淺析我國(guó)政府公共服務(wù)市場(chǎng)化改革

王 剛

摘要：公共服務(wù)市場(chǎng)化是當(dāng)代各國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和行政改革的必然趨勢(shì)，它代表著一種全新的治理理念和形式。公共服務(wù)市場(chǎng)化是我國(guó)轉(zhuǎn)變政府職能以及轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式的必由之路。我國(guó)公共服務(wù)的市場(chǎng)化已初露端倪膽遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)發(fā)展的需要，與發(fā)達(dá)國(guó)家的公共服務(wù)市場(chǎng)化水平相比存在著很大差距。

關(guān)鍵詞：政府公共服務(wù)市場(chǎng)化

0引言

自上個(gè)世紀(jì)七八十年代起，西方國(guó)家以英美為首相繼進(jìn)行了行政改革，推進(jìn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化并且取得了巨大的成效，公共服務(wù)的市場(chǎng)化正在成為公共服務(wù)方式創(chuàng)新的發(fā)展方向，如何為公眾提供更公正、更快捷、更有質(zhì)量的公共服務(wù)，是當(dāng)今世界各國(guó)政府面臨的共同課題。改革開(kāi)放30多年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，人們對(duì)公共服務(wù)的需求越來(lái)越高，社會(huì)公共服務(wù)也開(kāi)始步入市場(chǎng)化進(jìn)程，我國(guó)行政管理體制改革的進(jìn)一步深化，在一定程度上也加快了我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的步伐，市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用正在不斷顯現(xiàn)。我國(guó)應(yīng)適應(yīng)新一輪行政改革的需要以及廣大人民群眾對(duì)公共服務(wù)的新需求，將公共服務(wù)的市場(chǎng)化與政府職能轉(zhuǎn)變、機(jī)構(gòu)改革統(tǒng)一起來(lái)，探尋出一條適合我國(guó)自身需要的公共服務(wù)市場(chǎng)化之路。

1我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展現(xiàn)狀

公共服務(wù)市場(chǎng)化是將原來(lái)由政府承擔(dān)的一部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給私營(yíng)組織和第三部門(mén)，即從公共服務(wù)完全由政府機(jī)構(gòu)或國(guó)有企業(yè)提供轉(zhuǎn)變?yōu)檎{(diào)動(dòng)社會(huì)的力量由社會(huì)自治和半自治組織以及私營(yíng)企業(yè)向公眾提供公共服務(wù)。這些私營(yíng)企業(yè)、非政府組織都成為了公共物品和服務(wù)的供給者，為提供相同的公共服務(wù)而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。政府則通過(guò)對(duì)社會(huì)力量的引導(dǎo)、組織、管理來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場(chǎng)化，從而在不擴(kuò)大政府規(guī)模、不增加政府開(kāi)支的情況下改善公共服務(wù)，提高行政效率。我國(guó)在公共服務(wù)市場(chǎng)化方面進(jìn)行了積極的嘗試，取得了一些初步成效。有以下幾個(gè)方面，

1.1在傳統(tǒng)的自然壟斷領(lǐng)域的放松規(guī)制、分拆。表現(xiàn)為：在電信、民航、電力、銀行、保險(xiǎn)等領(lǐng)域降低市場(chǎng)壁壘，打破壟斷，實(shí)行政企分開(kāi)，將原來(lái)的部門(mén)進(jìn)行公司化改造，使其走向市場(chǎng)化。

1.2在科技、教育、衛(wèi)生、文化、體育、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域也部分地引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式引入競(jìng)爭(zhēng)，或是將服務(wù)的生產(chǎn)外包給私營(yíng)企業(yè)。

1.3是逐步放寬國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)及外商直接投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的限制。允許民間資本和外資的流入，并進(jìn)行了BOT(建設(shè)一經(jīng)營(yíng)一移交)等項(xiàng)目融資方式的試點(diǎn)和推廣。

1.4是負(fù)擔(dān)分?jǐn)偤驼?。如社?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府、企業(yè)、個(gè)人強(qiáng)制性分擔(dān)制度的實(shí)行：民政和體育領(lǐng)域利用彩票進(jìn)行社會(huì)籌資：社區(qū)服務(wù)中公辦與民辦結(jié)合，由公共部門(mén)、非營(yíng)利組織與私營(yíng)組織共同提供。除此之外，政府還根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行職能調(diào)整及管理方式上的變革。比如撤銷(xiāo)專業(yè)部委，組建綜合經(jīng)濟(jì)職能的部委，成立證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管：大規(guī)模減少行政審批，實(shí)行政府招標(biāo)采購(gòu)等等。

