上海市地下空間開發(fā)利用系統(tǒng)管理的保障機制

[摘要]本文主要探討了上海市地下空間開發(fā)利用系統(tǒng)管理的保障機制,主要包括如下六方面:建立地下空間的儲備利用計劃、建立地下空間管理信息的共享機制、建立地下工程安全使用的監(jiān)管機制、建立地下空間的投融資機制、建立地下空間開發(fā)利用的重大問題專家咨詢機制、加強技術(shù)標準的規(guī)范和修訂。

[關(guān)鍵詞]地下空間 開發(fā)利用 系統(tǒng)管理 保障機制

作者簡介:陳瀚(1966.2-),男,漢族,上海市奉賢區(qū)人,武漢理工大學碩士研究生,研究方向:企業(yè)管理。

一、建立地下空間的儲備利用計劃

《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中首次提出了科學發(fā)展觀的范疇,文件中指出,構(gòu)建社會主義和諧社會必須堅持科學發(fā)展,強調(diào)“切實抓好發(fā)展這個黨執(zhí)政興國的第一要務(wù),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展,統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展,統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展,統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式,提高發(fā)展質(zhì)量,推進節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展,實現(xiàn)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?！笨茖W發(fā)展觀是堅持以人為本,全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。其核心內(nèi)容之一即可持續(xù)發(fā)展,就是要統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展,處理好經(jīng)濟建設(shè)、人口增長與資源利用、生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系,推動整個社會走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路,保證一代接一代永續(xù)發(fā)展。

地下空間的開發(fā)建設(shè)與利用,作為城市未來建設(shè)發(fā)展的一部分,也要遵循科學發(fā)展觀的要求,實現(xiàn)資源、環(huán)境、經(jīng)濟的和諧統(tǒng)一。從開發(fā)理念上來說,應(yīng)當是促進開發(fā)與合理開發(fā)利用相結(jié)合。發(fā)達國家的發(fā)展歷史表明,當一個國家的人均GDP進入500美元后,基本具備了大規(guī)模開發(fā)利用地下空間的條件和實力。當人均GDP在1000-2000美元之間時,則達到了開發(fā)利用的高潮。據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,2003年我國GDP總量相當于1.4萬多億美元,人均GDP首次突破1000美元,達到1090美元,到2006年人均GDP則達到了2042美元。上海市(市域,包括郊區(qū)農(nóng)村)面積約為6300萬平方米,據(jù)不完全統(tǒng)計,目前地下空間開發(fā)總量已超過2800萬平方米。應(yīng)當說,根據(jù)人均GDP標準,以及已開發(fā)面積,上海目前已進入城市地下空間開發(fā)的高潮時期。根據(jù)科學發(fā)發(fā)展觀的要求,資源的過度開發(fā)與不開發(fā),同樣有害于社會的和諧、可持續(xù)發(fā)展。因此,當前政府對于地下空間的開發(fā)利用,在繼續(xù)堅持鼓勵開發(fā)、促進開發(fā)大方向不變的前提下,應(yīng)當更加注重如何合理開發(fā)、有效利用。具體到政府工作機制上,課題組認為,有必要建立地下空間的儲備利用計劃,即由地下空間的綜合管理部門牽頭,聯(lián)系相關(guān)行政管理部門,制訂地下空間開發(fā)利用的短、中、長期計劃,并根據(jù)經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展水平和城市地下空間開發(fā)利用的實際需求,分階段組織實施,落到實處,并定期進行評估。

