住房保障財(cái)政支出特點(diǎn)研究

楊　陽

一、問題的提出

改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)住房保障制度體系正經(jīng)歷一個(gè)由福利制向市場化轉(zhuǎn)型的過程，由于對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府大包大攬模式的否定，導(dǎo)致住房市場化主導(dǎo)了住房體制的改革方向。但是，近十年來的實(shí)踐證明，本來認(rèn)為可以通過資源配置的優(yōu)化、解決住房市場長期供給不足的住房市場化改革。非但不能解決住房問題的全部，資本逐利的負(fù)效應(yīng)還造成了住房市場的無效供給和價(jià)格信號(hào)的紊亂。當(dāng)前，中低收入居民住房保障不足等問題日益成為全社會(huì)的熱點(diǎn)話題，受到社會(huì)各方面的關(guān)注。如何應(yīng)對(duì)矛盾日益突出的城鎮(zhèn)中低收入住房保障問題，成為財(cái)政政策必須要研究的問題。在這樣的背景下，中央政府將城鎮(zhèn)住房保障作為民生工程的重點(diǎn)，花大力氣建立新的城鎮(zhèn)住房保障制度體系，投入9000億元巨資建設(shè)廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房，實(shí)現(xiàn)多元化的保障性住房供給體系，彌補(bǔ)市場失靈造成的住房有效供給的缺口。對(duì)于住房保障該花多少錢，怎么花，住房保障財(cái)政支出有什么特點(diǎn)，仁者見仁，智者見智。比較具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為。住房保障事業(yè)作為國家未來關(guān)注民生的重要領(lǐng)域，其財(cái)政支出的規(guī)模應(yīng)當(dāng)向教育、計(jì)劃生育等社會(huì)事業(yè)一樣。在GDP中占一個(gè)較為穩(wěn)定的比重，這樣可以使住房保障事業(yè)獲得穩(wěn)定的財(cái)力支持，得以穩(wěn)定的發(fā)展。但這種觀點(diǎn)是否具有客觀性和科學(xué)性，值得商榷。由于我國的住房體制改革的間短。對(duì)一些住房保障制度體系較為完善的國家的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒是一條捷徑。

二、一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的住房保障財(cái)政支出

(一)英國的住房保障財(cái)政支出

英國住房保障制度的演進(jìn)以1979年的住房體制改革為界，表現(xiàn)為兩種截然不同的發(fā)展趨勢(shì)。前一時(shí)期，英國政府為應(yīng)對(duì)保障性住房的嚴(yán)重短缺，采取了政府干預(yù)為主、市場機(jī)制為輔、擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模、大量建造保障性住房的政策。經(jīng)過了幾十年的保障性住房擴(kuò)容階段，英國全社會(huì)保有的保障性住房規(guī)模巨大，住房保障矛盾基本解決。但僵化的投入機(jī)制給財(cái)政背上了沉重的負(fù)擔(dān)；后一時(shí)期，英國政府針對(duì)住房保障形式已經(jīng)發(fā)生了根本

性轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)，果斷改革沿用了幾十年的財(cái)政政策，并將財(cái)政減負(fù)、市場為主、政府干預(yù)為輔、提高居民住房自有率確定為住房保障政策的改革方向。

11914—1979年改革以前

從一次世界大戰(zhàn)開始，英國政府開始大規(guī)模介入住房保障領(lǐng)域。一方面，通過立法，建立嚴(yán)格的房屋租賃管制，并對(duì)住房保障對(duì)象提供財(cái)政補(bǔ)貼；另一方面，政府通過財(cái)政投資和建設(shè)補(bǔ)貼，直接參與保障性住房的建造。僅從1914—1939年的20年中，英國政府就建設(shè)了130萬套保障性住房。這一時(shí)期英國政府在住房保障領(lǐng)域的支出規(guī)模呈上升趨勢(shì)，占GDP的比重也逐年上升。英國住房保障支出到1976年達(dá)到巔峰，當(dāng)年的住房計(jì)劃中的財(cái)政支出達(dá)到130億英鎊。

21979年改革以后至今

1979年住房體制改革后。英國政府在住房保障領(lǐng)域的支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)在兩個(gè)方面表現(xiàn)出明顯的特點(diǎn)，一是住房福利支出保持穩(wěn)定，二是住房保障性支出逐年大幅削減。