2我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化中存在的問(wèn)題

在以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的中國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革過(guò)程中，公共服務(wù)市場(chǎng)化是我國(guó)政府轉(zhuǎn)變職能以及轉(zhuǎn)變公共服務(wù)供給方式的必由之路。目前，我國(guó)一些地方已經(jīng)開(kāi)始了公共服務(wù)市場(chǎng)化的實(shí)踐和探索，但還處于起步階段主要有以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

2.1政府公共責(zé)任缺失由于市場(chǎng)機(jī)制的本質(zhì)是追求利潤(rùn)最大化，利益是市場(chǎng)條件下每個(gè)主體決策的出發(fā)點(diǎn)。這樣，在最高效率，最低成本的引導(dǎo)下，私營(yíng)部門(mén)和非營(yíng)利組織往往會(huì)忽略社會(huì)責(zé)任和公共利益，以追求自身的利益最大化。

2.2法律制度不健全法治社會(huì)的建立，法治觀念深入人心是實(shí)施公共服務(wù)市場(chǎng)化的必要條件。西方發(fā)達(dá)國(guó)家早已建立了民主監(jiān)督制度，對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控理論比較成熟，監(jiān)控經(jīng)驗(yàn)比較豐富，為推行公開(kāi)、公正的公共服務(wù)市場(chǎng)化刨造了條件。西方公共服務(wù)市場(chǎng)化是在進(jìn)入了“后工業(yè)社會(huì)”后進(jìn)行的市場(chǎng)化，整個(gè)社會(huì)民主法治程度較高，政府對(duì)通過(guò)市場(chǎng)化方式提供的公共服務(wù)能夠進(jìn)行有效管理。而我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，審計(jì)制度、民主監(jiān)督制度、招投標(biāo)制度都不健全。我國(guó)的公共服務(wù)市場(chǎng)化實(shí)踐在制度缺失的背景下很容易出現(xiàn)“暗箱操作”的現(xiàn)象。

2.3第三部門(mén)發(fā)展滯后公共服務(wù)市場(chǎng)化要求政府將一些監(jiān)管、服務(wù)職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)中介組織，即第三部門(mén)來(lái)實(shí)施。這就需要有成熟的第三部門(mén)。這些第三部門(mén)必須有較強(qiáng)的社會(huì)整合能力來(lái)承擔(dān)政府剝?cè)⒌墓卜?wù)，而這恰恰是我國(guó)所欠缺的。我國(guó)的第三部門(mén)雖然在20世紀(jì)80、90年代獲得了迅速發(fā)展，但總體來(lái)說(shuō)，還存在不少問(wèn)題：在宏觀方面，第三部門(mén)發(fā)展所需要的法律制度、文化背景不健全；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較低；社會(huì)自治傳統(tǒng)與公民參與意識(shí)、權(quán)利意識(shí)較差。微觀方面，第三部門(mén)嚴(yán)重依賴政府，官辦性質(zhì)濃厚，自主性較差；經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，部分無(wú)法正常開(kāi)展活動(dòng)；組織的管理能力、創(chuàng)新能力較差；條塊分割嚴(yán)重，各類(lèi)非營(yíng)利組織，分頭管理，自成系統(tǒng)，資源難以整合。我國(guó)第三部門(mén)的這些缺陷嚴(yán)重制約了它們介入公共服務(wù)的深度、廣度和能力。如果政府迅速而全面地將大量公共服務(wù)的職能剝離出去，就可能找不到合適的承接主體。而沒(méi)有合適的承接主體，就會(huì)導(dǎo)致某些社會(huì)需求難以滿足。

2.4盲目借鑒西方經(jīng)驗(yàn)西方市場(chǎng)化改革的經(jīng)驗(yàn)在一定限度內(nèi)有很好的借鑒意義。但是，西方的公共服務(wù)市場(chǎng)化是在“后工業(yè)社會(huì)“進(jìn)行的市場(chǎng)化，整個(gè)社會(huì)的民主、法制水平比較高，行政運(yùn)行有序，國(guó)家對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)控健全、有力。而中國(guó)正處于計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)渡與傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期，民主、法制尚不健全，民主監(jiān)督制度也不成熟。其次，中西方行政管理體制的改革目標(biāo)各異。

3完善我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的政策建議

公共服務(wù)市場(chǎng)化發(fā)展模式，是符合我國(guó)國(guó)情的合理模式。但是，基于層次分析法的分析評(píng)價(jià)結(jié)果，我國(guó)目前公共服務(wù)市場(chǎng)化的效果僅為“一般”，因此，在發(fā)展進(jìn)程中，還需要在如下幾個(gè)方面加以完善。

