安徽城鎮(zhèn)化的對策與措施

曹發(fā)義

2003年，經安徽省政府和國家建設部同意，安徽省建設廳組織修編《安徽城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》，并于2006年元月正式實施?！兑?guī)劃》實施近四年來，因其目標設置的戰(zhàn)略性、空間布局的前瞻性、政策策略的有效性、調控程序的規(guī)范化，對逐步完善全省城鎮(zhèn)體系，實現(xiàn)安徽省“十一五”城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，促進全省城鄉(xiāng)經濟快速發(fā)展和社會進步。發(fā)揮了重要的指導意義。

城鎮(zhèn)化是人類社會發(fā)展的必然趨勢，是一個國家工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要標志，推動城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展，是世界各國特別是發(fā)展中國家擴大內需、實現(xiàn)經濟增長、促進社會進步、改善民生的戰(zhàn)略選擇。當前，面臨嚴重的金融危機、世界經濟增速明顯放緩、國際經濟環(huán)境更加復雜多變的嚴峻挑戰(zhàn)，加強城鄉(xiāng)、區(qū)域合作，變挑戰(zhàn)為機遇，才能實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的新發(fā)展。

以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的理念引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

破除長期以來形成的已不適應城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的城鄉(xiāng)二元管理體制，從全面建設小康社會全局的高度，以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展為目標，立足省域空間，細化省域城鎮(zhèn)空間分區(qū)的發(fā)展重點和策略，構成“東向發(fā)展、奮力崛起”的省域開放空間結構，并通過下一層次區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃及城市總體規(guī)劃的調整和完善，得到落實。制定《規(guī)劃》實施細則，落實《規(guī)劃》強制性內容，完善《規(guī)劃》實施的決策和監(jiān)督機制。加快縣城和中心鎮(zhèn)的建設，促進農村剩余勞動力有能力進入城鎮(zhèn)、有條件居住在城鎮(zhèn)、有機會在城鎮(zhèn)發(fā)展，使之成為吸納農村剩余勞動力的主渠道，推進城市化進程的重要途徑。進一步加強鎮(zhèn)、鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃，加強農民最急需、最基本的道路、給排水、環(huán)衛(wèi)、通訊、電力等基礎設施和醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等基本公共服務設施建設，使廣大鄉(xiāng)村居民安居樂業(yè)。

以統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調發(fā)展的思路促進城鎮(zhèn)化協(xié)調發(fā)展

加強省域空間的區(qū)劃研究，針對省域城鎮(zhèn)空間結構的特點，科學預測各級城鎮(zhèn)發(fā)展空間利用需求，有針對性的提出省域空間分區(qū)的發(fā)展重點和途徑，包括空間組織、核心城市、區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略、建設協(xié)調重點內容和行動計劃，明確省域分區(qū)空間的管治協(xié)調重點內容，包含城鎮(zhèn)布局、交通設施布局、水資源、歷史文化遺產資源、生態(tài)環(huán)境、土地資源利用和重要基礎設施廊道等，并將之充實到《規(guī)劃》中。針對不同空間層次和不同類型地區(qū)的調控對象，完善以區(qū)域空間開發(fā)管治和協(xié)調為主的《規(guī)劃》實施機制，明確相應調控的內容、手段、方式、標準、程序等管治和協(xié)調的政策措施，既為城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展提供監(jiān)督管理依據(jù)，也為全社會空間資源利用活動提供共同遵守的社會準則。因地制宜，加強《規(guī)劃》對不同地區(qū)城鎮(zhèn)化的分類指導，促進城鎮(zhèn)化與區(qū)域經濟發(fā)展水平相適應，與區(qū)域人口資源環(huán)境條件相協(xié)調。

充分發(fā)揮《規(guī)劃》對城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)建設的調控作用

面對21世紀前20年重要戰(zhàn)略機遇期，強化《規(guī)劃》對區(qū)域空間資源的優(yōu)化配置、開發(fā)利用、管治協(xié)調等活動的綜合調控職能，促進經濟社會的可持續(xù)健康發(fā)展，實現(xiàn)從傳統(tǒng)的“三個結構、一個網(wǎng)絡”向以區(qū)域空間管治與協(xié)調為核心的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃轉變，滿足全省城鄉(xiāng)發(fā)展和省域空間資源保護的雙重需求。立足省級政府對社會管理和公共服務管理的需要，體現(xiàn)《規(guī)劃》更大程度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，為政府依法調控不同地域空間資源的優(yōu)化配置、開發(fā)利用、管治協(xié)調、區(qū)域環(huán)境共保、重要基礎設施共建共享提供法定依據(jù)。

強化《規(guī)劃》協(xié)調各行業(yè)專業(yè)規(guī)劃的指導職能

針對《規(guī)劃》實施過程中須解決的重大問題，開展專題研究，編制行業(yè)專項規(guī)劃，以提高《規(guī)劃》的執(zhí)行力。針對市政基礎設施薄弱環(huán)節(jié)，加強污水、垃圾處理等環(huán)境建設的力度，滿足城市供水、排水、供氣、供熱的需求。進一步深化市政公用事業(yè)改革，完善價格形成機制，有計劃、有步驟地推進產權結構多元化，完善特許經營制度，營造規(guī)范有序的市場運作環(huán)境。逐步完善相關法律法規(guī)和各項政策，完善市政公用設施防災技術標準體系，強化政府提供市政公共服務責任和監(jiān)管職能，建立多元化的投融資體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)市政公用設施的規(guī)劃建設，逐步實現(xiàn)公用服務向城郊延伸。

