運用內(nèi)部控制手段提升政府執(zhí)行力的對策研究

侯 昌

摘要：政府執(zhí)行力是維系一個政府機構(gòu)生存和發(fā)展的決定性力量。政府執(zhí)行力的高低，決定著政府有關(guān)政策、決策是否能貫徹實施。內(nèi)部控制機制是管理當局為了達到某些目的或?qū)崿F(xiàn)某種目標而加強管理當局內(nèi)部的管理和控制，從而實現(xiàn)目的和目標的內(nèi)部管理過程。引進內(nèi)部控制機制，對加強政府的執(zhí)政力建設，提高政府執(zhí)政力水平具有重要意義。

關(guān)鍵詞：執(zhí)行力內(nèi)部控制對策

1政府執(zhí)行力與內(nèi)部控制的概念

1.1政府執(zhí)行力的內(nèi)涵政府執(zhí)行力，即各級政府及其職能部門通過準確理解施政的目標及方向和精心設計、實施方案，通過對各種資源包括人財物、信息、法例、制度等進行集中有效的使用、調(diào)度和控制，從而有效地執(zhí)行實施政府的公共政策、決策、法令、戰(zhàn)略、計劃以及完成政府既定目標的內(nèi)在能力和力量。

1.2內(nèi)部控制的內(nèi)涵政府內(nèi)部控制是內(nèi)部控制要素與過程的統(tǒng)一，是政府部門管理的組成部分。從靜態(tài)上講，內(nèi)部控制是指政府部門為履行職能、實現(xiàn)總體目標而建立的保障系統(tǒng)，它由內(nèi)部控制環(huán)境、風險評估、內(nèi)部控制活動、信息及其溝通和內(nèi)部控制監(jiān)督等要素組成，并體現(xiàn)為與行政、管理、財務和會計系統(tǒng)融為一體的組織管理結(jié)構(gòu)、政策、程序和措施：從動態(tài)上說，內(nèi)部控制是政府部門為履行職能、實現(xiàn)總體目標而應對風險的自我約束和規(guī)范過程。

2我國政府內(nèi)部控制的主要手段

內(nèi)部審計控制。內(nèi)部審計既是內(nèi)部控制的一個組成部分，又是內(nèi)部控制的一種特殊形式。從內(nèi)部控制組織上來看，內(nèi)部控制是對政府財務會計活動和經(jīng)營管理活動的總體控制，而內(nèi)部審計是這種控制的一方面，所以內(nèi)部控制包括內(nèi)部審計，但是從內(nèi)部審計作用來看，內(nèi)部審計是對內(nèi)部控制執(zhí)行情況的一種監(jiān)督形式，即是對內(nèi)部控制的控制。這是因為內(nèi)部審計主要是檢查和評價內(nèi)部控制執(zhí)行其既定的控制責任的效率和質(zhì)量，使內(nèi)部控制生效，并維護內(nèi)部控制的各種政策。所以，內(nèi)部審計既是內(nèi)部控制的一個組成部分，又是內(nèi)部控制的一種特殊形式。內(nèi)部審計是在一個組織內(nèi)部對各種經(jīng)濟活動、管理制度是否合規(guī)、合理及有效所進行的獨立評價系統(tǒng)，以確定既定的政策和程序是否貫徹，建立的標準是否遵循，資源的利用是否合理有效，以及單位的目標是否達到。

文件記錄控制。文件記錄控制是政府內(nèi)部控制的重要方面。健全、正確的文件記錄既是其他控制(如組織規(guī)劃控制、授權(quán)批準控制)有效性的保證，又是政府保持高效率經(jīng)營和高質(zhì)量信息的手段。按文件記錄的性質(zhì)，文件記錄控制可分為管理文件和會計記錄。管理文件是以書面方式明確政府各級部門、各級管理人員職權(quán)和責任以及政府所有的方針程序，以便于政府有關(guān)人員全面了解內(nèi)部控制制度的文件。管理文件體現(xiàn)了政府內(nèi)部控制中的管理控制方面。目前，我國政府常用的管理文件有：組織圖：工作崗位說明(崗位職責、職位權(quán)限、職位資格)：程序手冊。

實物保護控制。實物保護控制的主要內(nèi)容包括：限制接近(包括限制接近現(xiàn)金、限制接近其他易變現(xiàn)資產(chǎn)、限制接近存貨)；定期盤點(包括定期與記錄核對、差異調(diào)查)；記錄保護；財產(chǎn)保險；財產(chǎn)記錄監(jiān)控。

3我國政府執(zhí)行力存在的問題

3.1執(zhí)行失職問題所謂執(zhí)行失職就是指行政主體有積極實施行政行為的職責和義務，能夠履行而未履行或拖延履行其法定職責的狀態(tài)，也叫行政不執(zhí)行。行政不執(zhí)行往往以隱蔽的形式張揚了權(quán)力“不作為”的恣意和放任自流般的“倦怠”，實際上是被動姿態(tài)上的濫用權(quán)力，也是權(quán)力非物質(zhì)性腐敗的一種隱蔽形式。經(jīng)濟發(fā)展、社會進步都離不開政府提供的公共服務；公眾權(quán)益也離不開有關(guān)政府部門的保護。但是“執(zhí)行失職”在一定程度上影響了政府職能的正常發(fā)揮，使政府由社會服務者變成了“衙門”，造成許多矛盾和問題久拖不決，群眾有了事情，感覺是“叫天天不應，叫地地不靈”?？梢哉f，如果沒有“執(zhí)行失職”，一些老百姓的上訪之路也不會如此漫長?！皥?zhí)行失職”是官場腐敗的另一種形態(tài)，它激化了黨群、干群矛盾，影響了社會穩(wěn)定，惡化了經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境。如果任其存在，紿國家和社會造成的危害不在濫用權(quán)力之下。

