地方政府績效管理中的問題及對策

馬純龍

摘要：我國加入WTO以來，社會政治經(jīng)濟加速發(fā)展，行政體制改革不斷深入。政府管理職能不斷擴大?？冃Ч芾砝碚摵蛯嵺`兩方面都取得了一定的成效。但當(dāng)前我國地方各級政府部門績效管理處于起步階段，績效管理理論還不成熟、在實踐上還存在許多問題，因此，結(jié)合我國國情，探索完善地方政府績效管理的途徑，尋找出解決問題的對策，從而提高地方各級政府部門的績效管理能力，是當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：地方政府績效管理

1地方政府績效管理中存在的問題

政府績效管理最早引用于西方，被證實是富有成效的管理模式，西方一些主要國家的地方政府在績效管理的理論與實踐方面都積累了較為豐富的經(jīng)驗，相比，我國一些政府部門雖己開始嘗試進行績效管理的實踐活動，并取得了一定的成效，但我國政府行政體制改革仍處于過渡時期，績效管理作為一種新的管理理念和管理工具，從總體上看尚處于起步階段，在理論和實踐中還不成熟，我國地方政府部門在績效管理還存在許多問題上主要表現(xiàn)為：

1.1對績效管理認(rèn)識上的不足在中國的地方政府中，績效管理帶有很大的盲目性。具體地說，在我國當(dāng)前的地方政府績效管理中，不同的部門和不同的領(lǐng)導(dǎo)往往是在績效管理的名義下更多地注入自己的理解，打著績效管理的旗號各行其事，缺乏對政府績效管理的范圍和層次的嚴(yán)格界定。

1.2績效管理制度基礎(chǔ)薄弱我國由于一些地方政府的行政理念、職能配置、組織結(jié)構(gòu)和運行機制等方面仍停留在原有行政模式的基礎(chǔ)上，大多數(shù)績效評估機構(gòu)隸屬于行政部門，黨政領(lǐng)導(dǎo)對績效評估的態(tài)度在很大程度上決定著績效評估的結(jié)果，缺乏獨立評估機構(gòu)，影響著績效評估考核職能的發(fā)揮，致使政府績效管理的制度基礎(chǔ)不健全。

1.3政府部門自身存在一些問題政府成本和企業(yè)成本之間具有不可比擬性。眾所周知，科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，意味著提高科學(xué)技術(shù)，就一定提高生產(chǎn)力。但是，這種論斷對于政府來說失靈了。行政成本與企業(yè)生產(chǎn)成本之間存在許多不可比性，比如我們都承認(rèn)“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，在企業(yè)生產(chǎn)中，技術(shù)成本占重要地位，在有的生產(chǎn)部門或環(huán)節(jié)，科技成本與勞動力成本之間是反相關(guān)關(guān)系，它們之間甚至可以相互替代。而科技與生產(chǎn)率之間又肯定是正相關(guān)的關(guān)系，科技投入大，生產(chǎn)率肯定會提高。但在政府的工作中，科技的作用就沒有這么直接和顯著。在行政過程中，行政效率的提高在多大程度上依賴于辦公設(shè)備的性能，完全是一個不能確定的數(shù)值。而且，辦設(shè)備的科技含量與行政效率之間也不一定表現(xiàn)為正相關(guān)性。為機構(gòu)設(shè)置不合理、各部門職責(zé)不清、冗員充斥、辦事程序繁瑣、文山會海的地方配備先進的辦公設(shè)備，本身就是無效成本投入，因為這些機構(gòu)、人員、工作程序、辦公文件自身就是超量成本。所以，政府成本和產(chǎn)出的模糊性，增加了績效管理中指標(biāo)設(shè)置的困難度。

1.4績效管理存在價值取向的扭曲政府績效管理的價值取向是行政主體按一定的價值觀念對不同的行政目標(biāo)所做出的行為方向的傾向性和理性選擇，它體現(xiàn)了政府組織的基本價值判斷、價值確認(rèn)和利益選擇，決定著績效管理制度和評估標(biāo)準(zhǔn)的制訂，可以說價值取向是繢效管理的靈魂。而我國當(dāng)前地方政府在績效管理中價值取向存在問題，影響了績效管理技術(shù)功能的發(fā)揮，如片面追求經(jīng)濟發(fā)展的價值取向、惟效率的價值取向、政府過度干預(yù)經(jīng)濟。

