guān)特別是公安機關(guān)插手解決經(jīng)濟糾紛是行政權(quán)的行使超越司法權(quán)的又一表現(xiàn)形式。公安機關(guān)以涉嫌“詐騙”、“走私”為借口,將本應(yīng)屬于人民法院解決的經(jīng)濟糾紛納入刑事偵查的范圍,對當(dāng)事人采取查封、扣押、變賣或關(guān)押等方式,以刑事偵查之名,行替人要債之實,從中獲取經(jīng)濟利益。雖然名義上是在辦理刑事偵查案件,但是一方面缺少的合法的立案手續(xù),同時也沒有確鑿充分的犯罪證據(jù),所謂的偵查行為完全圍繞著相關(guān)財產(chǎn)的占有與流轉(zhuǎn)展開。如此看來,公安機關(guān)實際上是濫用了手中的行政權(quán)力來替代人民法院用以定紛止?fàn)幍乃痉?quán)。為了解決這個棘手的問題,目前司法實踐中已經(jīng)將公安機關(guān)的行為作為具體行政行為看待,從而將其納入行政訴訟的受案范圍予以約束。

五、明確司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系的現(xiàn)實意義

目前,我國的司法制度還沒有完全建立在與行政制度相區(qū)分的基礎(chǔ)上。如果把司法權(quán)與行政權(quán)在執(zhí)行法律、實施專政、綜合治理等方面的共同性進一步盲目擴大,則看到的只能是兩者簡單意義上的分工關(guān)系,并不能從根本上區(qū)分它們的職能特性,這將會加劇司法權(quán)行政化、行政權(quán)不能得到有效制約的現(xiàn)實狀況。隨著市場經(jīng)濟體制的確立,依法治國進程的穩(wěn)步推進,在我國建立一種權(quán)力制衡機制來控制行政權(quán)越軌、規(guī)范行政權(quán)運行已經(jīng)成為當(dāng)前社會和諧發(fā)展過程中亟待解決的一個重要課題?！八街?可以攻玉”,借鑒“三權(quán)分立”理論中分權(quán)制衡的思想,明確司法權(quán)與行政權(quán)的相互關(guān)系,吸取以司法權(quán)制衡行政權(quán)的成功舉措,順應(yīng)法治國家的發(fā)展理念,及時確立司法權(quán)的獨立地位,樹立法律至高無上的權(quán)威,以此達到抑制行政權(quán)過度膨脹的目的,將不失為一項明智之舉。