天上掉下個(gè)大餡餅

韓澤縣

2009年3月2日財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于實(shí)行新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），《通知》規(guī)定：經(jīng)銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社3類新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，凡達(dá)到監(jiān)管要求并實(shí)現(xiàn)上年末貸款余額同比增長(zhǎng)的，其中村鎮(zhèn)銀行存貸比還必須大于50%，自2009年至2011年，由中央財(cái)政按照上年末貸款余額的2%給予補(bǔ)貼，納入機(jī)構(gòu)當(dāng)年收入核算，以增強(qiáng)機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)撥備能力?！锻ㄖ吠瑫r(shí)還要求各級(jí)地方政府要結(jié)合本地實(shí)際制度相應(yīng)的補(bǔ)貼措施。

補(bǔ)貼政策的目標(biāo)和意義

這一以中央財(cái)政直補(bǔ)為核心的惠農(nóng)政策，是2006年銀監(jiān)會(huì)放開新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)以來對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)最直接、最實(shí)惠、力度最大的一項(xiàng)扶持力度政策。

主要目的

該政策的直接目的是通過增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)撥備能力，進(jìn)而增強(qiáng)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。直接通過補(bǔ)貼解決新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展問題，進(jìn)而鼓勵(lì)其增加對(duì)支農(nóng)貸款的支持，促進(jìn)“三農(nóng)”的發(fā)展。最終目的是提高社會(huì)資金和民間資本進(jìn)入新型農(nóng)村機(jī)構(gòu)的積極性，加快新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)步伐，增加支農(nóng)金融供給主體，填補(bǔ)農(nóng)村金融的盲區(qū)和空白點(diǎn)，盡快形成健全的農(nóng)村金融體系。

實(shí)質(zhì)意義

這一政策利好首先是向市場(chǎng)傳達(dá)了一個(gè)信號(hào)，表明了國(guó)家對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的直接、扶持態(tài)度，指明了今后中央和地方財(cái)政支持的方向和方式。其次，政策可在一定程序上實(shí)質(zhì)性提高新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資本積累能力、風(fēng)險(xiǎn)覆蓋能力和商業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力。第三，政策將為吸引更多的民間資本和社會(huì)資金投向新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，推動(dòng)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，并間接地引導(dǎo)信貸資金向農(nóng)村地區(qū)、“三農(nóng)”領(lǐng)域傾斜，發(fā)揮有力的信號(hào)作用、杠桿作用和推動(dòng)作用。

相關(guān)政策出臺(tái)的背景和原因

出臺(tái)背景

上世紀(jì)90年代，四大國(guó)有銀行開始了徹底的商業(yè)化改革，逐步分離政策性支農(nóng)職能。由于“三農(nóng)”領(lǐng)域天生的“弱質(zhì)性”，農(nóng)業(yè)貸款具有額度小、成本高、風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)。商業(yè)銀行的逐利性促使其紛紛撤離農(nóng)村金融市場(chǎng)，并大幅壓縮在縣域范圍的機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，機(jī)構(gòu)向大城市集中、向發(fā)達(dá)地區(qū)集中，信貸資金向大公司、大型項(xiàng)目集中。農(nóng)村信用社成為農(nóng)村地區(qū)唯一的支農(nóng)能力。然而農(nóng)村信用社同樣面臨著商業(yè)化轉(zhuǎn)軌問題，壘大戶、傍大款和脫離支農(nóng)的傾向比較明顯。同時(shí)，農(nóng)村信用社自身的弱質(zhì)性也嚴(yán)重制約著其支農(nóng)能力的發(fā)揮。特別是近幾年，我國(guó)“三農(nóng)”信貸的供需矛盾仍十分突出，總量不足、結(jié)構(gòu)失衡、市場(chǎng)不健全的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，突出表現(xiàn)在：一是“三農(nóng)”金融的供給方數(shù)量少、結(jié)構(gòu)單一，廣大農(nóng)村地區(qū)普遍出現(xiàn)金融供給嚴(yán)重不足的局面，部分中西部地區(qū)甚至出現(xiàn)零金融機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“三農(nóng)”金融產(chǎn)品數(shù)量少、結(jié)構(gòu)單一、供給能力有限，不能適應(yīng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需求，進(jìn)一步加劇惡化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境。二是“三農(nóng)”金融的深度、寬度較小，與潛在和現(xiàn)實(shí)的需求差距大，市場(chǎng)需求開發(fā)不足。三是政府農(nóng)村金融體制建設(shè)的投入不足，民間投入則基本尚未開放。四是政策、稅收等市場(chǎng)體制、機(jī)制建設(shè)沒有系統(tǒng)的戰(zhàn)略和方法，不能從長(zhǎng)期、根本的層面解決問題。五是政策出臺(tái)缺少系統(tǒng)性，受利益集團(tuán)影響大。六是單一的銀行體系建設(shè)，缺乏農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、證券的系統(tǒng)建設(shè)和農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)貨、物流及期貨、遠(yuǎn)期等衍生工具市場(chǎng)和土地制度、產(chǎn)業(yè)模式調(diào)整等。七是理念上忽視了多樣性問題，實(shí)踐上熱衷統(tǒng)一的模式，心態(tài)上浮躁急于求成，結(jié)果上或成果不扎實(shí)，或模式不可復(fù)制，或商業(yè)不可持續(xù)。

