深化和完善投資體制改革理論的重構(gòu)研究

黃明知 朱明強(qiáng) 明 磊

摘要:文章通過(guò)對(duì)各種建筑投資體制改革理論的總結(jié),對(duì)現(xiàn)階段投資體制改革進(jìn)行了分析和評(píng)價(jià),闡述了我國(guó)投資體制改革所面臨的形勢(shì)和任務(wù)。旨在防范投資風(fēng)險(xiǎn),提高投資效益,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞:投資;體制;改革

中圖分類(lèi)號(hào):F832.48文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1006-8937(2009)18-0158-02

投資是指將一定數(shù)量的資產(chǎn)投入到某項(xiàng)事業(yè)或某個(gè)項(xiàng)目,以獲取一定經(jīng)濟(jì)效益或社會(huì)效益的活動(dòng)。投資體制是各類(lèi)投資主體的投融資運(yùn)行機(jī)制和國(guó)家對(duì)全社會(huì)投資活動(dòng)的宏觀調(diào)控與監(jiān)管制度的總稱(chēng)。

改革開(kāi)放30年來(lái),尤其是國(guó)務(wù)院2004年頒發(fā)《關(guān)于投資體制改革的決定》和2005年頒發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》以來(lái),我國(guó)的投資體制在簡(jiǎn)化和規(guī)范投資審批程序、確立企業(yè)投資主體地位、放寬社會(huì)資本投資領(lǐng)域、完善政府投資體制以及采用市場(chǎng)化手段和行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)化宏觀調(diào)控和投資監(jiān)管等方面進(jìn)行了一系列重大變革,并已取得突破性進(jìn)展,但在投資項(xiàng)目審批權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)體系的重構(gòu)、投資的宏觀調(diào)控權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)體系重構(gòu)、投資活動(dòng)的多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)體系重構(gòu)和政府公共投資決策的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)體系重構(gòu)等4個(gè)方面還有許多重大關(guān)鍵理論問(wèn)題必須加以深入的研究,以更好的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1投資項(xiàng)目審批權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)體系的重構(gòu)研究

此問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是投資項(xiàng)目的前置性審批制或核準(zhǔn)制是否應(yīng)該取消,而全部實(shí)行備案制?中國(guó)投資協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)張漢亞強(qiáng)調(diào),在國(guó)外不存在政府審批的問(wèn)題,而是依靠環(huán)保法等相關(guān)法律來(lái)約束企業(yè)的投資行為。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部副部長(zhǎng)魏加寧提出,發(fā)改委的職能定位應(yīng)象日本企劃廳一樣,超脫各個(gè)部門(mén)之上,只負(fù)責(zé)制定中長(zhǎng)期規(guī)劃,而不再擁有具體的項(xiàng)目審批權(quán)。國(guó)家行政學(xué)院教授李軍鵬也認(rèn)為,宏觀調(diào)控部門(mén)應(yīng)切實(shí)減少微觀管理和具體的審批事項(xiàng),逐步縮小政府對(duì)投資項(xiàng)目的核準(zhǔn)范圍,重點(diǎn)實(shí)施好投資項(xiàng)目的“備案制”管理,實(shí)現(xiàn)從“項(xiàng)目管理”向“規(guī)劃管理”。

我們認(rèn)為,比審核項(xiàng)目重要得多的工作包括:編制國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃和科教文衛(wèi)、農(nóng)林水利、能源交通、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、戰(zhàn)略資源開(kāi)發(fā)等重要領(lǐng)域的發(fā)展建設(shè)規(guī)劃;制定并適時(shí)調(diào)整內(nèi)外資企業(yè)投資指導(dǎo)目錄來(lái)明確國(guó)家鼓勵(lì)、限制和禁止投資的項(xiàng)目;建立投資信息發(fā)布制度,及時(shí)發(fā)布政府對(duì)投資的調(diào)控目標(biāo)、主要調(diào)控政策、重點(diǎn)行業(yè)投資狀況和發(fā)展趨勢(shì)等信息來(lái)引導(dǎo)全社會(huì)投資活動(dòng);建立科學(xué)的行業(yè)準(zhǔn)入制度,規(guī)范重點(diǎn)行業(yè)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、安全標(biāo)準(zhǔn)、能耗水耗標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品技術(shù)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)防止低水平重復(fù)建設(shè)等等。上述工作之所以更重要,是因?yàn)樯鲜龈黜?xiàng)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、投資指導(dǎo)目錄、行業(yè)準(zhǔn)入制度報(bào)經(jīng)全國(guó)人大或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)之后就成為國(guó)企、民企、外企等各類(lèi)市場(chǎng)主體選擇投資項(xiàng)目和土地、環(huán)保、安全生產(chǎn)、城市規(guī)劃、質(zhì)量監(jiān)督、銀行監(jiān)管、證券監(jiān)管、外匯管理、工商管理等監(jiān)管部門(mén)從維護(hù)社會(huì)公共利益角度審查各類(lèi)企業(yè)的投資活動(dòng),并頒發(fā)投融資許可手續(xù)和減免稅確認(rèn)手續(xù)的法律依據(jù)。但是,由于行政管理體制改革沒(méi)到位,地方政府還未完全消除上馬 “政績(jī)工程”、“形象工程”的沖動(dòng),因此三到五年內(nèi)還有必要保持上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的投資審批或者核準(zhǔn)制。

