城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度實(shí)施對(duì)策

李　芳

提要N縣在實(shí)施最低生活保障制度的過程中存在著一些困難和問題，主要表現(xiàn)在低保覆蓋面窄；確認(rèn)低保人員標(biāo)準(zhǔn)單一，收入核算標(biāo)準(zhǔn)難實(shí)施；制度管理運(yùn)行不規(guī)范；信息不對(duì)稱阻礙利益相關(guān)者的利益。本文提出增加財(cái)政投入力度，多渠道籌措資金；落實(shí)相關(guān)配套政策；加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)；加大宣傳力度。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)居民；最低生活保障制度

中圖分類號(hào)：D540文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

改革開放以來，N縣緊緊圍繞著“加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展”這個(gè)主題，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，人民的生活水平普遍得到提高，但由于主客觀因素的影響，該縣仍有一部分弱勢(shì)人群不同程度的存在著生活難、就業(yè)難、就醫(yī)難、上學(xué)難等問題。為了了解城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度對(duì)這一人群的覆蓋程度，筆者先后到N縣民政局、扶貧辦、殘聯(lián)、N鎮(zhèn)政府等多家單位進(jìn)行了調(diào)研，通過與貧困戶座談、訪談等形式收集了大量的資料，分析居民最低生活保障制度實(shí)施現(xiàn)狀，制度實(shí)施過程中存在的問題和對(duì)策。

我國(guó)的社會(huì)保障制度是按照城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的模式進(jìn)行設(shè)計(jì)的。同樣的，最低生活保障制度也是按照城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的模式進(jìn)行實(shí)施的。因此，在目前的最低生活保障工作中，包含了城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)領(lǐng)域。N縣在實(shí)施居民生活保障制度時(shí)也分為城市和農(nóng)村兩個(gè)領(lǐng)域。

一、N縣居民最低生活保障制度實(shí)施狀況

N是典型的多民族農(nóng)業(yè)縣，最新數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全縣總?cè)丝诩s21.54萬人，其中農(nóng)業(yè)人口20.19萬人，非農(nóng)業(yè)人口1.35萬人。境內(nèi)居住有漢、彝、回、白、苗等17個(gè)民族，少數(shù)民族人口10.6萬人，占總?cè)丝诘?9%，其中彝族人口9.9萬人，占總?cè)丝诘?6%。

（一）N縣城鎮(zhèn)居民最低生活保障實(shí)施狀況。N縣最低生活保障首先在城鎮(zhèn)實(shí)施，1999年開始在N鎮(zhèn)實(shí)行試點(diǎn)改革，2000年覆蓋了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但覆蓋對(duì)象主要是非農(nóng)業(yè)人口。

1、城鎮(zhèn)居民最低生活保障對(duì)象。N縣的1999～2000年城鎮(zhèn)居民最低生活保障覆蓋對(duì)象主要有：一是城鎮(zhèn)原住居民特困家庭和人員。城鎮(zhèn)原住居民主要指三代以上居住在城鎮(zhèn)的家庭，這部分人口中主要保障對(duì)象是失地農(nóng)民無職業(yè)而家庭經(jīng)濟(jì)困難者以及城鎮(zhèn)無業(yè)人員生活困難者；二是國(guó)有企業(yè)下崗職工。2000年N縣國(guó)有企業(yè)改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷社、縣飲食服務(wù)部、土產(chǎn)公司、農(nóng)資公司、百貨公司等一大批國(guó)有企業(yè)的工人下崗。這些下崗工人普遍都納入了低保的范圍；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)下崗職工。2002年部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人下崗，也納入了低保的范圍。目前，城鎮(zhèn)享受低保的人員有2，953人，占城鎮(zhèn)人口的4.57%。

2、城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平、資金來源以及機(jī)構(gòu)設(shè)置。N縣按照城鎮(zhèn)最低生活水平，對(duì)城鎮(zhèn)低保人群發(fā)放最低生活保障金。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，逐年增加最低生活保障金。1999年標(biāo)準(zhǔn)是84元/月，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)上漲，逐年增加金額。到2008年，N縣城鎮(zhèn)最低生活保障線是142元/月。按照城鎮(zhèn)最低收入標(biāo)準(zhǔn)，以差額補(bǔ)助的方式發(fā)放最低保障金。