二、建立地下空間管理信息的共享機制

地下空間開發(fā)、建設(shè)過程中會產(chǎn)生大量的數(shù)據(jù)信息,這些信息對于如何實現(xiàn)對地下空間的有效管理有重要的意義。長期以來行政管理現(xiàn)狀是,地下空間信息數(shù)據(jù)資源大都只停留在專業(yè)管理需要層面,缺少綜合完整的信息資源,各相關(guān)單位和部門地下資源信息數(shù)據(jù)都各自享有自己的版權(quán),相互之間既不連通也不共享。以地下管線信息為例,目前,地下管線的信息大多還是利用圖紙、圖表等紙介質(zhì)進行紀錄、保存和管理,存在資料不全、查詢不便、更新速度慢、利用效率低等問題。為提高地下管線管理的水平,應(yīng)將各種地下管線信息以數(shù)字化的形式顯現(xiàn)出來,建立包括有儲存、管理、分析、統(tǒng)計、查詢、輸出、更新等多種功能的地下綜合管網(wǎng)信息系統(tǒng),以滿足各種機構(gòu)、各種應(yīng)用、各種事件處置的要求。如北京市政管委會在2004年就專門組織開發(fā)了“地下管線綜合管理系統(tǒng)”,全面、系統(tǒng)、準確地反映了地下管線分布現(xiàn)狀、運行狀態(tài)、各類管線間的相關(guān)關(guān)系等基本信息。就上海的實際而言,在地下空間開發(fā)利用啟動綜合管理的大背景下,當前地下空間信息庫以及應(yīng)用系統(tǒng)的開發(fā)和管理已得到市政府的高度重視,市政府已批準由市建設(shè)交通委牽頭,著手全面建立上海城市地下空間信息基礎(chǔ)平臺。

三、建立地下工程安全使用的監(jiān)管機制

相對于地上工程而言,地下工程由于空間相對局限,環(huán)境封閉,設(shè)施連通性差,防災(zāi)和疏散能力相對薄弱,并且由于建設(shè)成本高,一旦發(fā)生危險,造成的生命財產(chǎn)安全將遠大于地上工程安全事故。因此,建立地下工程建設(shè)、使用的安全監(jiān)管機制非常重要。關(guān)于地下工程的建設(shè),《城市地下空間開發(fā)利用管理規(guī)定》第十一條、第十二條,分別規(guī)定了結(jié)建地下工程和單建地下工程建設(shè)的審批程序。即應(yīng)當持有關(guān)批準文件、技術(shù)資料等,向城市規(guī)劃行政主管部門辦理“一書兩證”。通過嚴格的工程建設(shè)審批制度,可以把好安全建設(shè)關(guān)。而地下工程建設(shè)完成后,在相當長的時間內(nèi)都是處于使用者的管理下,因此,對于地下工程使用的安全監(jiān)管是地下工程監(jiān)管的重點。從目前地下空間開發(fā)利用的現(xiàn)狀來看,地下工程類型多樣化。有地鐵、隧道、地下道路等地下交通設(shè)施;也有地下管線、市政隧道(共同溝)、地下變電站等市政設(shè)施;有地下街、地下廣場等商業(yè)設(shè)施;也有大型地下儲氣設(shè)施、地下雨水存儲設(shè)施、地下垃圾站房等存儲設(shè)施;還有地下危險品存放設(shè)施等其他類型的地下工程設(shè)施。

如何對這些設(shè)施的安全使用進行監(jiān)管,需要從以下幾個方面入手:一是加大地下空間使用安全的宣傳力度;二是編寫、發(fā)放地下空間事故案例和安全使用手冊。通過這兩項措施加強公民和單位的安全意識。三是組織開展安全演練。通過應(yīng)急演練,增強應(yīng)對地下突發(fā)事件的能力。四是加速推進地下空間基層應(yīng)急管理單元建設(shè)。具體來講,地下工程的使用單位應(yīng)當建立健全安全責任制度,編制安全事故應(yīng)急預案,并報民防管理部門和消防管理部門備案。另外,使用單位還應(yīng)當在地下公共場所標明安全出口、設(shè)置疏散指示標志,并按照消防技術(shù)規(guī)范和標準配置消防設(shè)施,燃氣、電器使用應(yīng)當實行專人管理。并且,利用地下空間儲存易燃、易爆和有毒物品的,必須符合危險品管理的相關(guān)規(guī)定。

四、建立地下空間的投融資機制

以往城市地下空間主要為防空功能而修建,多是以政府投資、建設(shè)、管理為主。但是,隨著改革開放的深入發(fā)展,地下空間開發(fā)利用已經(jīng)出現(xiàn)了投資建設(shè)多元話,市場機制調(diào)節(jié)作用明顯增強。根據(jù)地下設(shè)施功能與用途的不同,在調(diào)節(jié)機制上也應(yīng)當有所不同:對那種主要滿足民生需要的地下設(shè)施,應(yīng)當在政府宏觀指導下以市場調(diào)節(jié)為主,即其投資、建設(shè)、經(jīng)營、管理圍繞市場這個軸心展開,以經(jīng)濟效益為先,兼顧社會與環(huán)境效益和防災(zāi)減災(zāi)的要求。另一種主要用于防災(zāi)減災(zāi)的地下設(shè)施,不可能全盤商業(yè)化,應(yīng)當以政府調(diào)控為主,在投資、建設(shè)、使用、管理方面發(fā)揮多種積極性、在保證戰(zhàn)備與防災(zāi)需要的基礎(chǔ)上,做到與經(jīng)濟、社會環(huán)境、效益相統(tǒng)一。

