爭(zhēng)議ＷＨＯ

汪　偉

如何更有效地協(xié)調(diào)疾病防控工作，與其說(shuō)這是陳馮富珍個(gè)人的難題，不如說(shuō)是WHO這樣的聯(lián)合國(guó)組織需要直面的全新的挑戰(zhàn)。

經(jīng)過(guò)一個(gè)全球范圍內(nèi)的專家電話會(huì)議，6月6日，WHO(世界衛(wèi)生組織)總干事陳馮富珍宣布將維持現(xiàn)在的甲型H1N1型流感的警告等級(jí):五級(jí)。這表示一場(chǎng)流感已經(jīng)在全球兩個(gè)區(qū)域內(nèi)發(fā)生人傳染人的感染。從4月29日發(fā)布五級(jí)警告以來(lái)，WHO堅(jiān)持將這個(gè)警告級(jí)別維持了一個(gè)多月，為此招來(lái)了越來(lái)越多的質(zhì)疑。

甲型H1N1型流感的沖擊已經(jīng)漸趨平伏，這與五級(jí)警告對(duì)人們?cè)斐傻男睦韷毫Σ黄ヅ洌藗円虼藨岩蒞HO反應(yīng)過(guò)度——而在4月底，抱怨的內(nèi)容恰恰相反，那時(shí)候人們懷疑WHO反應(yīng)過(guò)于遲緩，以至于錯(cuò)失了防控這種新型流感的良機(jī)。

分級(jí)警告制度的合理性和總干事陳馮富珍——在抗擊SARS和禽流感中有良好記錄的前香港衛(wèi)生署署長(zhǎng)——的領(lǐng)導(dǎo)能力也受到了懷疑。媒體把她和她的前兩任總干事——韓國(guó)人李鐘郁和挪威人布倫特蘭相比較，覺(jué)得她缺乏領(lǐng)袖的政治魅力。西方也沒(méi)有忘記陳馮富珍的身份:一個(gè)中國(guó)人——而且是第一個(gè)執(zhí)掌聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)的中國(guó)人。甲型H1N1型流感肆虐的初期，中國(guó)隔離了一些從疫區(qū)來(lái)的旅客，禁止從疫區(qū)進(jìn)口豬肉，暫停了上海和墨西哥城之間的航空線路，這些措施引起非難的時(shí)候，一些海外媒體也沒(méi)有忘記旁敲側(cè)擊地提醒陳馮富珍，不要偏袒自己的祖國(guó)。

但這些指責(zé)和暗示很難說(shuō)是公平的。在今天的世界上，疾病的全球化程度越來(lái)越高，防治疾病的聯(lián)合行動(dòng)越來(lái)越具有政治色彩。如何更有效地協(xié)調(diào)疾病防控工作，與其說(shuō)這是陳馮富珍個(gè)人的難題，不如說(shuō)是WHO這樣的聯(lián)合國(guó)組織需要直面的全新的挑戰(zhàn)。

為WHO辯護(hù)

5月底在日內(nèi)瓦召開(kāi)的世界衛(wèi)生大會(huì)上，陳馮富珍為分級(jí)警告制度和WHO的決定作了辯護(hù)。

“大流行的一個(gè)決定性特征是全世界人口大都具有被傳染的可能性。這不是說(shuō)所有人都會(huì)受到感染，但所有人都面臨著被感染的危險(xiǎn)。”陳馮富珍在5月19日的開(kāi)幕式上說(shuō)，制造抗病毒藥物和流感疫苗的能力，對(duì)于一個(gè)具有68億人口的世界來(lái)說(shuō)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此使各國(guó)保持警惕，提醒它們采取有針對(duì)性的措施是完全必要的。