以創(chuàng)新實施對策落實《規(guī)劃》

立足優(yōu)化省城空間結構，健全區(qū)域空間管治機制，引導區(qū)域性的公共基礎設施共建共享，協(xié)調區(qū)域間矛盾沖突，統(tǒng)籌區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展，實現(xiàn)《規(guī)劃》較為單一功能的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃向以區(qū)域空間管治與協(xié)調為核心的綜合功能規(guī)劃的轉變。針對安徽不同地區(qū)處于不同發(fā)展階段的省情，遵循依法行政、分區(qū)管治、分級調控、有限干預、事權清晰的基本原則，按區(qū)域性城市密集發(fā)展地區(qū)、區(qū)域性重要基礎設施建設區(qū)、省際跨界合作發(fā)展地區(qū)、資源型城鎮(zhèn)轉型和老工業(yè)基地振興地區(qū)、區(qū)域協(xié)調扶持貧困地區(qū)、生態(tài)環(huán)境地區(qū)、淮河流域長江流域環(huán)巢湖流域綜合整治地區(qū)、城鎮(zhèn)規(guī)劃建設發(fā)展區(qū)、鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)等九類空間次區(qū)域，對全省地域空間進行劃分，分別提出規(guī)劃編制、建設項目的管理、空間管治重點等要求，建立省級空間分區(qū)分級管治機制，發(fā)揮《規(guī)劃》對全省戰(zhàn)略性空間資源進行有效保護和合理開發(fā)、保護和提升生態(tài)環(huán)境的作用。

第一，對內建立“分區(qū)調控、點軸推進”的城鄉(xiāng)整合機制。強化中心城市的功能，是增強安徽區(qū)域經濟輻射力，提高城市綜合競爭力的必然選擇。在培育區(qū)域中心城市時，除了加快城市基礎設施建設外，更重要的是要培育一批特色產業(yè)群，使之成為啟動區(qū)域經濟增長和城市發(fā)展的助推器。遵循城鎮(zhèn)體系發(fā)展規(guī)律，把發(fā)展重點放在發(fā)展?jié)摿^大的城鎮(zhèn)密集地區(qū)，采取“強化中心、據(jù)點開發(fā)、形成軸帶、帶動全省”的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，促進全省“節(jié)點一軸線一網(wǎng)絡”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，逐步形成城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的比較完善的省域城鎮(zhèn)體系。

第二，對外完善“東向發(fā)展，中心集聚”的全面融入機制。發(fā)揮安徽地處中部的地緣優(yōu)勢，加強聯(lián)系全省東西向重要基礎設施的建設，實現(xiàn)經濟發(fā)展的崛起，必須在對內整合城鄉(xiāng)的基礎上，建立“東向發(fā)展，中心集聚”，對外全面融入長三角的機制，實現(xiàn)安徽省城鎮(zhèn)化的健康、快速發(fā)展。優(yōu)先發(fā)展以合肥為核心的省會城鎮(zhèn)圈和以蕪湖為核心的皖江城鎮(zhèn)帶，率先全面融入長三角，逐步推進全省有時序、分梯度的融入長三角，實現(xiàn)區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展。同時，加快實施以東部為參照系的追趕或趕超戰(zhàn)略，突出比較優(yōu)勢，建設面向長三角其他省(市)的“四大基地”，加速產業(yè)結構優(yōu)化升級。加快實施以提高中心城市整體競爭力為核心的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，把發(fā)展的著力點放到培育區(qū)域經濟增長極上，以優(yōu)勢地區(qū)率先發(fā)展，增強對落后地區(qū)的支持和帶動能力。發(fā)揮《規(guī)劃》調整區(qū)域空間結構，引導區(qū)域性重大基礎設施和公共服務設施合理配置與建設，合理利用自然資源，改善生態(tài)環(huán)境等方面的統(tǒng)籌協(xié)調作用，促進各種生產要素向各級中心城市的集聚，加強中心城市功能的完善，輻射和帶動全省城鄉(xiāng)經濟社會的協(xié)調發(fā)展。

第三，建立空間資源集約利用的《規(guī)劃》實施協(xié)調機制。在《規(guī)劃》實施中，注重城鄉(xiāng)空間資源的集約利用，立足于省情，因地制宜，優(yōu)化城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，著重提高城鎮(zhèn)化的質量和效率，加快實施以空間資源集約利用為目標的省域空間發(fā)展戰(zhàn)略。健全省域城鎮(zhèn)空間資源利用的實施協(xié)調機制，加強產業(yè)與城鎮(zhèn)布局的協(xié)調，提升省域密集地區(qū)城鎮(zhèn)群與產業(yè)集群整體競爭力，走出一條布局合理、資源節(jié)約、功能完善、個性突出、環(huán)境優(yōu)美、城鎮(zhèn)競爭力不斷增強的，具有安徽特色的城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)化之路。

城鎮(zhèn)化是推進城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，這期間，《規(guī)劃》作為政府重要調控手段，是有效保護和利用各類自然和人文資源，綜合安排城鄉(xiāng)公共基礎設施建設，引導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、促進城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)和公共政策，在安徽城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的實踐中，已發(fā)揮了不可或缺的作用。按照“五個統(tǒng)籌”的要求，尤其是在學習貫徹科學發(fā)展觀的背景下，面對中央擴大內需的戰(zhàn)略決策，進一步發(fā)揮《規(guī)劃》指導城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的作用，已成為政府越來越重視的一個問題。