3.1轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化政府責(zé)任適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化公共服務(wù)改革，發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)是當(dāng)前政府改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。推進(jìn)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，改變的不是企業(yè)和當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)或被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是在公共服務(wù)事業(yè)中引進(jìn)和實(shí)行了市場(chǎng)機(jī)制，這種機(jī)制下政府的責(zé)任是遵循和利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)發(fā)展公共服務(wù)事業(yè)。政府不應(yīng)該大包大攬，政府應(yīng)該做的是組織協(xié)調(diào)各方的力量共同去辦，政府要從公共服務(wù)事業(yè)的經(jīng)營(yíng)者轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織管理者。

3.2完善管理機(jī)制公共服務(wù)的市場(chǎng)化，就是要打破傳統(tǒng)體制下政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷地位，突出強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)中的開(kāi)放和透明，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)并促進(jìn)各類(lèi)社會(huì)組織參與公共服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮其重要作用，改進(jìn)公共服務(wù)的質(zhì)量。使公共服務(wù)市場(chǎng)化進(jìn)程在開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)和透明的環(huán)境中不斷發(fā)展和完善。

3.3創(chuàng)新公共服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)方式

3.3.1推行公私合作公私合作有很多優(yōu)點(diǎn)。在資金籌集方面，可以及時(shí)地籌集資金，提高效率；在協(xié)調(diào)性方面，可以弱化投資風(fēng)險(xiǎn)，減輕政府壓力，政府可以從繁重的事務(wù)中脫身，由過(guò)去提供者變成監(jiān)管者；在成本方面，合作雙方更加注重成本核算，并通過(guò)創(chuàng)新技術(shù)和靈活的運(yùn)營(yíng)方式降低成本；在服務(wù)質(zhì)量方面，民營(yíng)機(jī)構(gòu)只有提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)才可能贏得顧客，才能實(shí)現(xiàn)盈利的目的，這必將帶動(dòng)合作企業(yè)更加注重服務(wù)質(zhì)量的提高；在增加收入方面，公私合作提供公共服務(wù)可以引進(jìn)傳統(tǒng)體制下所缺少的創(chuàng)新性收入；從公共服務(wù)的執(zhí)行效率看，公私合作將公共服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、營(yíng)運(yùn)、管理有效的結(jié)合起來(lái)從而提高項(xiàng)目執(zhí)行效率。

3.3.2完善公共服務(wù)體系深化事業(yè)單位改革第一，以強(qiáng)化政府公共服務(wù)為基礎(chǔ)，明確政府與事業(yè)單位的基本關(guān)系。政事分開(kāi)是事業(yè)單位改革的主線。第二，以明確公共服務(wù)的社會(huì)分工、組織形式為基礎(chǔ)，推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化。事業(yè)單位社會(huì)化改革的核心任務(wù)就是合理劃分政府、市場(chǎng)、非營(yíng)利部門(mén)在公共服務(wù)提供與生產(chǎn)中的作用，完善多樣化的公共服務(wù)組織形式，并積極引導(dǎo)事業(yè)單位進(jìn)入社會(huì)。第三，以清理現(xiàn)有事業(yè)單位職能為基礎(chǔ)，實(shí)施分類(lèi)改革。第四，以健全法人治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，完善治理機(jī)制。

3.4創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，實(shí)踐多元化的供給機(jī)制目前隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾對(duì)公共服務(wù)的需求日益增長(zhǎng)，如果由政府單獨(dú)提供公共服務(wù)，勢(shì)必會(huì)造成投資主體單一、建設(shè)資金有限，無(wú)法滿足社會(huì)公共服務(wù)的需求。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)資源的有效配置，但是并不能認(rèn)為政府必然可以解決公共物品的供給問(wèn)題，政府、市場(chǎng)，以及社會(huì)自治組織都是解決公共服務(wù)供給的可選方式。

3.5大力發(fā)展第三部門(mén)第三部門(mén)是相對(duì)于政府部門(mén)和市場(chǎng)部門(mén)而言的。上世紀(jì)80年代以來(lái)，許多國(guó)家興起了一場(chǎng)創(chuàng)建各種非營(yíng)利、非政府的社團(tuán)運(yùn)動(dòng)，民眾創(chuàng)辦各種團(tuán)體、基金會(huì)和類(lèi)似機(jī)構(gòu)，開(kāi)展人道服務(wù)、促進(jìn)基層社會(huì)發(fā)展、保障公民權(quán)利等社會(huì)工作。這些機(jī)構(gòu)和團(tuán)體被稱為除政府(第一部門(mén))、市場(chǎng)(第二部門(mén))之外的第三部門(mén)。它包括各種社會(huì)團(tuán)體、民間非企業(yè)單位、宗教團(tuán)體等不以營(yíng)利為目的的民間機(jī)構(gòu)，因此又可稱為非營(yíng)利部門(mén)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。第三部門(mén)的發(fā)展對(duì)我們構(gòu)建和諧社會(huì)意義重大，忽視其發(fā)展將是一個(gè)戰(zhàn)略性的失誤。