——從社會(huì)福利支出的角度看

英國的住房保障制度體系中，相當(dāng)一部分的住房保障內(nèi)容屬于社會(huì)公眾可以按照社會(huì)福利原則享受。這一部分的住房保障支出在統(tǒng)計(jì)核算的過程中，反應(yīng)在政府的社會(huì)福利支出中。統(tǒng)計(jì)資料顯示，從1991D2—200I／02年度，英國政府支出的住房福利總額從60.5億英鎊增長到116.9億英鎊，11年間的年均增幅達(dá)6.16％，高于同期GDP年均增幅4.98％一個(gè)多百分點(diǎn)。同期，用于住房福利的支出占全部福利支出的比重變化趨勢(shì)較為穩(wěn)定，兩類支出占同期GDP的比重也較為穩(wěn)定，反映了英國作為一個(gè)高福利國家在福利支出政策方面的連續(xù)性，住房福利支出在規(guī)模和結(jié)構(gòu)的變化趨勢(shì)上與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系基本保持一致。英國1991／92--2001／02財(cái)政年度住房福利支出和總支出占GDP比重變化趨勢(shì)見圖1。

——從住房保障建設(shè)支出的角度看

從英國社會(huì)保障性住房總投資額度及其占GDP比重的變化趨勢(shì)來看，1979年住房政策的重大轉(zhuǎn)型也深刻影響到市場對(duì)保障性住房的投入。從1979／80--2005／06年度，英國社會(huì)保障性住房總投資額從40.4億英鎊增長到72.2億英鎊，但是其占GDP的比重卻從1979／80年度的2.03％逐年下降到2005106年度的0.58％。這一趨勢(shì)說明社會(huì)保障性住房的總投資絕對(duì)額有所增長。但是增幅相對(duì)于GDP的增長而言是下降的，見圖2。

(二)美國的住房保障財(cái)政支出

1美國住房保障財(cái)政支出的類型

美國政府用于住房保障的財(cái)政支出可以分為兩大類：一類是政府預(yù)算支出，另一類是稅式支出。

政府預(yù)算支出由專職管理住房問題的住房與城市反戰(zhàn)部(HUD)負(fù)責(zé)。住房與城市發(fā)展部具體把握住房保障支出的政策和決策依據(jù)，并會(huì)同總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室制定部門預(yù)算和住房補(bǔ)貼預(yù)算。統(tǒng)計(jì)資料顯示，HUD和住房補(bǔ)貼的支出規(guī)?；痉€(wěn)定。三十多年來略有增長。而HUD在1976-1981年的幾個(gè)年度內(nèi)，部門和住房補(bǔ)貼預(yù)算遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于實(shí)際支出的特殊情況，源于HUD在早期住房保障政策的執(zhí)行中存在比較嚴(yán)重的阻滯。當(dāng)時(shí)聯(lián)邦政府一些支出規(guī)模較大的住房保障計(jì)劃實(shí)施得并不順利。經(jīng)過一段時(shí)間的調(diào)整，從1981年以后，美國政府調(diào)整了住房保障政策導(dǎo)向。一方面逐步削減住房保障支出的規(guī)模，另一方面降低了住房保障支出預(yù)算的盲目性。

稅式支出是為實(shí)現(xiàn)住房保障政策目標(biāo)而實(shí)施的稅收優(yōu)惠和減免，稅式支出的政策由立法部門制定，最終的支出規(guī)模由稅收部門統(tǒng)計(jì)。美國住房保障政策所涉及到的稅式支出主要有房主所獲稅收減免和投資者減免，其中房主所獲稅收減免包括抵押貸款利息減免、財(cái)產(chǎn)稅減免、資本利得、其他房主減免等幾大類。統(tǒng)計(jì)資料顯示，從1976—2009年，稅式支出則顯示出明顯的增長趨勢(shì)，絕對(duì)量上來看，34年中增長了3.8倍。年均增幅達(dá)4％。房主所獲稅收減免、投資者減免和稅式支出分別增長了3.6倍、6.2倍和3.8倍，35年間的年均增幅分別達(dá)到3.75％、5.36％和3.89％。

