重塑行政訴訟受案范圍之構(gòu)想

卜 雪

目前,我國行政法學(xué)界對于行政訴訟受案范圍的爭論主要集中在受案范圍是否要擴(kuò)大的問題上?？紤]到隨著社會事務(wù)日益復(fù)雜化,行政活動多樣化,行政主體與行政相對人之間的糾紛類型日見增多的現(xiàn)實(shí),以及從切實(shí)保障行政相對人合法權(quán)益,盡可能完善訴權(quán)以制約日益膨脹的行政權(quán)角度出發(fā),大多數(shù)學(xué)者主張應(yīng)對行政訴訟受案范圍予以擴(kuò)大,但對于如何擴(kuò)大或者說應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到何種范圍及程度,卻是眾說紛紜、莫衷一是。

只有少數(shù)學(xué)者主張目前我國行政訴訟受案范圍還不宜擴(kuò)大,理由主要在于目前我國對行政權(quán)進(jìn)行司法審查的理論研究尚不到位,法院對行政事務(wù)了解較少或者目前的受案范圍已使法院系統(tǒng)感覺吃力并導(dǎo)致訴訟疲軟以及司法公正的困境等。①還有一部分學(xué)者如江必新認(rèn)為,《若干解釋》規(guī)定的受案范圍實(shí)際上并不是在原有的行政訴訟法受案范圍的基礎(chǔ)上的擴(kuò)大,而是為了取消對受案范圍的不當(dāng)限制,把受案范圍恢復(fù)到行政訴訟法的本來面目上來,這是一個(gè)很有見地的觀點(diǎn)。②

但筆者認(rèn)為,這種觀點(diǎn)未免顯得牽強(qiáng),與實(shí)際情況和司法解釋的字面意義不能吻合。行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大是一個(gè)實(shí)際的也是必然的趨勢,這體現(xiàn)了行政訴訟制度良性發(fā)展的方向。問題在于,我們必須考慮的是,應(yīng)該在哪些方面或從什么方向?qū)π姓V訟的受案范圍加以擴(kuò)大,以期科學(xué)地、合理地突破現(xiàn)有的立法及司法解釋的限制,并取得良好的法治效果。我國各項(xiàng)法律制度的進(jìn)步具有一個(gè)漸進(jìn)性的顯著特點(diǎn),這是我國法律制度改革的優(yōu)點(diǎn),因此,在我國行政訴訟受案范圍問題上,也應(yīng)該如此。目前從以下四個(gè)方面進(jìn)行突破是十分有利和有效的。

第一,擴(kuò)大對行政主體外延的理解,把部分公共行政行為納入行政訴訟領(lǐng)域。在我國,由于公法制度的不發(fā)達(dá),行政法調(diào)整的范圍主要限于國家行政,其他的公共行政不受公法規(guī)范,行政訴訟機(jī)制也主要規(guī)制國家行政部分。隨著社會的發(fā)展,在現(xiàn)實(shí)生活中大量存在行使公共行政職能的組織。這些組織在行使職權(quán)過程中與相對方形成的關(guān)系并不是一種民事上的平等關(guān)系,但由于其主體不符合行政主體的要件,從而游離于法律的控制之外。③從這些組織產(chǎn)生的原因來看,它是國家行政職能的延伸,是一種行政權(quán)讓位的表現(xiàn)。社會關(guān)系的復(fù)雜化,國家行政管理手段的滯后,必然使行政管理的模式產(chǎn)生變化。職權(quán)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,直接管理向間接管理過渡,職權(quán)行使的民主化等,必然使一些新的充當(dāng)直接管理者的組織出現(xiàn)。從這些組織的職權(quán)性質(zhì)上來看,這些組織代替國家行使一定的管理職能,在我國法律實(shí)際上是承認(rèn)這類組織職權(quán)性質(zhì)的,如法律法規(guī)授權(quán)組織在行政法上是可以作為行政主體的,但由于這類主體的復(fù)雜性以及法律法規(guī)授權(quán)的狹窄,實(shí)踐中大量的公共行政行為并沒有被納入行政訴訟范圍。因此,筆者建議,在行政訴訟法中擴(kuò)大對行政主體外延理解的同時(shí),依據(jù)實(shí)體法具體認(rèn)定它們的主體資格。

