中國農(nóng)村環(huán)境資源保護法研究綜述

丘 煌

農(nóng)村環(huán)境資源保護法律的研究取得了一些成果,筆者對農(nóng)村環(huán)境資源法研究進行了總結(jié),以期更多的學(xué)者、專家參與到農(nóng)村環(huán)境資源法學(xué)的研究當(dāng)中。筆者選取了“中國期刊全文數(shù)據(jù)庫”“中國博碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)苦”等數(shù)據(jù)系統(tǒng)自2000年至2008年4月收錄的有關(guān)農(nóng)村環(huán)境資源法的論文進行分類和整理,發(fā)現(xiàn)中國農(nóng)村環(huán)境資源法研究主要集中在以下幾個方面:

一、農(nóng)村環(huán)境資源保護法制的構(gòu)建

學(xué)者有關(guān)農(nóng)村環(huán)境資源保護法律的研究思路主要是:指出農(nóng)村面臨的環(huán)境問題—農(nóng)村環(huán)境問題成因的法律分析—推進農(nóng)村環(huán)境法制建設(shè)的路徑選擇。農(nóng)村環(huán)境問題的成因主要有以下幾點:1.缺乏適應(yīng)農(nóng)村特點要求的環(huán)境保護法律法規(guī)。從現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》內(nèi)容結(jié)構(gòu)來看,明顯受立法當(dāng)時國家環(huán)境保護政策側(cè)重于工業(yè)污染防治和城市環(huán)境保護的影響,有關(guān)農(nóng)村資源利用和保護、生態(tài)保護方面的內(nèi)容所占比例較小。2.現(xiàn)行環(huán)境立法中相關(guān)的制度不完善,如自然資源規(guī)劃制度、資源許可制度、自然保護區(qū)與生物多樣性保護制度、資源破壞事故的報告與應(yīng)急制度、受益者及使用者付費制度、環(huán)境資源保護的補償制度、農(nóng)村資源的產(chǎn)權(quán)制度、環(huán)境公益訴訟制度等等,不利于農(nóng)村環(huán)境保護。3.環(huán)境管理體制不完善,環(huán)境執(zhí)法缺乏力度?，F(xiàn)行的環(huán)境管理體制是按輔助性原則為依據(jù)的統(tǒng)分結(jié)合的多部門、多層次的管理體制,即國務(wù)院設(shè)立國家環(huán)境保護總局,在《環(huán)境保護法》的規(guī)定下,省、市級政府建立環(huán)境專門機構(gòu),工業(yè)較集中的縣、鎮(zhèn)一般也設(shè)立專門機構(gòu)或由有關(guān)部門兼管,甚至在較大的工礦企業(yè)也設(shè)有環(huán)?？?、室與環(huán)保專職人員。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有環(huán)境保護機構(gòu),環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)理工作基本上處于空白狀態(tài),縣級環(huán)保部門較少在其所轄村鎮(zhèn)設(shè)立派出機構(gòu),農(nóng)村環(huán)境管理人員的配備、經(jīng)費的落實等又明顯不足。4.農(nóng)村干部和農(nóng)民環(huán)境法律意識淡薄。當(dāng)前,不少農(nóng)村領(lǐng)導(dǎo)干部的“政績觀”,還是著眼于經(jīng)濟增長的百分率,對這些“政績”背后資源是否高消耗、污染物是否高排放往往被忽視。由于農(nóng)民生活在農(nóng)村,文化程度不高,觀念意識落后,往往只注重眼前的物質(zhì)利益,而沒有更長遠的眼光。在大多數(shù)人心中,只要自己能過上富足平安的生活就已經(jīng)很滿足了,他們沒有意識到環(huán)境保護的重要性。

關(guān)于農(nóng)村環(huán)境資源保護法制的構(gòu)建,不少學(xué)者提出了自己的觀點。有學(xué)者認為包括:1.清理、修訂現(xiàn)有環(huán)保法律的有關(guān)條款。2.填補法律的空白,制定一部農(nóng)村環(huán)境資源保護基本法。3.加強地方環(huán)境與資源保護立法有學(xué)者認為包括:(1)創(chuàng)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法制系統(tǒng);(2)在法治的基礎(chǔ)上構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場推進與公眾參與相結(jié)合的環(huán)保新機制;(3)執(zhí)法和司法逐步重整。4.變革相關(guān)的部門法有學(xué)者建議:(1)建立獨立的、完善的農(nóng)村環(huán)境與資源保護法律法規(guī)體系;(2)理順環(huán)境管理權(quán),建立統(tǒng)一,權(quán)力集中的環(huán)境管理執(zhí)法體系;(3)普遍建立農(nóng)村基層環(huán)境保護和污染防治的管理監(jiān)測機構(gòu)。5.加強執(zhí)法約束與監(jiān)督。6.建立有計劃的長期堅持的環(huán)境法律宣傳教育機制。從現(xiàn)階段的研究來看,大多數(shù)學(xué)者對制定一部農(nóng)村環(huán)境資源保護基本法已經(jīng)達成共識。農(nóng)村環(huán)境資源保護基本法中的一些具體的制度設(shè)計和論證有待進一步的研究。