2關(guān)于投資的宏觀調(diào)控權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)體系重構(gòu)研究

此問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度和對(duì)外開(kāi)放程度都很高的情況下,如何實(shí)施宏觀調(diào)控調(diào)并確保調(diào)控的公平、科學(xué)、權(quán)威、高效?各個(gè)相關(guān)政府部門(mén)的調(diào)控主導(dǎo)權(quán)如何重新配置?當(dāng)前投資體制改革中存在的最根本問(wèn)題是市場(chǎng)還沒(méi)有充分發(fā)揮配置資源的基礎(chǔ)性作用,宏觀調(diào)控還過(guò)多地依賴行政手段,即如魏加寧所說(shuō),現(xiàn)在的宏觀調(diào)控體系本身存在著扭曲現(xiàn)象和制度性缺陷,已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)變化了的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),他提出宏觀調(diào)控的主角應(yīng)讓位給中央銀行,必要時(shí)再加上財(cái)政部。時(shí)任國(guó)家發(fā)改委主任馬凱也強(qiáng)調(diào),2007年投資調(diào)控的根本措施還是管好土地、貨幣這兩個(gè)閘門(mén),提高、管?chē)?yán)市場(chǎng)準(zhǔn)入這個(gè)門(mén)檻,而發(fā)改委投資所所長(zhǎng)羅云毅則提出了“三個(gè)管住、三個(gè)放開(kāi)”的宏觀調(diào)控新模式,即“管住貨幣、放開(kāi)投資;管住外部性審核、放開(kāi)投資比例;管住國(guó)有資本、放開(kāi)社會(huì)投資”。

馬凱和羅云毅的觀點(diǎn)進(jìn)一步論證了宏觀調(diào)控主導(dǎo)權(quán)應(yīng)讓位給國(guó)土、金融證券、環(huán)保等部門(mén),必須綜合運(yùn)用財(cái)稅政策、貨幣政策、稅收政策、利率政策、證券市場(chǎng)等經(jīng)濟(jì)政策和杠桿來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。中共十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》提出應(yīng)“合理配置宏觀調(diào)控部門(mén)的職能,做好發(fā)展規(guī)劃和計(jì)劃、財(cái)稅政策、貨幣政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系”。我們認(rèn)為,發(fā)改委編制的各項(xiàng)發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、投資指導(dǎo)目錄、行業(yè)準(zhǔn)入制度應(yīng)該成為指導(dǎo)宏觀調(diào)控和投資監(jiān)管的總方針,其他部門(mén)必須執(zhí)行?！笆晃濉币?guī)劃提出將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主體功能區(qū),并實(shí)施不同的區(qū)域政策就可以說(shuō)明規(guī)劃作為投資調(diào)控總框架的重要作用。

3關(guān)于投資活動(dòng)的多部門(mén)協(xié)同監(jiān)管權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)體系重構(gòu)研究

此問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是政府對(duì)全社會(huì)的投資活動(dòng)怎樣進(jìn)行事前、事中、事后的監(jiān)管才能既維護(hù)社會(huì)公共利益又保障投資者利益?張漢亞指出,世界各國(guó)都是通過(guò)在環(huán)保、安全、能耗、技術(shù)和質(zhì)量等方面設(shè)立適當(dāng)?shù)募夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)門(mén)檻來(lái)減少和杜絕投資活動(dòng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和居民健康可能造成的危害,但我國(guó)目前的產(chǎn)業(yè)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)卻加進(jìn)了像“上大壓小”這樣一些不合理的行政規(guī)定,在鋼鐵項(xiàng)目的審批和現(xiàn)有企業(yè)的整頓上明顯偏袒國(guó)有企業(yè),并“一刀切”地關(guān)閉了上萬(wàn)個(gè)小煤礦,使民營(yíng)企業(yè)對(duì)小煤礦的投入無(wú)法回收,地方政府又沒(méi)有能力予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。我們認(rèn)為,依法監(jiān)管、限期整頓達(dá)標(biāo)可能是實(shí)現(xiàn)公共利益和投資者利益雙贏局面的一個(gè)必然選擇。如果小煤礦在環(huán)保、安全等方面能夠達(dá)到國(guó)家規(guī)定的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),不許它們建設(shè)和生產(chǎn)就有失公平,而且會(huì)造成大量人員失業(yè)。