第二,以行政訴訟受案范圍的形式標(biāo)準(zhǔn)作為區(qū)分行政訴訟與民事訴訟受案范圍的根據(jù),解決行政事實(shí)行為的可訴性問題。劃清行政訴訟和民事訴訟受案范圍的界限主要是解決行政事實(shí)行為和準(zhǔn)法律行為的可訴性問題。筆者堅(jiān)持對事實(shí)行為可進(jìn)一步分類的觀點(diǎn),認(rèn)為應(yīng)當(dāng)分情況討論,有些行政事實(shí)行為具有可訴性而有些卻不具有可訴性,不能一概而論。首先,以是否影響相對方合法權(quán)益為標(biāo)準(zhǔn)決定行政事實(shí)行為是否可訴。如果從法律效果的角度看,有些事實(shí)行為完全沒有法律意義,屬于指導(dǎo)性、參考性行為,如天氣預(yù)報(bào)等;有些不直接發(fā)生法律效力但又與法律行為相聯(lián)系,這些事實(shí)行為有時(shí)會加強(qiáng)法律行為的效果,如作出決定前的材料準(zhǔn)備;有些雖然產(chǎn)生法律后果但與行政主體的意思表示無關(guān),如警車撞傷路人。從事實(shí)行為的表現(xiàn)形式來看,有些事實(shí)行為是由于法律效果與主觀目的不同而不屬于法律行為,而有些是由于缺少法律效果要件而不屬于法律行為。對于不發(fā)生實(shí)際法律效果的事實(shí)行為可不予訴訟,但對于影響相對方權(quán)益的事實(shí)行為,根據(jù)“有權(quán)利必有救濟(jì)”的理論,是應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予起訴的。在我國,國家賠償法對于“不服賠償程序的當(dāng)事人可以提起行政訴訟”的規(guī)定實(shí)際已承認(rèn)部分事實(shí)行為的可訴性。其次,分清由于主觀要素不符合法律行為要件的事實(shí)行為與客觀效果不符合法律行為要件的事實(shí)行為的不同。我們認(rèn)為,只要行政主體具有行使公權(quán)力或公務(wù)的主觀目的,就屬于行政事實(shí)行為,應(yīng)納入行政訴訟;對于行政主體在行政管理過程中,主觀要件不符合行政行為要件的實(shí)際上是屬于民事事實(shí)行為,應(yīng)納入民事訴訟。

第三,以法律明確規(guī)定以及行政侵權(quán)或?yàn)E用職權(quán)為標(biāo)準(zhǔn),界定行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)與接受司法審查的范圍,解決行政內(nèi)部行為的可訴性問題。在行政行為接受司法審查的前提下,賦予行政機(jī)關(guān)一定的自由裁量權(quán)是許多國家的通例,但其共同的特點(diǎn),一是根據(jù)行為的性質(zhì)決定是否接受審查,二是自由職權(quán)范圍以法律的嚴(yán)格規(guī)定為限。在我國,行政訴訟法不僅從國家利益的角度賦予行政機(jī)關(guān)一些自由裁量權(quán),而且從職能分工的角度賦予行政機(jī)關(guān)一些自由職權(quán)行為等。④筆者認(rèn)為,這種從職能分工的角度確定受案范圍的方式缺少理論根據(jù),而且有很大的弊端。決定行政機(jī)關(guān)自由職權(quán)范圍和接受司法審查的依據(jù)不應(yīng)是職能分工,而是行為的性質(zhì);行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)應(yīng)以法律明確規(guī)定為限,在行政主體違反法律規(guī)定或侵犯公民合法權(quán)益時(shí),應(yīng)當(dāng)接受司法審查。筆者建議,對于法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決行為和自由裁量行為,如果符合侵權(quán)或違法的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn),相對方應(yīng)有權(quán)提起訴訟。在行政訴訟法中取消劃分內(nèi)部行(下轉(zhuǎn)第329頁)(上接第327頁)政行為與外部行政行為的規(guī)定,內(nèi)部行政行為只要符合受案范圍的雙重標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該接受司法審查。

