我國行政程序立法設(shè)想

陳園園

一、行政程序立法“細節(jié)化”

行政程序是指行政主體實施行政行為時所應當遵循的方式、步驟、時限和順序。①行政程序法則是規(guī)范行政程序的法律。作為規(guī)范行政權(quán),體現(xiàn)法治形式合法性與合理性的行為過程的法律,行政程序法是實現(xiàn)行政法治的重要前提,也是衡量一國行政法治程度的重要標志。

行政程序法是一個國家的法律制度向精細化方向發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物,它的動力是廣大公民的權(quán)利要求向細節(jié)化方向發(fā)展。②行政程序立法“細節(jié)化”是其制度合理性的必然要求。程序正義的實現(xiàn),其程序設(shè)計的細節(jié)化是其成功與否的核心評價指標。

盡管《湖南省行政程序規(guī)定》被譽為具有里程碑意義的立法,但其在“細節(jié)化”方面卻暴露出諸多的弊病。以行政執(zhí)法聽證為例,第一百四十條規(guī)定:行政機關(guān)舉行行政執(zhí)法聽證會,應當在聽證會舉行7日前將聽證會的事項書面通知當事人、利害關(guān)系人。通知應當載明以下內(nèi)容:(一)當事人、利害關(guān)系人名稱或者姓名;(二)聽證主要事項;(三)聽證會的時間、地點。其中第二款第二項“聽證主要事項”作為概括性描述缺少細節(jié)表述,極易在實踐中異化。

相較而言,日本《行政程序法》則要詳盡得多,其第15條規(guī)定,行政廳在舉行聽證的期日之前相當?shù)钠陂g內(nèi)以書面的方式通知當事人預定的不利益處分的內(nèi)容以及作為根據(jù)的法令條款、構(gòu)成不利益處分原因的事實、聽證的期日以及地點、主管聽證事項的組織和地址等事項。在例外情況下,行政廳也可以以公告的方式作出上述通知行為。③

既包括聽證之前通知的具體內(nèi)容,也包括聽證事項所處分對象和結(jié)果的依據(jù)。較之《湖南省行政程序規(guī)定》之表述,后者的描述使人無法準確把握立法者意圖。實踐證明,行政行為運行過程中,在行政程序不合理、不確定的情況下,行政工作人員主觀隨意性增強,掌握的權(quán)力就增大,產(chǎn)生徇私舞弊和腐敗的可能性也大大增加,而這種模糊立法語言必將導致權(quán)力裁量濫用,各地執(zhí)法尺度不一,聽證實施各行其是,最終法律規(guī)范虛設(shè)。

《湖南省行政程序規(guī)定》作為我國行政立法與行政程序研究和實踐的一個縮影,充分反映了我國現(xiàn)代行政立法仍然具有的較多缺陷與不足。“細節(jié)化”把握不到位正是這一缺陷的最集中體現(xiàn),也是法律施行異化或失范的溫床。因而,在對湖南省行政程序規(guī)定的比較分析之后,我們可以得到一個最為重要的啟示之一——行政程序立法必須“細節(jié)化”。在行政程序立法中,以引導、規(guī)范、監(jiān)督行政行為運行全過程為核心追求,詳盡的規(guī)定行政行為運行的步驟、時限和方式。

二、歸責原則——違法性標準

《湖南省行政程序規(guī)定》關(guān)于歸責原則的規(guī)定為第九章第一百六十七條、一百六十八條。

第一百六十七條:實行行政問責制度,對行政機關(guān)及其工作人員的行政違法行為進行責任追究。行政問責應當堅持實事求是、錯責相當、教育與懲戒相結(jié)合的原則。

第一百六十八條:行政機關(guān)在實施行政決策、行政執(zhí)法和其他行政行為過程中,因工作人員故意或者重大過失,導致行政行為違法且產(chǎn)生危害后果,對行政機關(guān)及其工作人員應當追究責任。

根據(jù)上述規(guī)定,違反行政程序責任承擔必須同時具備行政行為違法和產(chǎn)生嚴重后果。此承擔責任方式顯然過于苛責,行政相對人承擔舉證責任過大,不利于相對人主張其權(quán)益。責任規(guī)定虛設(shè)必將導致行政機關(guān)及其工作人員怠于認真履行職責,最終使得規(guī)定失去有效性。這一點在已經(jīng)實施一周年的《政府信息公開條例》中已經(jīng)得到充分的證實。

因而,我國行政程序立法應當以制度經(jīng)濟學和法社會學的分析工具充分論證在《行政程序法》中應當采用何種歸責模式。這種模式的采用不僅立法技術(shù)的問題,更是立法政策和立法目的的考量。依我國程序意識較差的文化傳統(tǒng),缺乏有力的懲罰制度安排必然使得程序法無法從應然走向?qū)嵢?故筆者建議采取違法性標準,即只要存在行政行為違法就可構(gòu)成責任承擔要件。

三、結(jié)語

《湖南省行政程序規(guī)定》至今方實施幾月,實踐效果尚難檢驗,但其制度性弊端已然暴露無疑。這種弊病的呈現(xiàn)為我國統(tǒng)一行政程序立法提供了實驗性的基礎(chǔ)和經(jīng)驗,其帶給我們的啟示無疑是寶貴的,也是值得我們認真研究和深度考量的。除上述關(guān)于“細節(jié)化”問題和責任問題以外,《湖南省行政程序規(guī)定》能否擺脫《政府信息公開條例》所遭遇的“玻璃門”現(xiàn)象也值得關(guān)注,其經(jīng)驗無疑可以使得我國制定統(tǒng)一行政程序立法更加趨向務實和可行。