4關(guān)于政府公共投資決策的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)體系重構(gòu)研究

此問(wèn)題實(shí)質(zhì)上涉及到合理界定國(guó)有資本、民營(yíng)資本、境外資本各自的投資范圍和政府公共投資決策的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)體系。羅云毅認(rèn)為,政府投資主要用于關(guān)系國(guó)家安全和市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域,政府應(yīng)盡可能從競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)中退出來(lái),去完成生態(tài)恢復(fù)、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)和公交、水電氣供應(yīng)、公益性文體衛(wèi)生服務(wù)等市場(chǎng)無(wú)法完成的任務(wù)。國(guó)家發(fā)改委投資所原所長(zhǎng)田江海則提出要減少官辦工程,增加民辦工程;減少政績(jī)工程,增加利民工程;減少重復(fù)工程,增加補(bǔ)缺工程的主張。

國(guó)資委在《關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本調(diào)整和國(guó)有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確提出軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航和航運(yùn)等七大行業(yè)應(yīng)該由國(guó)家控股,但中歐國(guó)際工商學(xué)院許小年教授認(rèn)為其中的很多行業(yè)實(shí)際上沒(méi)有必要強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持國(guó)家的絕對(duì)控股。他認(rèn)為凡政府經(jīng)營(yíng)的都應(yīng)該是微利或虧損的,凡賺錢(qián)的都應(yīng)該交給市場(chǎng),國(guó)有資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)不能也不應(yīng)該是保值增值,而是實(shí)現(xiàn)政府的社會(huì)公益目標(biāo),國(guó)有資產(chǎn)保值增值和政府職能之間存在著根本性的沖突。我們認(rèn)為,政府不應(yīng)同時(shí)身兼投資活動(dòng)的運(yùn)動(dòng)員和裁判員雙重角色,政府的唯一角色是為社會(huì)排憂解難,而不是與民爭(zhēng)利。而且,即使政府介入公共品供應(yīng)也并不意味著政府自己去建設(shè)和經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施,政府應(yīng)主持基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃,制定預(yù)算,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo),將公共工程承包給民間公司。實(shí)際上,英國(guó)、芬蘭、瑞典、葡萄牙、日本、德國(guó)等國(guó)家早就在公共服務(wù)行業(yè)廣泛采取PFI/PPP模式,已有很成熟的經(jīng)驗(yàn)。PFI/PPP模式包括BOT、TOT、ABS、DBFO、融資租賃、特許經(jīng)營(yíng)等多種方式,我國(guó)目前也廣泛采用了這樣的方法,并取得了較好的效果。而在政府公共投資決策的權(quán)責(zé)體系的研究方面,同濟(jì)大學(xué)郭重慶院士提出,重大工程決策應(yīng)納入立法程序,應(yīng)該縮小行政部門(mén)的投資決策權(quán)限,擴(kuò)大立法部門(mén)的干預(yù)權(quán)限,政府決策過(guò)程中的職責(zé)和權(quán)利應(yīng)通過(guò)法規(guī)形式明確規(guī)定,增大決策過(guò)程的透明度,應(yīng)制訂鼓勵(lì)社會(huì)成員廣泛參與的制度。清華大學(xué)談毅、仝允桓則認(rèn)為,當(dāng)前我國(guó)重大工程決策由國(guó)家相關(guān)部委自行組織專(zhuān)家開(kāi)展論證的方式已經(jīng)暴露出很大的弊端,世界銀行、國(guó)際咨詢工程師聯(lián)合會(huì)也認(rèn)為,目前我國(guó)的工程決策機(jī)制存在重大缺陷,主要是工程咨詢機(jī)構(gòu)始終處于政府機(jī)構(gòu)的從屬地位,缺乏獨(dú)立的真知灼見(jiàn)和始終堅(jiān)持自己的咨詢判斷及建議的獨(dú)立性。

5結(jié) 語(yǔ)

深化和完善投資體制改革還需很長(zhǎng)的路,以上四個(gè)方面的研究才剛剛破題,在實(shí)踐的過(guò)程中還必須結(jié)合中央的有關(guān)精神去大膽探索創(chuàng)新,我國(guó)正處在發(fā)展的關(guān)鍵階段,改革與發(fā)展的任務(wù)很重,我們必須落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀, 堅(jiān)定不移深化和完善投資體制改革,使我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的更和諧。

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