她警告說(shuō)，新型流感目前的溫和也許只是“暴風(fēng)雨前的平靜”。

甲型H1N1型流感暴發(fā)兩個(gè)半月以來(lái)，已經(jīng)蔓延到100多個(gè)國(guó)家，造成1萬(wàn)多人感染，100多人因此死亡。幾乎無(wú)法確認(rèn)這種新型流感是什么時(shí)候開(kāi)始流行的，WHO得到確鑿的報(bào)告是在4月23日。消息分別來(lái)自墨西哥和美國(guó)，前者報(bào)告說(shuō)，從3月18日到4月18日發(fā)現(xiàn)47例“重癥肺炎”，其中12人死亡，美國(guó)的報(bào)告提到分離出一種新型的H1N1型病毒，正是這個(gè)消息導(dǎo)致WHO兩天后發(fā)出了流感三級(jí)流行警告。

這個(gè)警告級(jí)別存在爭(zhēng)議。向全世界發(fā)布這一警告之前，墨西哥和美國(guó)的疫情已經(jīng)成為當(dāng)?shù)孛襟w的主要話題。陳馮富珍召集WHO緊急情況委員會(huì)的專家們進(jìn)行電話會(huì)議，商議是否要發(fā)布更高的警報(bào)級(jí)別；但會(huì)議的結(jié)論是維持原狀，觀察事態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展。

香港大學(xué)的流感專家管軼事后對(duì)《新民周刊》說(shuō)，WHO在4月25日的猶豫使它們錯(cuò)失了發(fā)布警告的最佳時(shí)機(jī)，而全球也失去了控制這種疾病的第一落點(diǎn)。警告發(fā)布之后兩天，全球感染這種疾病的人數(shù)增加了很多，歐洲尤其是北美出現(xiàn)了大量感染者，很快有人批評(píng)WHO“反應(yīng)遲鈍”。

面對(duì)發(fā)展中的疫情，WHO如何做出正確的判斷？除了取決于總干事和專家們的決斷，也依賴他們能否得到及時(shí)全面的信息。WHO的官員自我解釋說(shuō)，一開(kāi)始墨西哥沒(méi)有及時(shí)向WHO提供關(guān)于這種新型疾病的資料，而墨西哥反過(guò)來(lái)指責(zé)WHO忽略了他們提供的報(bào)告。

糾纏行政程序的細(xì)節(jié)并沒(méi)有多大意義。一方面，WHO這樣的聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和各國(guó)政府機(jī)構(gòu)一樣存在效率低下的毛病，另一方面，雖然成員國(guó)有向WHO通報(bào)疫情的義務(wù)，但這種義務(wù)履行的情況向來(lái)不佳。出于種種擔(dān)心和顧慮——有時(shí)候是政治方面的，有時(shí)候是經(jīng)濟(jì)方面的，成員國(guó)政府并不總是及時(shí)地通報(bào)全面的信息，而WHO對(duì)此沒(méi)有任何強(qiáng)有力的約束手段——盡管經(jīng)歷了SARS之后，這種情況已經(jīng)有所改善。

4月27日，WHO將警告級(jí)別提高到四級(jí)，兩天后再次提高了一個(gè)級(jí)別。除了發(fā)出了五級(jí)警告——這是分級(jí)警告制度創(chuàng)設(shè)以來(lái)發(fā)布過(guò)的最高級(jí)別，陳馮富珍不止一次表示，警告級(jí)別有可能在短期內(nèi)提高到六級(jí)。但WHO和成員國(guó)之間關(guān)于警告級(jí)別的分歧很快就公開(kāi)化了。5月初，WHO正在考慮要不要將警告級(jí)別調(diào)高到六級(jí)的時(shí)候，墨西哥自行調(diào)低了首都墨西哥城的流感警告級(jí)別(從最高級(jí)的紅色調(diào)低為較高級(jí)的橙色)。5月底，日本的感染人數(shù)急劇增加，WHO再次考慮發(fā)布六級(jí)警告，但日本政府對(duì)此表示反對(duì)。