2美國住房保障財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)

美國住房保障支出的結(jié)構(gòu)特征可以從三個(gè)角度分析。一是HUD支出占聯(lián)邦支出的比重：二是HUD支出占GDP的比重：三是住房補(bǔ)貼占低保支出的比重。

——HUD支出占聯(lián)邦支出的比重

從1976--2007年，HUD支出在聯(lián)邦支出中的比重呈現(xiàn)出逐步下降的趨勢(shì)，特別是近幾年，HUD的支出水平出現(xiàn)了一個(gè)較大的下降趨勢(shì)，說明美國政府長期以來通過住房保障職能的結(jié)構(gòu)調(diào)整，系統(tǒng)地降低了財(cái)政在住房保障領(lǐng)域的支出負(fù)擔(dān)。

——HUD支出占GDP的比重

HUD管理的住房保障支出占GDP比重的變動(dòng)趨勢(shì)表現(xiàn)得非常明顯，從圖中曲線的走勢(shì)來看，除個(gè)別年份有異常變動(dòng)外，整體的變動(dòng)趨勢(shì)表明。美國政府在住房保障支出方面

的投入逐年下降，美國社會(huì)的住房保障職能正在被市場力量所主導(dǎo)，政府和財(cái)政的支出責(zé)任和負(fù)擔(dān)逐步向市場轉(zhuǎn)嫁。

——住房補(bǔ)貼占低保支出的比重

住房補(bǔ)貼支出作為低保支出中的組成部分，占低保支出中的比重在三十多年間經(jīng)歷了一個(gè)比重由低到高在逐步回落的過程。總體而言，占低保支出的比重變化相對(duì)比較穩(wěn)定，除了1985年出現(xiàn)了較大的波動(dòng)外，年度間的變動(dòng)幅度較小，反映出住房補(bǔ)貼在低保支出中的結(jié)構(gòu)相對(duì)比較穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)特征。這一結(jié)構(gòu)特征表明，相對(duì)于醫(yī)療、教育等支出而言，住房補(bǔ)貼支出在低保支出中屬于社會(huì)保障支出的補(bǔ)充。

(三)香港的住房保障財(cái)政支出

香港政府從上世紀(jì)50年代開始建立住房保障體系以來，將住房保障支出作為一項(xiàng)重要的政府職責(zé)來抓。歷屆政府不斷推出新的住房保障計(jì)劃，并加大對(duì)保障性住房體系建設(shè)初期的財(cái)政投入。住房保障支出與房屋建設(shè)的關(guān)系緊密，因而在支出特點(diǎn)上也表現(xiàn)出房屋建設(shè)的周期性，這種周期性不僅表現(xiàn)在住房保障支出在公共支出中比重的波動(dòng)，也表現(xiàn)為住房保障支出占GDP比重的波動(dòng)。從香港1987／88—2006／07財(cái)政年度保障性住房的支出情況來看，在20年的時(shí)間段內(nèi)。香港政府住房保障支出在總量絕對(duì)增長的前提下，表現(xiàn)出周期性的波動(dòng)，從1987／88年度的70億港元增長至1999／00年度的470億港元，到2006／07年度有回落到147億港元，同期住房保障支出占公共支出的比重也表現(xiàn)出相同的波動(dòng)的趨勢(shì)，從87／88年度的13.1％上升到1999／00年度的16.9％，進(jìn)而06／07年度又回落到6％，見圖6。而同期的住房保障支出占GDP的比重也表現(xiàn)出相同的波動(dòng)趨勢(shì)。以2005--2007年的情況來看，住房保障支出占GDP的比重近3年來也是顯著下降的。

三、這些國家和地區(qū)住房保障財(cái)政支出的特點(diǎn)

從以上3個(gè)國家和地區(qū)住房保障財(cái)政支出的基本情況來看，表現(xiàn)出較為明顯的共性的特點(diǎn)，那就是住房保障財(cái)政支出有結(jié)構(gòu)的支出體系，各個(gè)職能的財(cái)政支出在中長期中表現(xiàn)出不同的變化趨勢(shì)。從總體上而言，用于保障性住房建設(shè)的財(cái)政支出規(guī)模會(huì)存在較大幅度的波動(dòng)。用于保障性住房維護(hù)的財(cái)政支出的規(guī)模會(huì)比較穩(wěn)定。因而不會(huì)出現(xiàn)住房保障財(cái)政支出長期中穩(wěn)定地占GDP的一定比重的現(xiàn)象，而是在中短期內(nèi)，住房保障財(cái)政支出總量波動(dòng)呈現(xiàn)出倒U型的變化趨勢(shì)。

