非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項目管理模式

張春陽

提要本文利用哲學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等理論分析非經(jīng)營性項目的特征，在此基礎(chǔ)上使用項目管理理論對其進(jìn)行探討，得出確定工程項目管理模式的原則，最后結(jié)合我國實際提出相關(guān)模型建議。

關(guān)鍵詞：非經(jīng)營性；城市基礎(chǔ)設(shè)施；項目管理模式；政府代理人

中圖分類號：F29文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

隨著全國城鎮(zhèn)化實施的進(jìn)一步深化，人民生活水平提高，舊有的城市基礎(chǔ)設(shè)施，無論在規(guī)模上還是在其提供的服務(wù)水平上，都不能滿足人民生產(chǎn)與生活的需要，所以非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)工程的比重不降反升。同時，隨著我國市場經(jīng)濟的進(jìn)一步完善，現(xiàn)有的基礎(chǔ)工程項目管理模式暴露出很多弊端，這就要有必要對基礎(chǔ)設(shè)施工程的管理模式進(jìn)行研究，具體問題具體分析，結(jié)合我國國情，提出適合經(jīng)濟發(fā)展水平、有利于競爭的項目管理模式。

一、非經(jīng)營性設(shè)施項目的定義與特征

非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目是指：為了便于生活與生產(chǎn)，公民委托政府使用稅收等收入進(jìn)行的不能盈利或微利的、私人投資不愿投資的公共建設(shè)項目。其特征：

1、主體單一性。由于工程項目的公共物品屬性或項目具有私人物品屬性，但項目投資量大，所得的收入不能彌補成本，這類項目只能由政府進(jìn)行投資或補貼。

2、行為的透明化。因為基礎(chǔ)工程項目投資的資金大部分來自于稅收，所以這種政府投資行為為代理行為。從代理關(guān)系上，被代理人有權(quán)要求代理人的投資行為透明化。

3、社會監(jiān)督。要求投資行為透明化的目的，就是對該投資行為進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)代理人的行為不能滿足需要時，被代理人有權(quán)要求代理人做出一定的改革，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。當(dāng)然，這與被代理人的需求水平有很大的關(guān)系。

4、工程項目的前期研究。由于基礎(chǔ)設(shè)施的超前性、系統(tǒng)性、社會效益性等，所以在項目實施前，要做好項目前期的研究工作，包括：社會是否有需要、原有的基礎(chǔ)設(shè)施是否充分利用、實施新的非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項目有何負(fù)面影響及是否具有相應(yīng)的措施、是否具有相應(yīng)的財力、物力等。

5、項目的后評價。應(yīng)考慮基礎(chǔ)設(shè)施項目復(fù)雜性、長期性，這就要求每個項目實施后，要對項目進(jìn)行及時、詳細(xì)的后評價，進(jìn)行工程數(shù)據(jù)、經(jīng)驗的總結(jié)，以指導(dǎo)后續(xù)項目的實施，同時也是相關(guān)政府職能部門制定相關(guān)政策的信息源。

6、全壽命周期成本。由于基礎(chǔ)實施的使用長期性，要注重運營成本及為適應(yīng)公民需求變化所產(chǎn)生的必須閑置浪費成本。

7、制定相關(guān)政策信息來源。政府職能部門對建設(shè)項目進(jìn)行監(jiān)督與管理需要制定相應(yīng)的政策，而制定政策需要一定的信息與數(shù)據(jù)，基礎(chǔ)設(shè)施項目領(lǐng)域是一個重要的信息與數(shù)據(jù)來源地。

8、政策的先行試點。建設(shè)政府職能部門每制定一個政策，都有一個試實施階段，而城市基礎(chǔ)設(shè)施項目是重要的試點。

9、項目的宏觀調(diào)控作用。增加城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資是經(jīng)濟蕭條時，刺激經(jīng)濟、提高就業(yè)率的重要措施之一。

二、非經(jīng)營性項目管理模式確定原則

工程項目管理是一種“活動”，會涉及到活動目標(biāo)、時間、地點、由何人實施、怎樣實施等問題。但所有的這些問題都是項目管理模式——組織的問題。工程項目管理模式的確定原則如下：

1、市場原則。具體表現(xiàn)：一是在政府代理人或規(guī)劃部門這些組織中人的市場化，也就是說進(jìn)出這些組織不能設(shè)置障礙，搞崗位世襲，使有才干的人排除在組織之外；二是項目的需求信息來自市場，應(yīng)根據(jù)市場的變化而變化；三是代理人作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場中的重要參與主體，其組織形式與管理水平要市場化，即要保持先進(jìn)性，又要與時俱進(jìn)，使設(shè)施建設(shè)高效地實施；四是代理人的建設(shè)行為是在市場中完成的；五是政府監(jiān)督部門制定政策的依據(jù)是從市場獲得的，再根據(jù)建筑市場的發(fā)展趨勢制定相關(guān)政策；六是監(jiān)督部門根據(jù)代理人提供的數(shù)據(jù)而制定的政策是在市場中實施的。