這些分歧的原因之一是提高警告級(jí)別在經(jīng)濟(jì)上的負(fù)面影響。鑒于SARS和禽流感的教訓(xùn)，各國(guó)對(duì)全球性傳染病保持著高度的警惕——用陳馮富珍的話說(shuō)，“世界從沒(méi)有像現(xiàn)在這樣保持警惕和戒備”——隨著警告級(jí)別的提高，防疫措施上升到限制人員流動(dòng)和商務(wù)活動(dòng)等方面，不可避免地要打擊那些疫情較嚴(yán)重的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)。

當(dāng)疾病防治的形勢(shì)趨于平緩，部分成員國(guó)開(kāi)始抱怨WHO過(guò)于神經(jīng)緊張，影響了世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。

一些國(guó)家要求WHO改革流感分級(jí)警告制度。這個(gè)制度是2003年為應(yīng)對(duì)全球肆虐的H5N1型禽流感疫情而開(kāi)發(fā)的，主要用于描述流感流行的地理范圍。H5N1型禽流感的病死率超過(guò)50％，2005年前后給全世界——尤其是東南亞——造成了重大的損失，相比之下，甲型H1N1型流感是一種相對(duì)溫和的疾病。后者流行的范圍更廣，但治療有效，死亡率低。爭(zhēng)議主要是因?yàn)榉旨?jí)警告制度不能區(qū)分不同流感的嚴(yán)重程度。

在疾病研究和疫情警告這個(gè)領(lǐng)域，WHO面臨的是一個(gè)兩難的局面。醫(yī)學(xué)界對(duì)新疾病知之甚少，卻不得不立刻決定警告的級(jí)別。

在世界衛(wèi)生大會(huì)的開(kāi)幕式上，陳馮富珍承認(rèn)，“我們有線索，許多線索，但可靠的結(jié)論卻很少?！痹陂]幕演講中，她又說(shuō)，“宣布流感大流行的決定是一種責(zé)任，一種義務(wù)?！?/p>

她說(shuō)自己將本著科學(xué)信息和專家意見(jiàn)做出決定，但是也不得不“考慮到這樣一個(gè)事實(shí)，科學(xué)是在為民眾服務(wù)的過(guò)程中顯示它的用途和價(jià)值。為民眾服務(wù)，就要得到民眾的信任、理解和擁護(hù)”。

即便如此，WHO并不打算徹底改變分級(jí)警告制度。在接受《新民周刊》的采訪時(shí)，WHO表示，將在此制度之外推出一些新工具，幫助各國(guó)依據(jù)某種疾病的嚴(yán)重程度來(lái)選擇應(yīng)對(duì)方案。

低調(diào)的成績(jī)

臺(tái)灣地區(qū)第一次以觀察員的身份參加了5月的世界衛(wèi)生大會(huì)，這是陳馮富珍出任總干事以來(lái)的一個(gè)重要成績(jī)，盡管人們很少提到這一點(diǎn)。一直以來(lái)，擴(kuò)大WHO在疫情通報(bào)和防治方面的覆蓋面和WHO以主權(quán)國(guó)家為主體的會(huì)員資格規(guī)定方面存在矛盾，這給全球疾病防控留下了顯而易見(jiàn)的漏洞。SARS就是一例。

1972年中華人民共和國(guó)政府作為中國(guó)的主權(quán)代表回歸聯(lián)合國(guó)，臺(tái)灣喪失了大多數(shù)國(guó)際組織的會(huì)員資格，從那時(shí)候起，不管是國(guó)民黨還是民進(jìn)黨執(zhí)政，重返國(guó)際社會(huì)一直是臺(tái)灣念茲在茲的突破目標(biāo)。

代表臺(tái)灣前往日內(nèi)瓦出席世界衛(wèi)生大會(huì)的臺(tái)灣“衛(wèi)生署長(zhǎng)”葉金川遭到“賣臺(tái)”抗議后潸然淚下，他舉起世界衛(wèi)生大會(huì)發(fā)給他的寫(xiě)有“中華臺(tái)北”的標(biāo)志牌對(duì)記者哽咽說(shuō)，臺(tái)灣人應(yīng)該珍惜這個(gè)機(jī)會(huì)。