資金來源：資金由省、州、縣三級(jí)撥款。按照各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況劃分資金配套的比例，N縣是貧困縣，按照N縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，省級(jí)撥款50%，州級(jí)撥款35%，縣級(jí)撥款15%。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行方面，縣民政局下設(shè)民政助理員，根據(jù)各鎮(zhèn)的情況有2～3人承擔(dān)包括低保等民政工作，由民政助理員統(tǒng)計(jì)調(diào)查和上報(bào)低保人員和人數(shù)。

3、確定城鎮(zhèn)居民最低生活保障人員的程序。首先由城鎮(zhèn)居民向所生活的社區(qū)提出最低生活保障申請(qǐng)，并出具貧困證明，社區(qū)相關(guān)人員對(duì)該居民進(jìn)行貧困調(diào)查，情況屬實(shí)，將申請(qǐng)人員名單報(bào)送給鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理員，民政助理員對(duì)該居民再次進(jìn)行收入狀況、家庭貧困情況等調(diào)查，確定后報(bào)送縣民政局低保股。低保股核實(shí)情況后將名單逐級(jí)返回到社區(qū)，社區(qū)張榜公布低保人員名單。

4、多渠道保障城鎮(zhèn)困難居民生活。城鎮(zhèn)居民最低生活保障是多渠道的，除了每月發(fā)放最低生活保障金，還實(shí)施了配套的保障措施，主要有：一是修建政府廉租房，解決城鎮(zhèn)貧困居民中住房難的問題。2007年N縣開始實(shí)施廉租房制度，2007年底已有60多套廉租房交付使用，每平方米租金1元/月；二是全額減免城鎮(zhèn)貧困居民的醫(yī)療保險(xiǎn)金。目前政府正在討論修建養(yǎng)老院和孤兒院。

（二）農(nóng)村居民最低生活保障實(shí)施狀況。農(nóng)村最低生活保障制度，是指政府對(duì)家庭年人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困家庭以戶為單位，實(shí)行差額救助的制度，其目的是為農(nóng)村貧困人群的生存和發(fā)展提供“安全網(wǎng)”，設(shè)立一道“最后的防線”。N縣于2006年7月1日全面啟動(dòng)農(nóng)村低保，以戶為單位納入低保。

N縣是典型的農(nóng)業(yè)縣，農(nóng)村人口比重很大。農(nóng)村低保的對(duì)象主要是年均收入低于720元/年的家庭。目前，農(nóng)村人口約有20.7萬人，貧困面比較廣，2007年末農(nóng)村貧困人口為7.49萬人，目前納入農(nóng)村低保的人口有19，199人，仍有大部分困難群眾應(yīng)保未保。全縣由于自然環(huán)境、人口素質(zhì)、經(jīng)濟(jì)條件等多種因素的影響，貧困人口的分布狀況及貧困程度存在很大差異，因此該縣制定了分類施保的措施。根據(jù)家庭貧困程度施保。新增的五保戶全部納入低保對(duì)象，并享受每月60元的最高補(bǔ)助；對(duì)符合享受低保政策的深度貧困、重度殘疾、特少民族貧困戶、60歲以上的困難老黨員優(yōu)先納入低保。

最低生活保障金按照差額補(bǔ)助的方式，月享受標(biāo)準(zhǔn)分別為：60元、40元、30元、25元四個(gè)檔次。資金籌措按省、州、縣5∶2.5∶2.5的比例配套。資金統(tǒng)一由縣財(cái)政局管理，建立農(nóng)村低保專戶，資金的發(fā)放半年審核一次，低保戶每季到指定銀行領(lǐng)取。

最低生活保障人員的確定實(shí)行三級(jí)管理：“一評(píng)、三審、兩公示”，即由村民公選出貧困戶，村委會(huì)審核、確定后公示7天，上報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再上報(bào)民政局，經(jīng)過民政局審核，逐級(jí)返回給村委會(huì)再次公示。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行方面，農(nóng)村和城市是一致的，每鄉(xiāng)設(shè)置2～3名民政助理員。