3.2執(zhí)行濫權(quán)問題執(zhí)行濫權(quán)又稱執(zhí)行不當，即濫用自由裁量權(quán)，是行政主體在職責權(quán)限范圍內(nèi)違反行政合理性的原則不當行使行政權(quán)力的行為。執(zhí)行濫權(quán)是行政主體在行政行為時具有不合法的目的、不相關(guān)的考慮以及不合理的內(nèi)容而所做出的行政決定，是違背了行政合理性原則的表現(xiàn)。具體包括：①不符合法律規(guī)定的目的。只要政府機關(guān)行使權(quán)力的目的不符合法律的規(guī)定，不問動機如何，既使出于善意的行為也是濫權(quán)。例如市政府為了改進街道的交通有權(quán)強制征用土地，但市政府利用強制征用土地的權(quán)力以達到取得土地增值的利益就是不符合法律規(guī)定的目標。②不相關(guān)的考慮。政府作決定或裁決時考慮不應考慮的事情或者不考慮應當考慮的事情，都是不相關(guān)的考慮。如執(zhí)行中，公務員將自利因素考慮其中，就是不相關(guān)的考慮。

3.3執(zhí)行低效問題政府執(zhí)行力弱化的最后一個表現(xiàn)形式就是執(zhí)行效率低下。政府執(zhí)行力的衡量標準不僅要看投入，更應該注重產(chǎn)出和結(jié)果。現(xiàn)實中，往往是政府執(zhí)行過程中投入巨大，結(jié)果收效卻甚微，導致執(zhí)行成本居高不下。主要表現(xiàn)為：①執(zhí)行機制不健全，賞罰不明。政策相對來講是好的，執(zhí)行者開始也信心十足，但是在執(zhí)行公共政策的過程中遇到困難便喪失信心，停止執(zhí)行。②執(zhí)行成本高昂。目前我國行政成本高居世界第一。我國行政管理費用超常規(guī)增長與政府浪費現(xiàn)象有關(guān)，導致政府陷入怪圈。

4運用內(nèi)部控制手段提高政府執(zhí)行力的具體對策

4.1提高立法對內(nèi)部控制的認識公務員以法律形式保證內(nèi)部控制規(guī)范的實施，具體而言就是用法律明確政府管理在政府內(nèi)部控制設計、運行、評價和報告中的義務并設定相應的法律責任保障內(nèi)部控制規(guī)范的實施，促使政府建立合理的內(nèi)部控制并維持其有效運行。我國政府內(nèi)部控制執(zhí)行力度不夠，總是存在內(nèi)部控制形同虛設的現(xiàn)象。SOA法案和SEC財務報告內(nèi)部控制最終規(guī)則為我們提供了治理這一問題的參照。應通過法律明確設定管理當局在內(nèi)部控制設計和實施方面的責任，規(guī)定違反內(nèi)部會計控制法規(guī)的法律責任，為內(nèi)部控制的實施提供法律保障。將內(nèi)部控制的執(zhí)行問題提高到法律的高度，可以在一定程度上避免高層管理者凌駕于內(nèi)部控制之上的現(xiàn)象出現(xiàn)。

4.2優(yōu)化控制環(huán)境人是政府活動的核心，在內(nèi)部控制中起著重要作用。任何的控制活動都是由人來完成的，政府堅持以人為本的指導思想有利于充分發(fā)揮員工的主觀能動作用。政府必須高度重視員工素質(zhì)控制：建立嚴格的招聘程序；制定員工工作規(guī)范：定期對員工進行培訓：加強考核和獎懲力度；定期或不定期的進行崗位輪換等等。人力資源的開發(fā)，已成為每個政府必須研究的課題，要對政府管理人員的素質(zhì)、水平、能力等各個方面進行全面的測試、調(diào)查、使用，實行多位一體的管理模式，樹立關(guān)注風險的意識等。

4.3加強執(zhí)行主體與公眾間的溝通協(xié)調(diào)隨著社會主義市場經(jīng)濟和政治民主乃至行政民主的迅速發(fā)展，公共政策己經(jīng)成為政府調(diào)控現(xiàn)代市場經(jīng)濟和進行社會管理不可或缺的重要手段之一，其作用和影響愈來愈大。然而，由于政府自身的缺陷和公共事物的愈加復雜等因素，致使單靠政府的力量已很難制定出科學、合理、公正的公共政策，政府能力也因之被逐漸削弱。于是，公民參與公共政策已是勢在必須。公民參與對于提高公共政策的質(zhì)量進而實現(xiàn)其良好的施行效果，具有舉足輕重的作用。事實也表明，政府在制定和實施公共政策時，多傾聽人民的呼聲，與人民保持良好的合作關(guān)系，政府的有效性就會更高。所以，政府應積極建立、健全公民參與機制，并不斷增強公民的參與能力，這也是提升政府能力的重要途徑，從而也是提升政府執(zhí)行力的重要途徑。