葉金川并不是無(wú)的放矢。在2009年之前，臺(tái)灣已經(jīng)12次提出要加入WHO，最終都遭到否決。

政治家遇到無(wú)法解決的紛爭(zhēng)往往采取擱置的做法，但疾病——尤其是流行性疾病不會(huì)理會(huì)政治上的分歧，因此逼著人們必須在政治上進(jìn)行合作，以減低或減輕疾病造成的損失。加入WHO成了臺(tái)灣“外交突破”的首要目標(biāo)，也是全球疾病防控網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的必要一環(huán)。

在陳水扁執(zhí)政時(shí)期，這個(gè)話題有多重價(jià)值。一旦能夠參加WHO，臺(tái)灣的國(guó)際地位得到抬升，其政治身份可以進(jìn)行多種解釋，而一天不能加入WHO，也可以作為“中共打壓臺(tái)灣生存空間”來(lái)進(jìn)行政治宣傳。問(wèn)題是，一旦與臺(tái)灣獨(dú)立的訴求相捆綁，實(shí)際上阻塞了臺(tái)灣和WHO之間有更加靈活的合作方式。這不僅使得大陸政府對(duì)這個(gè)議題采取更加堅(jiān)定的反對(duì)立場(chǎng)，也把WHO置于十分尷尬的位置。

馬英九上臺(tái)之后，中國(guó)政府在這一問(wèn)題上釋放出了更多善意。2008年12月31日，胡錦濤主席在《告臺(tái)灣同胞書(shū)》發(fā)表30周年座談會(huì)上，提出六條對(duì)臺(tái)新主張，其中包括對(duì)臺(tái)灣參與國(guó)際組織活動(dòng)“可通過(guò)務(wù)實(shí)協(xié)商作出合情合理安排”。1月13日，臺(tái)灣收到WHO來(lái)函，同意臺(tái)灣加入國(guó)際衛(wèi)生條例，臺(tái)灣被納入全球疫情通報(bào)和防治體系。4月，陳馮富珍發(fā)出邀請(qǐng)信，邀請(qǐng)臺(tái)灣作為觀察員參加5月18日在日內(nèi)瓦開(kāi)幕的世界衛(wèi)生大會(huì)。

作為一個(gè)中國(guó)人，陳馮富珍2006年競(jìng)選總干事這一職位時(shí)，得到了中國(guó)的支持；她的身份對(duì)斡旋臺(tái)灣與WHO的合作問(wèn)題，顯然也不無(wú)助益——盡管這可能不是最重要的因素。她出任總干事后，曾提名中國(guó)衛(wèi)生部國(guó)際合作司司長(zhǎng)劉培龍擔(dān)任總干事顧問(wèn)，后者在SARS期間擔(dān)任衛(wèi)生部港澳臺(tái)辦公室主任，主持對(duì)臺(tái)防疫情報(bào)交流工作。外界普遍認(rèn)為，對(duì)劉培龍的任命是協(xié)調(diào)臺(tái)灣和WHO之間合作的重要伏筆。劉培龍一年后退休回國(guó)，接替他出任這一職位的傅聰是資深的外交人員。這個(gè)安排更加凸顯中國(guó)政府的用心。因?yàn)樵诟德斨?，所有曾在WHO出任高級(jí)職務(wù)的中國(guó)人，都是出身醫(yī)務(wù)系統(tǒng)的專業(yè)技術(shù)人員。

除了一些官方場(chǎng)合，陳馮富珍很少談?wù)撆_(tái)灣參加世衛(wèi)大會(huì)的過(guò)程，更不會(huì)談到她自己在這個(gè)問(wèn)題上所起的作用。但人們并沒(méi)有因此忽略她的努力。英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》評(píng)價(jià)說(shuō)，陳馮富珍的“低調(diào)作風(fēng)”是臺(tái)灣得以與會(huì)的原因之一。