二、關(guān)于農(nóng)民環(huán)境權(quán)的研究

蔡守秋先生是我國較早研究公民環(huán)境權(quán)的學(xué)者之一。自從公民環(huán)境權(quán)傳入中國后,對它的研究不斷深入。農(nóng)民在我國占有大部分的比重,農(nóng)民的權(quán)利就成了學(xué)者關(guān)注的焦點。近幾年,關(guān)于農(nóng)民環(huán)境權(quán)的研究越來越多,也不斷深入。農(nóng)民環(huán)境權(quán)的研究主要集中在以下幾個方面:1.確立農(nóng)民環(huán)境權(quán),包括環(huán)境使用權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、資源環(huán)境開發(fā)利用權(quán)、環(huán)境訴訟權(quán)等。2.農(nóng)民環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)路徑,包括從立法上完善、參與權(quán)的確立、信息公開、利益驅(qū)動以及司法救濟等方面。具體的研究思路主要是:農(nóng)村環(huán)境惡化與農(nóng)民環(huán)境權(quán)的提出—農(nóng)民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容—農(nóng)民環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的法律障礙—農(nóng)民環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的途徑。有學(xué)者認為,農(nóng)民環(huán)境權(quán)是指農(nóng)民有在適宜的環(huán)境中生活的權(quán)利。討論農(nóng)民環(huán)境權(quán)時,可以將其分為高低不等的三個層次:第一層為基礎(chǔ)層次,即享有無害于身心健康和生命安全的環(huán)境的權(quán)利;第二個層次為享有適宜于健康生活的環(huán)境的權(quán)利;第三個層次為享有優(yōu)美的環(huán)境生活的權(quán)利,即達到一種“詩意的棲居”的美好境界的生活環(huán)境。由于我國的環(huán)境資源保護立法重心在于城市,對農(nóng)村環(huán)境資源的保護跟不上農(nóng)村發(fā)展的步伐。農(nóng)民作為弱勢群體,其環(huán)境權(quán)沒有得到足夠的重視,這是農(nóng)村環(huán)境資源保護問題突顯的原因之一。要改善農(nóng)村的環(huán)境,必須確立農(nóng)民環(huán)境權(quán)為中心的法律保障體系。農(nóng)民的環(huán)境權(quán)包括環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境資源開發(fā)利用權(quán)、環(huán)境救濟權(quán)等。農(nóng)民環(huán)境權(quán)受損的原因主要有:農(nóng)村環(huán)境法制的不完善;城鄉(xiāng)二元格局;農(nóng)村地區(qū)的貧困;盲目的城鎮(zhèn)化;農(nóng)民的生態(tài)意識,環(huán)保意識不強等。農(nóng)民環(huán)境權(quán)可以通過相關(guān)的制度構(gòu)建得以實現(xiàn),比如建立公眾參與制度、農(nóng)村環(huán)境信息公開制度、生態(tài)補償制度等。

三、關(guān)于農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)