1.5續(xù)效評估中存在的問題

第一，在評估指標(biāo)上，過分強調(diào)規(guī)模、總量、速度等數(shù)量指標(biāo)，忽視效益、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)等質(zhì)量指標(biāo)，注重經(jīng)濟增長指標(biāo)，對地區(qū)發(fā)展指標(biāo)不夠重視，注重短期見效快的指標(biāo)，而忽視長遠發(fā)展的指標(biāo)，強調(diào)投入指標(biāo)，對產(chǎn)出指標(biāo)關(guān)注不夠。第二，在評估標(biāo)準(zhǔn)上，定性標(biāo)準(zhǔn)多，定量標(biāo)準(zhǔn)少，因此評估結(jié)果的可靠性就差。而且，評估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定往往不是根據(jù)實際情況，而是上下級之間討價還價的博弈結(jié)果。這樣的標(biāo)準(zhǔn)，要求不高，管理不嚴(yán)，沒有激勵作用，很難形成足夠的工作壓力，評估結(jié)果必然是人人過關(guān)，家家優(yōu)良。第三，在評估方法程序上，缺乏科學(xué)性、客觀性和民主性，基本上以自我評定、主觀定性評價為基礎(chǔ)，上級主管部門抽調(diào)人員，組成臨時工作組，深入調(diào)查研究不夠，作風(fēng)不踏實，容易出現(xiàn)走過場、講關(guān)系、做人情的問題，社會公眾參與程度低，有的評估對象甚至直接選擇評議主體，發(fā)送和回收評議表，這樣做法很難保證客觀公正。第四，在評估事實依據(jù)上，有弄虛作假、瞞報虛報等情況，針對有關(guān)評估指標(biāo)，事先定調(diào)，然后對照以往的達標(biāo)情況，拼湊數(shù)字、虛構(gòu)事實、避實就虛，很多評估指標(biāo)缺乏事實依據(jù)，僅憑印象、感覺就確定分?jǐn)?shù)。第五，在評估結(jié)果上，公開性透明度差，獎懲激勵力度小，或者干脆不掛鉤，對有關(guān)責(zé)任不予追究，做淡化處理，或者設(shè)立過多的“一票否決制”，強化了功利目標(biāo)，對績效不滿意的原因分析不夠，對整改措施研究少，不得力。

2完善地方政府績效管理的對策建議

2.1加強地方政府對績效管理的認(rèn)識，樹立科學(xué)的績效管理價值理念①績效管理應(yīng)該把民眾本位作為根本價值取向。以民眾的意愿為根本選擇，以民眾的滿意為根本標(biāo)準(zhǔn)。②樹立“有限政府”的價值取向。我國政府要從“無限政府”的格局中退出，不再扮演全能主義的角色。③引入公民參與機制。

2.2強化績效管理的制度基礎(chǔ)西方新公共管理運動中倡導(dǎo)的新管理理念，為政府績效管理提供了有效應(yīng)用的制度基礎(chǔ)。而績效管理也反過來為這些新的管理理念的落實提供了有效的技術(shù)支持。但是，在我國，一些地方政府部門的職能配置、組織結(jié)構(gòu)和運行機制等方面仍處于傳統(tǒng)行政模式的階段，建構(gòu)于其上的績效管理也難以發(fā)揮其效用。因而，從當(dāng)前我國績效管理的發(fā)展進程來，進一步發(fā)展、深化和完善這些先進管理理念是進行有效績效管理的關(guān)鍵。

2.3設(shè)立獨立的績效管理部門一方面對各部門的績效評估結(jié)果進行整合匯總，以便公眾比較評價；另一方面有選擇地獨立對一些部門的績效進行評估，避免部門自我評估可能產(chǎn)生的“報喜不報憂”和評價失準(zhǔn)現(xiàn)象。

2.4完善政府績效評估體系

第一，在評估指標(biāo)上，評估指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府的職責(zé)范圍設(shè)定，不屬于政府職能的，不應(yīng)當(dāng)作為評估指標(biāo)。第二，在評估標(biāo)準(zhǔn)上，評價標(biāo)準(zhǔn)可以采取絕對標(biāo)準(zhǔn)和相對標(biāo)準(zhǔn)，前者是事先確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，未達標(biāo)準(zhǔn)，則寧缺毋濫。后者是在評價對象的群體范圍內(nèi)相比較而言的，是對各個評估對象得分比較排序的結(jié)果，我國目前很多地方政府推行的末尾淘汰就是實行的相對標(biāo)準(zhǔn)。絕對標(biāo)準(zhǔn)過于剛性。將二者適當(dāng)結(jié)合起來，績效評價可能更為切實。第三，在評估程序上，應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)方式公開，對績效評估進程中的每個重要環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)接受社會監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)保持評估程序的穩(wěn)定性，不得隨意變更程序，特別是在一次績效評估的工作開始后，中途不得隨意變更程序規(guī)則。應(yīng)當(dāng)明確評估程序相應(yīng)階段的工作重點內(nèi)容和方式，確定相應(yīng)的責(zé)任主體，消除扯皮推委的現(xiàn)象，保持續(xù)效評估程序的流暢和平穩(wěn)。第四，在評估事實上，應(yīng)當(dāng)具有信度和效度。對評估事實要有嚴(yán)格的記錄、收集、加工和保存的制度。評估對象應(yīng)當(dāng)對照評估指標(biāo)，自我檢查，提供確鑿事實。第五，在評估結(jié)果上，評估結(jié)果在公布前應(yīng)當(dāng)與評估對象充分溝通。確認(rèn)事實和評估成績，分析原因和分清責(zé)任共同商討整改措施，在評估事實、成績、存在問題的性質(zhì)和原因、整改措施等方面達成共識應(yīng)當(dāng)允許評估對象對異議做作出解釋和說明，按照規(guī)定程序進行申訴。評估結(jié)果應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、新聞媒體等渠道發(fā)布，接受社會監(jiān)督和評議。顯然，評估結(jié)果只公布但與獎懲脫鉤是不妥的，長此以往將失去績效評估的激勵作用，同樣，一味使用“一票否決”和“末尾淘汰”而缺乏細致的思想工作，過于強調(diào)功利色彩，強化利益機制也可能使評估對象容易變得斤斤計較，也是不適當(dāng)?shù)摹?/p>