在農(nóng)村，最低生活保障制度的配套措施相對(duì)城鎮(zhèn)要少，除了發(fā)放按季發(fā)放最低生活保障金，還全額減免農(nóng)村

醫(yī)療合作費(fèi)。

二、最低生活保障制度實(shí)施過程中存在的問題

（一）低保標(biāo)準(zhǔn)低，覆蓋面窄。要做到貧困人口應(yīng)保皆保，必須合理界定最低生活保障對(duì)象和保障標(biāo)準(zhǔn)，由于經(jīng)費(fèi)短缺，需要救濟(jì)的人多，該縣確定的低保對(duì)象一般是無勞動(dòng)能力，無生活來源的孤老殘幼，以及勞動(dòng)力少，家庭收入低或因?yàn)?zāi)、病及殘疾致貧的家庭，相當(dāng)部分貧困人口得不到救濟(jì)和補(bǔ)助，特別是D州是根據(jù)財(cái)政可支出的社保資金數(shù)量來確定保障標(biāo)準(zhǔn)與保障人數(shù)，在資金不足的情況下，附加限制進(jìn)行保障，難以滿足弱勢(shì)群體的基本生活需要，沒有體現(xiàn)最低生活保障制度的實(shí)質(zhì)。比如，2008年D州下屬的N縣農(nóng)村達(dá)到低保標(biāo)準(zhǔn)的人口約有7萬人，但上級(jí)核定的低保人口僅2.1萬人。

（二）確認(rèn)低保人員標(biāo)準(zhǔn)單一，收入核算標(biāo)準(zhǔn)難實(shí)施。目前，在確認(rèn)可納入最低生活保障范圍的標(biāo)準(zhǔn)是用個(gè)人月均收入或者家庭年均收入來衡量。首先，存在的問題是收入核算標(biāo)準(zhǔn)難實(shí)施，制度需要磨合。華中師范大學(xué)農(nóng)村研究中心的賀雪峰認(rèn)為，任何成文制度的推行都是一種強(qiáng)制性的制度變遷，這種制度變遷不僅可能存在自身不成熟方面的問題，而且與原來非正式制度需要一個(gè)磨合的過程。N縣實(shí)施最低生活保障制度，城鎮(zhèn)從1999年開始，農(nóng)村從2007年開始，整個(gè)體系對(duì)制度的適應(yīng)需要一定的時(shí)間。但是，以人均純收入或者家庭年均純收入作為低保標(biāo)準(zhǔn)的硬性指標(biāo)實(shí)施難度大、準(zhǔn)確性低，不能全面衡量貧困狀況。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，收入核算主要存在以下幾個(gè)問題：在農(nóng)村共同生活家庭成員范圍模糊，比如一些農(nóng)戶中的殘疾人和一些需要參保的貧困人群因?yàn)橐詰魹閱挝皇┍６鵁o法納入低保對(duì)象進(jìn)行施保。在N縣農(nóng)村，一戶多殘、深度貧困人口6千多人，其中納入低保救助的只有1千多人，還有5千多人沒有享受救助。其次，在衡量一個(gè)人或者一個(gè)家庭貧困程度時(shí)，僅用個(gè)人月均收入或者家庭年均收入來衡量是不全面的，因?yàn)樨毨Р缓?jiǎn)單是收入低，還要考慮能不能進(jìn)行再生產(chǎn)，家中的消費(fèi)水平如何。

（三）制度管理運(yùn)行不規(guī)范。目前，我國(guó)行政體制上鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府不是完整的政府，財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為“千根線，一根針”的部門，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政助理員不僅要對(duì)低保工作進(jìn)行核查，還要從事殘疾人、五保戶、抗震救災(zāi)等其他方面的工作。事情很多，但是沒有相應(yīng)的資金保障，在近兩年來的低保工作中幾乎沒有撥付工作經(jīng)費(fèi)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的民政助理人員配備不足，監(jiān)督程序簡(jiǎn)化。N縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前民政助理員一般是1～2個(gè)，這些工作人員都處于超負(fù)荷的工作狀態(tài)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部入戶審核是15分鐘詢問一戶，“一個(gè)早晨就解決一個(gè)村”，入戶時(shí)一名社區(qū)干部或者村干部帶領(lǐng)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保工作人員簡(jiǎn)單的查看查看就行。人員不足使最低生活保障制度的管理運(yùn)行不規(guī)范。同時(shí)，也由于人員不足，使管理上不能實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理，不能及時(shí)地確認(rèn)低保對(duì)象，出現(xiàn)了低保對(duì)象固定化，使一部分需要低保的沒有及時(shí)得到保障，已經(jīng)不需要低保的繼續(xù)領(lǐng)取低保金。