面對(duì)更不確定的世界

在未來(lái)的世界中，WHO應(yīng)該怎樣更好地工作，這個(gè)問(wèn)題并沒(méi)有現(xiàn)成的答案。人們提出了很多問(wèn)題:WHO的防治網(wǎng)絡(luò)如何覆蓋更多的區(qū)域？如何更快、更準(zhǔn)確地獲得和發(fā)布疫情信息？如何使國(guó)家和地區(qū)政府跨越政治障礙，進(jìn)行公共衛(wèi)生方面的合作？有限的資源如何在突發(fā)公共衛(wèi)生事件和慢性病防治之間進(jìn)行分配？如何協(xié)調(diào)富國(guó)和窮國(guó)的權(quán)利與義務(wù)？如何籌集更多的資金？如何保證WHO在協(xié)調(diào)國(guó)際事務(wù)時(shí)的權(quán)威？……每一個(gè)問(wèn)題都關(guān)系到成千上萬(wàn)的人的健康，但世界正變得前所未有的不確定。

和全球流行的疾病一樣，WHO的誕生也是全球化的一部分。

6個(gè)半世紀(jì)之前，蒙古騎兵帶來(lái)的全球化有自己的地理標(biāo)志物，那就是從北方的草原地帶打通的歐亞通道。這條成吉思汗和他的子孫們東西征伐的道路取代了2世紀(jì)以來(lái)的絲綢之路，成為中西交通的主要通道。整個(gè)14世紀(jì)，人口、物資和宗教教義在這條路上自由流通了一百年。但隨之而來(lái)的是一場(chǎng)瘟疫。歐洲、中國(guó)、中東和近東無(wú)一幸免。全世界共有7000萬(wàn)人死于那場(chǎng)鼠疫。瘟疫過(guò)后，大陸通道荒無(wú)人煙，北方、內(nèi)陸和草原的時(shí)代從此衰落了。

為了從瘟疫中生存下來(lái)，并且保持繁榮，引起了制度和文化之間的競(jìng)爭(zhēng)。首先勝出的是意大利的商港威尼斯。鼠疫的大流行在那里促成了防疫制度產(chǎn)生。城市當(dāng)局規(guī)定，自東方歸來(lái)的船只必須先在海上停留40天，確定乘船者無(wú)人感染瘟疫，才可讓船只入港登陸。從那時(shí)候開(kāi)始，多處地中海沿岸港口陸續(xù)沿用了這套制度——也給世界文明繼續(xù)向前提供了動(dòng)力。

意大利文中的“四十”(quaranta)一詞，后來(lái)成了英文“隔離檢疫”一詞(quarantine)的詞源。如果了解這段歷史，在防治甲型H1N1型流感的過(guò)程中，中國(guó)和墨西哥之間的外交爭(zhēng)端也許是可以避免的，而WHO和陳馮富珍本人，也許能得到更多的理解。

在大航海時(shí)代過(guò)去5個(gè)世紀(jì)之后，越來(lái)越少有國(guó)家能夠從傳染病的侵襲中全身而退；20世紀(jì)以來(lái)種種發(fā)明:從飛機(jī)到計(jì)算機(jī)、從世界大戰(zhàn)到互聯(lián)網(wǎng)，尤其加劇了這種趨勢(shì)。但人們真的已經(jīng)做好了準(zhǔn)備嗎？WHO的出現(xiàn)是為了減少全球化時(shí)代的不確定性，但它的效率從來(lái)都受到懷疑。

在社會(huì)心理的層面上，中國(guó)和世界上大多數(shù)國(guó)家中對(duì)甲型H1N1型流感的恐懼已經(jīng)過(guò)去了。這個(gè)空前平坦又民族國(guó)家林立的世界上，WHO將繼續(xù)面對(duì)層出不窮的新問(wèn)題。陳馮富珍也不得不繼續(xù)領(lǐng)導(dǎo)和改革這個(gè)捉襟見(jiàn)肘的國(guó)際組織，繼續(xù)面對(duì)無(wú)視國(guó)界的疾病。