2、競爭原則。競爭力主要表現(xiàn)在如下方面：一是政府代理人職員的競爭力；二是組織形式的競爭力。一個組織整體不是個體的簡單疊加，而是通過有利于發(fā)揮個體競爭力的形式，使組織的整體大于個體的簡單疊加；三是政府代理人兄弟部門之間的競爭。

3、集中原則。集中是市場經(jīng)濟的重要特征，是市場競爭的結(jié)果，相反集中又促進(jìn)市場的競爭。集中有利于市場參與主體經(jīng)濟行為的連續(xù)性，有利于總結(jié)經(jīng)驗，有利于市場參與主體專業(yè)化，有利于發(fā)揮規(guī)模優(yōu)勢，進(jìn)而促進(jìn)市場的良性發(fā)展。在非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，主要表現(xiàn)為由分散的投資主體集中為政府代理人，工程的使用單位由自建委托政府代理人建設(shè)實施。

4、專業(yè)原則。專業(yè)化在一定程度上是依托于集中化的，但又對集中化形成有益補充。政府代理人的專業(yè)化不僅表現(xiàn)為其職員的專業(yè)化，也表現(xiàn)為代理人整體的專業(yè)化。專業(yè)化管理的好處在于：一是可以使政府投資工程更好地滿足公眾的偏好，產(chǎn)生更大的社會效用；二是可有力地消除建設(shè)過程中信息不對稱。

5、充分使用專業(yè)中介機構(gòu)原則。政府代理人的專業(yè)化不僅表現(xiàn)為自身的專業(yè)化，也表現(xiàn)為充分使用專業(yè)的中介機構(gòu)或?qū)A(chǔ)工程項目進(jìn)行專業(yè)采購。

6、權(quán)責(zé)清晰一致原則。權(quán)責(zé)清晰一致包括三個層次：一是組織的權(quán)責(zé)清晰一致；二是組織內(nèi)部的管理人員權(quán)責(zé)清晰一致原則；三是工作權(quán)責(zé)清晰一致原則。

7、公開透明與監(jiān)督原則。非經(jīng)營性設(shè)施項目的資金來源于公民的納稅，且項目的最終使用者也是公民，所以要求基礎(chǔ)設(shè)施項目在實施過程中要遵循公開透明的原則。

同時，由于非經(jīng)營性設(shè)施項目的非贏利性，使用的資金為公共財政，所以在一定程度上，政府代理人在實施基礎(chǔ)設(shè)施項目中動力不足，競爭性不高，還可能會出現(xiàn)一定范圍的腐敗。所以要對涉及的部門進(jìn)行監(jiān)督。監(jiān)督是

多個層面的，即包括政府監(jiān)督部門的監(jiān)督，也包括公眾的監(jiān)督及涉及的部門自身監(jiān)督。

三、非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項目管理模式

綜上所述，我們可以得出城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理模式流程如下：使用單位根據(jù)實際需要向上級主管部門提出新設(shè)施需求；上級主管部門根據(jù)行業(yè)發(fā)展的實際情況進(jìn)行細(xì)化與匯總并上報給發(fā)改委；發(fā)改委根據(jù)社會、經(jīng)濟、行業(yè)的整體運行狀況、城市的規(guī)劃狀況對報告進(jìn)行調(diào)查、修改與批復(fù)，并委托政府代理人或社會中介機構(gòu)進(jìn)行概算，然后交給財政部門納入資金使用計劃，委托政府代理人進(jìn)行新設(shè)施的實施；政府代理人根據(jù)使用者合理需求

進(jìn)行新設(shè)施的實施，建成后移交給使用單位，在建設(shè)過程中要受到各方的監(jiān)督。

四、政府代理人的身份問題

政府代理人的身份無怪乎有三種可能：公務(wù)員、事業(yè)、法人單位。綜合考慮各種因素，其身份最好是公務(wù)員單位。原因如下：（1）政府代理人既是項目實施過程中的參與主體，又與政府保持者千絲萬縷的聯(lián)系，即具有雙重屬性；（2）有專門法律進(jìn)行監(jiān)督，如行政許可法等；（3）非經(jīng)營性項目的無贏利性，使其不便具有法人單位身份；（4）具有公務(wù)員身份，其實施水平代表一定的政府執(zhí)政能力，可形成一定壓力，也有利于公眾監(jiān)督。

（作者單位：重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院）

主要參考文獻(xiàn)：

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