（四）信息不對(duì)稱阻礙利益相關(guān)者的利益。大多數(shù)居民在被確定為低保戶之前不知道真實(shí)情況，村委會(huì)和社區(qū)缺乏有效的制度激勵(lì)，村干部和社區(qū)干部進(jìn)行低保工作時(shí)，并沒有相應(yīng)的激勵(lì)制度約束其行為，村干部或者社區(qū)干部出于親屬關(guān)系，采取策略性隱瞞。信息不對(duì)稱影響相關(guān)人員實(shí)施有效監(jiān)督，造成應(yīng)保人員未得到保障，不用保的人員得到保障，損害了貧困者的利益。

三、對(duì)策建議

（一）增加財(cái)政投入力度，多渠道籌措資金。低保標(biāo)準(zhǔn)低，覆蓋面窄，最關(guān)鍵的是資金緊缺。為了保障大多數(shù)貧困人口的生活，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政部門應(yīng)在根據(jù)稅費(fèi)改革后的財(cái)政狀況，把低保專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算的同時(shí)，多渠道籌措資金。一是可以從民間籌措資金，建立農(nóng)村低?；?；二是爭(zhēng)取市級(jí)財(cái)政對(duì)貧困縣撥付更多的低保資金；三是爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)的財(cái)政補(bǔ)助。

（二）大力推動(dòng)相關(guān)配套政策落實(shí)，不斷完善社會(huì)保障制度。城鄉(xiāng)低保制度的實(shí)踐證明，僅依靠最低生活保障制度是很難滿足貧困居民的多種需求的，因?yàn)榈捅Ｖ贫缺旧碇荒鼙Ｕ暇用褡罨镜纳钚枨?。如果不加?qiáng)配套的救助措施和優(yōu)惠政策，保障對(duì)象還是很難擺脫貧困狀態(tài)。N縣是貧困縣，貧困面積廣、程度深；最低生活保障制度覆蓋面小、標(biāo)準(zhǔn)低。鑒于此，在低保工作中，尤其在農(nóng)村的低保工作中，有必要采取切實(shí)的措施，進(jìn)一步完善相關(guān)配套政策并大力推動(dòng)其落實(shí)。

（三）加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，完善工作運(yùn)行體系。在低保工作中要走群眾路線，加強(qiáng)群眾對(duì)低保工作的監(jiān)督力度，使“一評(píng)、二審、三公示”真正落到實(shí)處。堅(jiān)持“公開、公平、公正”原則，重視群眾反映的情況，加強(qiáng)調(diào)查，做到低保人員有進(jìn)有出，補(bǔ)助水平有升有降。同時(shí)，必須加強(qiáng)規(guī)范化管理，對(duì)家庭收入和財(cái)產(chǎn)要嚴(yán)格進(jìn)行調(diào)查，規(guī)范申請(qǐng)、審核、審批和資金發(fā)放的程序，保證困難人員能夠隨時(shí)申請(qǐng)、隨時(shí)審核，提高審批工作的實(shí)效性，進(jìn)一步加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理。

（四）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，夯實(shí)低保工作基礎(chǔ)。機(jī)構(gòu)不健全、工作力量薄弱、經(jīng)費(fèi)不足，是低保工作開展的突出問題。為適應(yīng)低保工作的需要，一是要健全低保工作組織網(wǎng)，在充實(shí)低保工作機(jī)構(gòu)和人員的同時(shí)，注重鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)低保工作機(jī)構(gòu)的建立和完善，配備專門的工作人員；二是要解決低保工作人員的工作經(jīng)費(fèi)問題，提供必要的工作條件，保證低保工作的順利進(jìn)行；三是要對(duì)低保工作人員進(jìn)行定期的培訓(xùn)，進(jìn)行低保政策法規(guī)、管理服務(wù)和計(jì)算機(jī)應(yīng)用等方面的培訓(xùn)，不斷提高他們的業(yè)務(wù)水平，提高服務(wù)意識(shí)。

（五）加大對(duì)低保工作的宣傳力度。加大對(duì)低保工作的宣傳力度，首先要提高干部意識(shí)，干部要正確認(rèn)識(shí)低保工作的目的、意義和作用；其次要采取多種形式向群眾宣傳低保政策，讓低保政策家喻戶曉，便于有效監(jiān)督低保政策的實(shí)施。

（作者單位：大理學(xué)院馬克思主義學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]馮悅.城市最低生活保障制度實(shí)施中的問題與對(duì)策.研究與探索，2008.

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