農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的研究思路主要為:農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的現(xiàn)狀—農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的成因分析—農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的解決之道。環(huán)境侵權(quán)是指因產(chǎn)業(yè)活動或其他人為原因,侵犯了公民的生活和生產(chǎn)環(huán)境,致使公民的身體和財產(chǎn)受到損害。加害者是企業(yè)、組織或其他自然人的人為活動,侵犯對象是公民的環(huán)境權(quán),侵犯的結(jié)果是使公民的身體或者財產(chǎn)因為環(huán)境的污染而遭受損失。環(huán)境侵權(quán)與一般的侵權(quán)行為有著很多不同的地方,而農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)與一般的環(huán)境侵權(quán)相比也有很多特點。農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的影響面廣,程度深,難以預(yù)防,后果十分嚴(yán)重。造成農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)的原因是多方面的,主要有農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利沒有得到法律的重視;政府的環(huán)境行政不作為;城市污染的轉(zhuǎn)嫁;環(huán)境權(quán)利救濟的制度不完善等等。表現(xiàn)為農(nóng)民環(huán)境權(quán)的缺失,具體包括知情權(quán)、參與權(quán)、救濟權(quán)的缺失。可以說,環(huán)境侵權(quán)本身的復(fù)雜性以及其帶來的技術(shù)難題猶如一面厚厚的石墻,硬生生地剝奪了受害者的知情權(quán)。比如,企業(yè)排放的“三廢”中有毒有害物質(zhì)的種類和可能的致害后果,都遠遠超過農(nóng)民理解和想象的范圍,而污染后果的潛伏性又使他們很難在受害之前保持警惕并在受害最為劇烈的時候及時告發(fā),發(fā)現(xiàn)自己受害及受害的原因往往是在損害已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重乃至出現(xiàn)了致命危險之后。環(huán)境參與權(quán)的缺失更是明顯。農(nóng)民參與環(huán)境保護的價值追求包括環(huán)境正義和環(huán)境效益。環(huán)境正義是隨著環(huán)境問題的出現(xiàn)所導(dǎo)致的對不同的人群環(huán)境資源分配的不公平而出現(xiàn)的法律范疇, 源于人們對環(huán)境權(quán)益不公的反思。環(huán)境效益就是指在環(huán)境資源的消耗和收益的對比關(guān)系中,以最小的資源消耗取得最大的收益。這種最大的收益應(yīng)該是經(jīng)濟發(fā)展,社會進步,滿足人類的生存需要和生活水平逐步提高的需要,同時又不影響后代人對環(huán)境資源的享有。環(huán)境參與是農(nóng)民實現(xiàn)其環(huán)境權(quán)的根本途徑,沒有參與的權(quán)利,農(nóng)民環(huán)境權(quán)的確立將變得沒有任何價值。農(nóng)民環(huán)境權(quán)的救濟是指農(nóng)民的環(huán)境權(quán)受到侵犯后通過何種渠道得以恢復(fù)或者補償,使其環(huán)境權(quán)利安全享有。環(huán)境侵權(quán)的解決的辦法包括:(1)完善《憲法》和相關(guān)法律。在《憲法》中規(guī)定公民環(huán)境權(quán),使環(huán)境權(quán)獲得憲法保護的適用性。在《環(huán)境保護法》等法律中對環(huán)境侵權(quán)的救濟做出更細致的規(guī)定,增強法律的可操作?！掇r(nóng)民權(quán)益保護法》中對農(nóng)村環(huán)境侵權(quán)行為做出具體規(guī)定,明確農(nóng)村環(huán)境權(quán)利的內(nèi)容、侵權(quán)救濟途徑,界定政府及相關(guān)主體的職責(zé);(2)地方性法規(guī)應(yīng)加大對污染企業(yè)排污的懲罰力度;(3)健全環(huán)保機構(gòu),建立多種形式的監(jiān)管制度;(4)完善環(huán)境宣傳教育體系;(5)鼓勵建立農(nóng)村民間環(huán)保組織,對廣大農(nóng)民環(huán)境維權(quán)行為給與指導(dǎo)、幫助;(6)環(huán)境公益訴訟制度的建立。

四、農(nóng)村環(huán)境資源保護法研究特點的總結(jié)

通過對相關(guān)文獻的整理分析,近幾年我國農(nóng)村環(huán)境資源法研究主要呈現(xiàn)以下幾個特點:

(一)研究的思路和方法較為單一,存在從眾心理

從研究涉及的三個集中點來看,大多數(shù)的文獻的研究思路都是:某個問題的現(xiàn)狀—成因分析—解決對策。比如在環(huán)境資源法制構(gòu)建方面,很多學(xué)者都注意到了由于環(huán)境法律體系的不健全導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境資源的保護出現(xiàn)問題,具體分析之后,提出了解決問題的方案。從筆者整理的資料來看,以“對策”命名的文章就不少。從研究的方法來看,主要是邏輯推理的方法,而通過社會調(diào)查的方法則比較少。在筆者看來,通過社會調(diào)查的方法,在調(diào)查的基礎(chǔ)上進行分析論證往往更具有說服力。

(二)緊跟時代的步伐,圍繞新農(nóng)村建設(shè)而展開,較少介紹和借鑒國外的先進成果

在筆者整理的資料中,農(nóng)村環(huán)境資源法的研究多集中在2004年之后。從收集的2000年到2008年的資料來看,2004年之前的農(nóng)村環(huán)境資源法的研究較為平靜。2004年之后,隨著“三農(nóng)”問題的倍受關(guān)注到新農(nóng)村建設(shè)的展開,我國農(nóng)村環(huán)境資源法的研究也達到一個高峰。農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益日益受到重視。與此同時,筆者發(fā)現(xiàn)在研究我國農(nóng)村環(huán)境資源法的時候,很少涉及到外國農(nóng)村環(huán)境資源的保護方面的成果。西方一些發(fā)達的農(nóng)業(yè)國家對農(nóng)村環(huán)境資源法的研究對我國這個農(nóng)業(yè)大國也是有借鑒意義的。

(三)農(nóng)村環(huán)境資源法的研究現(xiàn)在主要分為農(nóng)村環(huán)境污染和農(nóng)村生態(tài)破壞兩方面

對于農(nóng)村環(huán)境污染的研究,學(xué)者關(guān)注比較多的是農(nóng)村的土地污染、水污染、大氣污染等方面;對于生態(tài)破壞的研究,學(xué)者關(guān)注的主要是農(nóng)村資源的產(chǎn)權(quán)問題、政府的責(zé)任問題、生態(tài)補償制度的問題等。

(四)對于農(nóng)村環(huán)境資源的相關(guān)制度的研究不夠深入

在筆者掌握的資料中,大多文獻只提到要建立相應(yīng)的制度,但是對于如何建構(gòu)卻缺乏深入的分析和論證。比如農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理和經(jīng)濟補償制度、農(nóng)村環(huán)境信息公開制度、農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量評價制度、農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測制度、農(nóng)村法律援助制度等等。