五、建立地下空間開發(fā)利用的重大問題專家咨詢機制

邀請本市和國內(nèi)有關(guān)地下空間的法律法規(guī)、規(guī)劃、建設(shè)、管理、安全等方面的專家,在年內(nèi)成立地下空間管理專家咨詢組,為地下空間建設(shè)和管理的重大問題提供決策建議。

地下空間開發(fā)由于地質(zhì)條件的復雜性和工程的高風險性,需要可靠的技術(shù)和先進的設(shè)備作保證,同時由于地下情況的不確定性,其對經(jīng)驗的以來相對更高。因此對地下工程需要充分發(fā)揮各方面專家顧問的經(jīng)驗優(yōu)勢,對上海城市地下空間規(guī)劃、建設(shè)和管理等可持續(xù)發(fā)展中的方針政策和重大問題,發(fā)展戰(zhàn)略、法律法規(guī)及地下空間開發(fā)計劃組織等開展咨詢(跟蹤)和評估論證,對城市地下空間中重大工程項目的確定、實施提供咨詢論證性的意見和建議,跟蹤調(diào)查研究當前全市地下空間的熱點問題,為決策提供意見和建議。同時,專家顧問可以圍繞重大工程項目和重大科技難題進行專門研討和協(xié)調(diào),對重大科研成果進行評審,對未來發(fā)展方向與發(fā)展戰(zhàn)略提出咨詢意見,為科學決策提供咨詢。因此,專家咨詢也是促進決策科學化、民主化、提高科學決策水平的重大舉措。

為充分發(fā)揮專家的咨詢與決策作用,需要建立各專業(yè)的專家隊伍,在全市,乃至全國和世界范圍內(nèi)聘請專家,擔任政府、企業(yè)的顧問,更大范圍的充分聽取專家的意見和建議。同時,還需要研究和完善地下空間資源開發(fā)利用的專家評估指標體系和評價系統(tǒng),使得專家咨詢與決策體系更加完善,為上海城市地下空間的開發(fā)利用提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

六、加強技術(shù)標準的規(guī)范和修訂

規(guī)范和標準屬地下空間開發(fā)利用應(yīng)遵守的法規(guī)體系,是保障地下空間安全、合理、有序開發(fā)利用的重要技術(shù)依據(jù),為此需要繼續(xù)加強對規(guī)范和標準的制定和修訂工作?，F(xiàn)有的規(guī)范和標準包括人防、消防、防火等安全使用標準和規(guī)范,有關(guān)開挖、支護、排水、防水等施工質(zhì)量標準和規(guī)范等,都涉及如何適應(yīng)地下空間開發(fā)利用進一步發(fā)展的需要,必須加以充實完善,并確保貫徹執(zhí)行。

制定和完善一套地下空間開發(fā)利用的規(guī)范和標準,工作量很大,必要時可先針對關(guān)鍵問題做出行政性規(guī)定,而后根據(jù)實踐不斷總結(jié),再行編制標準和規(guī)范。

目前須著手梳理市政基礎(chǔ)設(shè)施、地下構(gòu)筑物設(shè)計、施工、養(yǎng)護與地下空間相關(guān)的技術(shù)規(guī)范與標準,對于缺乏規(guī)范和標準的工藝,補充制定規(guī)范和標準,如上海市《凍結(jié)法旁通道技術(shù)規(guī)程》、《型鋼水泥土攪拌墻技術(shù)規(guī)程》、《深基坑工程監(jiān)測規(guī)程》等,并開展地下設(shè)施的互聯(lián)互通的技術(shù)性標準和強制性要求的研究工作。對于已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)行工程建設(shè)的規(guī)范,需要修訂和完善。

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