鑒于我國(guó)“三農(nóng)”金融體系不完善、市場(chǎng)主體缺失、競(jìng)爭(zhēng)不充分、機(jī)制不健全、需求旺盛而供給不足以及供需結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)狀，探索一條適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)的新型農(nóng)村金融體制，是當(dāng)今我國(guó)決策層、監(jiān)管層、理論界和實(shí)務(wù)工作者共同面臨的難題，大力推進(jìn)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)步伐，并保障其全面、穩(wěn)健、可持續(xù)發(fā)展是深化農(nóng)村金融體制，解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和確保國(guó)家長(zhǎng)治久安的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和突破口。

發(fā)展農(nóng)村金融的必要性和迫切性

中國(guó)革命進(jìn)入新的歷史時(shí)期的需要。中國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，自新民主主義革命以來，農(nóng)民問題始終是中國(guó)革命的首要問題。新中國(guó)成立以后，在黨和政府的關(guān)懷和正確領(lǐng)導(dǎo)下農(nóng)民問題得到了一定的改善，特別是1980年至1995年，農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包制的推行曾使農(nóng)民問題一度得到空前的改善。然而，隨著改革重心向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題日益突出，解決“三農(nóng)”問題的迫切性日益突顯。近十年來，黨和政府高度重視“三農(nóng)”問題，尤其是近年來的中央1號(hào)文件都是“三農(nóng)”問題，盡管如此“三農(nóng)”問題和城鄉(xiāng)差別不僅沒有縮小反而有拉大的趨勢(shì)，已到非下大力氣解決不可的關(guān)頭。

經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的需要。經(jīng)過30年的改革開放，我國(guó)保持了長(zhǎng)期的高速發(fā)展勢(shì)頭，但是近3年以來，這種勢(shì)頭出現(xiàn)了減弱的征兆，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)中國(guó)能夠繼續(xù)保持高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)也表現(xiàn)出諸多擔(dān)憂。其中影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展一個(gè)重要原因就是在GDP增長(zhǎng)的“三駕馬車”中投資拉動(dòng)因素受到環(huán)境、資源和市場(chǎng)容量的限制已不具有長(zhǎng)期可持續(xù)增長(zhǎng)能力，出口拉動(dòng)因素也逐步達(dá)到了相對(duì)高位，外貿(mào)依存度過高、市場(chǎng)空間相對(duì)有限、貿(mào)易保護(hù)主義抬頭等都嚴(yán)重制約著出口的可持續(xù)增長(zhǎng)。唯一具有巨大潛力和可持續(xù)增長(zhǎng)能力的因素就是內(nèi)需，但作為內(nèi)需中空間和潛力最大的8億農(nóng)民的消費(fèi)需求卻遲遲無法橇動(dòng)，重要原因之一就是“三農(nóng)”金融制度建設(shè)滯后，嚴(yán)重制約著農(nóng)民潛在的消費(fèi)需求向現(xiàn)實(shí)消費(fèi)的轉(zhuǎn)化。