對(duì)于這一現(xiàn)象的解釋是。住房保障財(cái)政支出是一類特殊的社會(huì)保障性支出，既不同于一般的固定資產(chǎn)投資，也不同于一般的經(jīng)常性支出，而是二者的組合。即住房保障財(cái)政支出是資本性支出和經(jīng)常性支出的有機(jī)結(jié)合。住房保障財(cái)政支出中的資本性支出會(huì)形成政府公房的不動(dòng)產(chǎn)，長期發(fā)揮住房保障的職能；經(jīng)常性支出用于償還建設(shè)貸款或債券本息或支付貨幣化財(cái)政補(bǔ)貼和管理費(fèi)用。在保障性住房尚未滿足社會(huì)需求之前，住房保障財(cái)政支出用于建設(shè)和維護(hù)管理的支出都會(huì)增長，因而住房保障財(cái)政支出的總量會(huì)不斷在經(jīng)濟(jì)總量中攀升：而當(dāng)保障性住房的供給基本滿足社會(huì)需求之后，用于建設(shè)的資本性財(cái)政支出規(guī)模會(huì)大幅度下降，而用于維護(hù)和管理的經(jīng)常性財(cái)政支出將會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)總量的增長而增長。因而?？傮w來看。住房保障財(cái)政支出總量呈現(xiàn)倒u型的變化趨勢(shì)，而非時(shí)下主流觀點(diǎn)認(rèn)為的住房保障財(cái)政支出要穩(wěn)定地占據(jù)GDP或財(cái)政支出的一定比例，才能說明住房保障的財(cái)力保障機(jī)制是合理有效的。這是對(duì)住房保障財(cái)政支出特點(diǎn)存在一定的曲解，是片面地將住房保障財(cái)政支出定位于經(jīng)常性支出而得出的錯(cuò)誤結(jié)論，需要加以糾正。

四、對(duì)我國城鎮(zhèn)住房保障制度建設(shè)的啟示

針對(duì)住房保障財(cái)政支出的這一特點(diǎn)，我國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度體系在規(guī)劃財(cái)政支出模式時(shí)，既要因地制宜，結(jié)合中國的基本國情，也要積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，少走彎路。具體而言，可以從三個(gè)方面著手：一是要合理規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目。住房保障財(cái)政支出的政策性強(qiáng)，保障性住房建設(shè)項(xiàng)目的投入規(guī)模大，發(fā)揮保障作用的時(shí)間周期長，因此，建設(shè)項(xiàng)目的合理規(guī)劃至關(guān)重要。只有合理規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，才可以既避免建設(shè)過程中的公共資源部門化的不良導(dǎo)向，真正將有限的財(cái)政資金用于提高中低收入居民住房保障水平。二是要合理確定保障支出標(biāo)準(zhǔn)。保障性住房在使用的本質(zhì)上和一般的商品房沒有區(qū)別，唯一不同的地方在于住房的使用目的。因此。政府在興建保障性住房。提高住房保障水平的同時(shí)，要在財(cái)政資源的投入標(biāo)準(zhǔn)上遵行房地產(chǎn)行業(yè)生產(chǎn)的一般規(guī)律，該投入的地方要多方籌措資金，加大財(cái)力保障力度，不該投入的地方要通過一系列規(guī)章制度的完善來杜絕浪費(fèi)。三是要不斷完善制度建設(shè)。住房保障是我國在住房福利化體制改革十多年后，再度關(guān)注的新課題。因此，通過國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒。結(jié)合我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，正確認(rèn)識(shí)現(xiàn)階段住房保障財(cái)政支出的特點(diǎn)，摸清其運(yùn)行規(guī)律，對(duì)于我國財(cái)政制度的完善和財(cái)政資源配置效率的提高具有重大的指導(dǎo)意義。