國外政府決策制度比較及經(jīng)驗借鑒

陳 瑩

摘要：國外一些發(fā)達國家現(xiàn)行的政府決策體制雖然存在著較大的差異，但均已實現(xiàn)從非程序決策到程序決策的過渡。本文從政府決策系統(tǒng)的構(gòu)成要素以及決策程序兩方面對國外政府決策制度進行比較，以期通過借鑒其有益經(jīng)驗，為提高我國政府決策科學(xué)化水平提供幫助。

關(guān)鍵詞：政府決策機構(gòu)決策模式

0引言

國外一些發(fā)達國家對政府決策體制非常重視，通過不斷探索反復(fù)實踐，如今這些國家健全的決策系統(tǒng)以及完善的決策程序使其政府決策的科學(xué)化、民主化程度遙遙領(lǐng)先于其他各國。因此，其寶貴經(jīng)驗值得我們借鑒。

1國外政府決策系統(tǒng)的構(gòu)成要素

當(dāng)代國外政府決策系統(tǒng)大體由四種要素組成：其中包括中樞機構(gòu)、咨詢機構(gòu)、監(jiān)控機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)。這幾個要素之間相互聯(lián)系、相互作用，共同構(gòu)成決定政府決策質(zhì)量的關(guān)鍵。

政府決策的中樞機構(gòu)即行政決策中心，主要由政府決策組織中的領(lǐng)導(dǎo)人員組成。美國政府決策的中樞機構(gòu)由總統(tǒng)本人及內(nèi)閣成員組成；日本內(nèi)閣總理大臣為首的內(nèi)閣會議構(gòu)成了該國政府的決策中樞；而在英國則是以首相為首的責(zé)任內(nèi)閣。實行總統(tǒng)制政體的國家一般采取個人決策，如美國，總統(tǒng)掌握政府最高層次的決策權(quán)，而部長只有建議權(quán)；實行議會制政體的國家，則傾向于采取集體決策的方式，如在議會大選中獲勝的日本內(nèi)閣總理大臣、英國首相領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣在進行最高層次的政府決策時，均采取合議制。

政府決策的咨詢機構(gòu)是為決策中樞提供相關(guān)專業(yè)幫助的輔助機構(gòu)。這些咨詢機構(gòu)有的是政府組織(或由政府建立的組織)．有的是民間組織，大多由專家學(xué)者和有聲望的社會人士組成。發(fā)達資本主義國家普遍重視該機構(gòu)的建設(shè)。如：美國是以總統(tǒng)為服務(wù)對象的決策咨詢體系，總統(tǒng)擁有包含700多個咨詢機構(gòu)的龐大智囊團作為其政府決策的強大后盾；日本則是更為公開的面向社會型的決策咨詢體系，為使政府在決策過程中廣泛征求社會民眾意見，政府各部門建立的咨詢機構(gòu)審議會達200個：此外，英國也有2000多家咨詢公司。在許多國家中，政府利用咨詢組織的智力支持已經(jīng)被納入了法治軌道，法律規(guī)定政府的重大事項決斷與規(guī)章制定必須經(jīng)過咨詢。由此可見，咨詢論證已成為其政府決策過程中不容忽視的重要環(huán)節(jié)。

政府決策的監(jiān)控機構(gòu)是指決策中樞機構(gòu)之外對決策行為和內(nèi)容進行監(jiān)督控制的組織。其主要職能是監(jiān)督檢查決策主體是否具有法定的職權(quán)，決策行為與程序是否合法，決策方案是否公平合理等。國外政府除了三權(quán)分立，立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)三權(quán)之間互相監(jiān)督制衡外，擁有信息傳遞迅速，覆蓋面廣以及廣泛的社會影響力和巨大社會沖擊力等特點新聞媒體成為監(jiān)控機構(gòu)的主力軍，美國歷史上的“水門事件”和美軍在伊拉克的“虐囚丑聞”都是由媒體首先披露的，它可以反映民眾的意見和心聲，曝光政府決策中的暗箱操作行為，其監(jiān)督作用同樣不容小覷。同時系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督機構(gòu)也發(fā)揮了很大的作用，如英國利用情報部門進行反腐等，對政府濫用決策權(quán)都是一種有效制約。此外，一些國家法律對民眾的言論、出版、集會、結(jié)社、游行示威等權(quán)利的保障，也對決策起到監(jiān)督制約作用。

政府決策的執(zhí)行機構(gòu)可以是政府組成部門、法定機構(gòu)，也可以是非政府組織與私營部門。在橫向上，一個行政機構(gòu)可以執(zhí)行本部門的決策，也可以根據(jù)法定權(quán)限執(zhí)行其它部門的決策。在縱向上，上級政府在自己的職權(quán)范圍內(nèi)決策，但可以授權(quán)或委托下級政府執(zhí)行或管理。法國政府的“權(quán)利下放”和英國內(nèi)閣“一分為二”等典型措旌均一舉兩得的提高了其政府決策質(zhì)量和執(zhí)行效率。

2國外政府決策程序比較

國外政府決策的程序因其體制的制約而有不同，但大多普遍重視決策程序的法制化與科學(xué)性，以下介紹幾個頗具特色的政府決策程序做以比較：

2.1美國自上而下決策模式美國政府決策共分四個階段：決策規(guī)劃(將待決事項納入決策議程)、咨詢審議(形成可供選擇的決策草案)、決斷后的審查(法定監(jiān)控組織審查的決策的合理性與合法性)、決策執(zhí)行(將決策付諸實施)。美國運輸部國家公路交通安全定署<美國機動車安全標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)章就遵循了這樣的程序。為精簡執(zhí)法隊伍并提高執(zhí)行效率，該規(guī)章在出臺后，美國國家公路交通安全署的地區(qū)辦公室、警察機構(gòu)、法定機構(gòu)、委托州政府在法定權(quán)限內(nèi)均可執(zhí)行。