第四,以救濟(jì)權(quán)利還是單獨(dú)審查法律問題為標(biāo)準(zhǔn),理順行政訴訟和人大監(jiān)督的關(guān)系,解決抽象行政行為的可訴性問題。前文已闡述過,我國現(xiàn)行法律未將抽象行政行為納入司法審查范圍之內(nèi),存在缺陷,針對此問題,筆者認(rèn)為,應(yīng)引入行政訴訟與人大監(jiān)督關(guān)系概念,以受案范圍實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)解決抽象行政行為可訴性問題,并進(jìn)一步理順人大監(jiān)督與行訴之間關(guān)系。

其一,抽象行政行為應(yīng)具有可訴性。原因有三,首先,抽象行政行為是隨著社會關(guān)系的復(fù)雜化和行政機(jī)關(guān)管理方式的轉(zhuǎn)變過程中逐漸發(fā)展起來的,從功能上來說與一般行政行為并無本質(zhì)區(qū)別,有些抽象行政行為只是一種間接的管理行為,有些抽象行政行為與具體行政行為也難以截然分開。其次,對抽象行政行為的審查并非僅僅指對規(guī)范性文件的審查,也包括對作出抽象行政行為的主體和程序的審查。違法的規(guī)范性文件與沒有立法權(quán)的主體“私自立法”以及有權(quán)主體“違法立法”并沒有本質(zhì)區(qū)別,違法立法并不能被認(rèn)為是抽象行政行為而不接受司法審查。再次,在我國很多具體行政行為是直接依據(jù)抽象行政行為作出的,在抽象行政行為違法的狀態(tài)下,把它作為依據(jù)而不被審查,其危害性是很大的,也無法真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)權(quán)益的目的。因此,從效力登記的角度劃分抽象行政行為的可訴性是有缺點(diǎn)的,對于抽象行政行為,只要符合受案范圍的雙重標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該接受審查。

其二,監(jiān)督抽象行政行為應(yīng)理順行政訴訟與人大監(jiān)督的關(guān)系。首先,對抽象行政行為擁有審查權(quán)并不是意味著所有法院對任何立法行為都擁有審查權(quán),法院對行政立法行為可以是獨(dú)立審查或附帶審查,低級法院受理后可根據(jù)法律效力的高低移送有權(quán)法院處理,對于自己無權(quán)處理的抽象行政行為,法院在審查以后可以建議人大或上級行政機(jī)關(guān)適當(dāng)處理。在這種意義上說,法院的司法審查實(shí)質(zhì)上是一種司法監(jiān)督權(quán)。在此完全可以說,這些抽象行政行為屬于行政訴訟的受案范圍。其次,實(shí)現(xiàn)對抽象行政行為的監(jiān)督,通過的種種途徑并無優(yōu)劣之分,法院對抽象行政行為的審查權(quán)也并不排斥其他方式對抽象行政行為的監(jiān)督,但對于救濟(jì)公民的權(quán)利來說,通過司法程序救濟(jì)卻具有更大的優(yōu)越性。

總而言之,筆者建議,以救濟(jì)權(quán)利還是單獨(dú)審查法律問題為標(biāo)準(zhǔn)理順行政訴訟和人大監(jiān)督的關(guān)系,公民可以抽象行政行為侵權(quán)為由提起訴訟,而不可單獨(dú)提起對于抽象行政行為的法律審查。法院在審理過程中發(fā)現(xiàn)不屬于職權(quán)范圍內(nèi)的問題應(yīng)移交有關(guān)單位處理。但法院有權(quán)根據(jù)上位法對侵權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行處理,并監(jiān)督對違法抽象行政行為的糾正。