維持國(guó)家穩(wěn)定的需要?！叭r(nóng)”問題的存在和長(zhǎng)期不能妥善解決加劇了我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，拉大了相互差別，由此產(chǎn)生的貧富差距拉大和社會(huì)矛盾激化不僅嚴(yán)重影響了國(guó)家和邊疆的社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)也嚴(yán)重制約著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)，這一點(diǎn)可從英國(guó)劍橋?qū)W派的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論中得到論證。從總體上看，農(nóng)民是當(dāng)今社會(huì)的弱勢(shì)群體，農(nóng)村的生計(jì)和發(fā)展問題處理不好必然阻礙社會(huì)公平，滋生社會(huì)不安定因素。同時(shí)，“三農(nóng)”問題的解決直接關(guān)系到農(nóng)民種糧的積極性和農(nóng)業(yè)的續(xù)發(fā)展，事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和糧食安全?！叭r(nóng)”金融是解決“三農(nóng)”問題重要的、不可或缺的環(huán)節(jié)。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的需要。近年來，我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向設(shè)施農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展的階段，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過程正要加速進(jìn)行中，“三農(nóng)”對(duì)資金和金融服務(wù)的需求非但沒有減少反而更加旺盛，已超出了農(nóng)民一家一戶能承受的范圍。同時(shí)，隨著自然、氣候與環(huán)境的變化，農(nóng)業(yè)發(fā)展的環(huán)境更加惡劣，固有風(fēng)險(xiǎn)呈逐步加大趨勢(shì)。現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)環(huán)境催生出對(duì)“三農(nóng)”金融更大更迫切的需要。

深化農(nóng)村金融體制改革的需要。經(jīng)過近十年的體制改革農(nóng)村金融體制得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。但農(nóng)村金融體制改革的根本目標(biāo)遠(yuǎn)沒有達(dá)到，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展滯后是合格的市場(chǎng)主體缺失的重要原因，已成為整個(gè)農(nóng)村金融體制中的“短板”，成為進(jìn)一步深化農(nóng)村金融體制改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

相關(guān)政策的演進(jìn)過程

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的中心，金融支農(nóng)在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中強(qiáng)調(diào)：創(chuàng)新農(nóng)村金融體制，放寬農(nóng)村金融準(zhǔn)入政策，加大對(duì)農(nóng)村金融政策支持力度，拓寬融資渠道，綜合運(yùn)用財(cái)稅杠桿和貨幣政策工具，定向?qū)嵭卸愂諟p免和費(fèi)用補(bǔ)貼，引導(dǎo)更多信貸資金和社會(huì)資金投向農(nóng)村。為了深入貫徹《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，為解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低、金融供給不足、競(jìng)爭(zhēng)不充分、發(fā)展資金嚴(yán)重短缺等問題，2006年中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》。通過適度調(diào)整和放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，降低準(zhǔn)入門檻，強(qiáng)化監(jiān)管約束，加大政策支持，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)形成投資多元、種類多樣、覆蓋全面、治理靈活、服務(wù)高效的銀行業(yè)金融服務(wù)體系。隨后中國(guó)銀監(jiān)會(huì)又先后下發(fā)了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》、《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見》。這一方面規(guī)范和指導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行等金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)開展，另一方面從政策層面對(duì)村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展起到扶持和促進(jìn)作用。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)對(duì)新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)本著“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的原則，實(shí)施審慎監(jiān)管，根據(jù)資本重組狀況和資產(chǎn)質(zhì)量情況實(shí)施采取差別監(jiān)管措施，積極引導(dǎo)和監(jiān)督信貸資金投向，建立對(duì)該類金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)考核體系,通過“看得見的手”促使農(nóng)村資金回流，為推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康良性發(fā)展輸送新的血液。