2.2日本協(xié)商決策模式日本涉及憲法規(guī)定的重大政治、社會、經(jīng)濟等問題的決策必須向國會以政府提案或議員提案的方式提出，經(jīng)國會立案審議、表決通過后由政府予以執(zhí)行。在決策制定過程中，日本法定的咨詢審議機構(gòu)要根據(jù)總理大臣或各省廳首腦提出的決策咨詢課題進行調(diào)查研究，在兼顧各方面利益的前提下，為保障決策的民主化，研究人員將廣泛吸納并征求來自社會各界乃至民眾的意見，結(jié)合多方觀點進行全面評估最終提出決策建議，并參加具體決策課題的審議。

2.3意大利層級決策模式意大利是一個單一制的中央集權(quán)國家，其中央政府程序是一個自上而下往返式層級決策過程。首先，由政府高層次機構(gòu)(如部和內(nèi)閣)對某一問題提出原則性意見，并將此層層下達，落實到有關(guān)司(局)、處、科；作為國家決策過程中最基層單位的處、科，在收集信息的基礎(chǔ)上，按照領(lǐng)導(dǎo)層的指示，提出初步設(shè)想并上報到司；司對處與科的建議進行加工整理，形成建設(shè)性方案并上報到部；各部由專門的立法辦公室對司上報的方案進行合法性審核，以部的報告藍本的形式由部長簽署后呈報內(nèi)閣；內(nèi)閣按照政治利益的原則對決策方案進行討論，討論決定后還須經(jīng)國務(wù)會議對決策的過程及其基本原則進行合憲性審查；決策方案經(jīng)國務(wù)會議審查后，送共和國總統(tǒng)批準(zhǔn)并公布，形成正式的決策。

在整個決策過程中，意大利政府較重視咨詢輔助機構(gòu)的作用。凡涉及面較窄的問題，要經(jīng)過有針對性、專業(yè)性的咨詢：凡涉及面較廣、較重大的問題，則要通過多渠道、跨行業(yè)的咨詢。

3對國外政府決策制度的借鑒

從上述對各國政府決策系統(tǒng)的構(gòu)成要素和程序的介紹與分析中可以看出，各國政府決策系統(tǒng)的構(gòu)成要素較為科學(xué)，決策程序較為規(guī)范，構(gòu)成要素在決策程序中各盡其用。為進一步完善我國的政府決策體系、提高決策科學(xué)化水平，我們可以從以下方面對國外政府決策制度加以借鑒：

3.1完善專家咨詢制度。當(dāng)今世界國際國內(nèi)政治、社會環(huán)境日益復(fù)雜化及政府面臨問題的多樣性，決定了政府進行重大決策，特別是涉及到專業(yè)型和技術(shù)性較強的決策，必須經(jīng)過咨詢機構(gòu)和相關(guān)專業(yè)人員的參與和論證，政府應(yīng)積極組織專家學(xué)者群體，提倡和鼓勵提出不同觀點和想法，虛心聽取專家、智囊團的專業(yè)意見。同時鼓勵民間成立智囊機構(gòu)，允許開展獨立研究和咨詢，使其具有一定的獨立性而不必依附于政府。以此提高政府決策的科學(xué)合理性，減少決策失誤給國家經(jīng)濟及人民精神所造成損失。

3.2擴大政府決策民主參與程度。政府決策領(lǐng)導(dǎo)者在決策過程中應(yīng)充分發(fā)揚民主精神，與社會公眾保持密切聯(lián)系，最大限度地讓各級領(lǐng)導(dǎo)者、甚至人民群眾真正參與決策，使他們能夠通過各種有效的信息渠道，充分表達對各種未定方案的意見和建議。在決策過程中，必須多途徑全方位深入群眾，了解民情、民意，絕不能脫離實際、脫離群眾；通過調(diào)查研究，集思民益、集中民智，制定出既符合人民群眾利益又行之有效的政府決策。

3.3建立有效的政府決策監(jiān)督機制。一方面應(yīng)盡快完善決策的內(nèi)部監(jiān)督機制，如監(jiān)察機關(guān)、審計機關(guān)和上下級機關(guān)的監(jiān)督。完善內(nèi)部監(jiān)督的關(guān)鍵在于建立健全監(jiān)督機構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，切實保障這些機構(gòu)行使監(jiān)督權(quán)，克服在監(jiān)督體制中長期存在的自我監(jiān)督，“走過場”的現(xiàn)象。另一方面，應(yīng)完善政府決策的外部監(jiān)督機制，充分發(fā)揮報紙雜志、廣播電視等大眾傳媒表達群眾意愿、執(zhí)行社會監(jiān)督的重要功能，使公民充分行使憲法賦予的知情權(quán)、自由表達權(quán)以及監(jiān)督權(quán)。此外，還應(yīng)從機制上發(fā)揮各級人大和政協(xié)的監(jiān)督保障作用，完善人民群眾直接對政府決策的評議，及時發(fā)現(xiàn)決策中的不足和失誤，從制度上、程序上力保政府決策在規(guī)范的框架內(nèi)進行，確保決策的優(yōu)化及科學(xué)合理性。