環(huán)境公益訴訟的“中國式”困局

黃　祺

中國污染受害者通行的維權(quán)步驟是:上訪——暴力——上訪,萬不得已才想到法律。黃田港村的居民同樣照此辦事。在環(huán)境污染事件面前,“法律”這種現(xiàn)代社會最文明的武器,被視作最“下策”的選擇。這樣的局面背后,有著復(fù)雜的“中國式”背景。

公益啟蒙

提起中華環(huán)保聯(lián)合會起訴江陰港集裝箱有限公司的案子,黃田港村村民的態(tài)度有些曖昧,這與之前記者的預(yù)想,相距甚遠(yuǎn)。

“我之前是支持打官司的,但后來想一想,官司贏了又能怎樣呢?紅粉污染能徹底解決嗎?我們老百姓能得到什么好處?”村民劉惠恩坐在自家的方桌旁,出口成章,這個問題顯然經(jīng)過他長久的琢磨。記者在黃田港村走訪,提起碼頭帶來的紅粉污染,大多數(shù)村民都很憤怒,但提起打官司,很多人不愿多說,悄悄地走開了。

正如劉惠恩自己所說,他態(tài)度的轉(zhuǎn)變,主要基于兩個原因:一是不信任法院的執(zhí)行能力,二是對于沒有直接的賠償表示不滿。

此次公益訴訟的訴狀上,一共提出了四點(diǎn)訴訟請求:

一、判令被告立即停止侵害,使港口周圍的大氣環(huán)境符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),排除對港口周圍居民的妨礙;

二、判令被告立即對鐵礦粉沖洗水進(jìn)行處理,消除對飲用水水源地和取水口產(chǎn)生的危險(威脅);

三、判令被告立即將黃田港(錫北運(yùn)河)和港口附近的下水道恢復(fù)原狀,鐵礦粉泥作無害化處理;

四、本案訴訟費(fèi)用(含鑒定費(fèi)、律師費(fèi))由被告承擔(dān)。

在劉惠恩看來,這些訴訟請求中,只有第一條與村民們的利益有關(guān),但就算這一條,他也不相信,法院真的能夠讓港口的鐵礦粉污染徹底停止。劉惠恩寧愿相信政府的承諾——今年堵路事件以后,5月14日,江陰市政府召開專題會議,研究黃田港村村民圍堵事件,會議紀(jì)要中,政府承諾江陰港集裝箱有限公司的鐵礦粉經(jīng)營點(diǎn),將于2010年年底以前搬遷,黃田港村的紅粉污染,將徹底結(jié)束。

村民們對打官司不感興趣,更重要的一個原因是,此次公益訴訟中,沒有要求企業(yè)對黃田港村村民進(jìn)行民事賠償。對于村民的這些想法,公益訴訟案代理律師之一吳曉宇也非常清楚,他曾經(jīng)向村民解釋:“我們這是公益訴訟,不包括對你們的民事賠償。你們的賠償要求,應(yīng)該通過另外的訴訟來解決。”但是,村民是否能夠理解公益訴訟的意義,吳曉宇感到不太樂觀。

“公益訴訟,不是為特定一些人的利益,而是為整體的環(huán)境利益、社會利益而提起訴訟。村民想要得到民事賠償,但沒有能力打官司,他們可以申請法律援助。公益訴訟和法律援助,是完全不同的概念?！睂τ邳S田港村村民的曖昧態(tài)度,中國政法大學(xué)環(huán)境法教授王燦發(fā)這樣評價。在王燦發(fā)看來,黃田港村村民在此次公益訴訟中的表現(xiàn),正好反映中國“公益訴訟”的尷尬境地——很少有人知道什么是公益訴訟、公益訴訟案例一片空白、公眾因?yàn)椴荒艿玫健爸苯印崩娑鴮嬖V訟漠不關(guān)心。

這是一個公益精神有待啟蒙的年代。王燦發(fā)舉了一個例子,來說明公益訴訟的定義。江蘇石梁河水庫庫區(qū),曾受到上游企業(yè)排放污水的污染,庫區(qū)進(jìn)行網(wǎng)箱養(yǎng)魚的97戶農(nóng)民,因?yàn)樗廴臼艿街卮蠼?jīng)濟(jì)損失。這97戶農(nóng)民申請法律援助以后,向污染企業(yè)提起訴訟,最后獲得了總計500多萬元的賠償。污染還造成了庫區(qū)野生魚群的大量死亡,總計大約600多萬元的損失,但法庭沒有判定企業(yè)對這部分損失進(jìn)行賠償。

王燦發(fā)教授指出,這個案件中,農(nóng)民對自己利益的伸張,屬于一般民事訴訟的范圍,而野生魚死亡要求的賠償,就是公益訴訟的范疇?！坝芯唧w的受害人的,就不是公益訴訟?！?/p>

誰來“管閑事”?

正因?yàn)榄h(huán)境公益訴訟沒有具體的受害者,所以,公益訴訟,可以通俗地理解為“管閑事”。在一個“各人自掃門前雪,哪管他人瓦上霜”的傳統(tǒng)文化下,誰來“管閑事”,是環(huán)境公益訴訟可能得到突破的關(guān)鍵。

無錫中級人民法院環(huán)保法庭趙衛(wèi)民庭長告訴記者,無錫環(huán)保法庭成立時,法庭把檢察機(jī)關(guān),作為擔(dān)當(dāng)公益訴訟原告主體最重要的期待。按照定義,檢察機(jī)關(guān)是代表國家行使檢察權(quán),以維護(hù)法制的法律監(jiān)督的機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該也有責(zé)任維護(hù)國家的環(huán)境利益,根據(jù)現(xiàn)有的國情,檢察機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟原告是完全切實(shí)可行的。

但是,趙衛(wèi)民發(fā)現(xiàn),真正回到實(shí)踐中,情況卻不是想象的那樣。“檢察機(jī)關(guān)的其他法定的職能任務(wù)非常繁重,加上法律規(guī)定的不明朗,給檢察機(jī)關(guān)額外加上環(huán)境民事公益訴訟的責(zé)任,也不現(xiàn)實(shí)。”

還有一個“隱性”的原因是,檢察院角色的特殊性。檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)督法院工作的機(jī)構(gòu),如果讓檢查機(jī)關(guān)成為原告,站在法庭上與被告平起平坐,似乎有違之前檢察院“法律監(jiān)督者”的角色定位?！爸灰菍Σ竟?就有輸有贏,也就是說,檢察機(jī)關(guān)作為原告有可能敗訴。但同時,檢察機(jī)關(guān)又有抗訴的權(quán)力,它自己敗訴,自己提出抗訴,可以嗎?”趙衛(wèi)民庭長分析。

出于這樣的考慮,無錫環(huán)保法庭把原告期待擴(kuò)展到熱衷于環(huán)境保護(hù)事業(yè)的社會組織的身上,但由于中國社會組織力量弱小,它們依舊未能承擔(dān)起“管閑事”的重任。王燦發(fā)教授長期致力于推動社會團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟,但他發(fā)現(xiàn),很多社團(tuán)法律力量非常薄弱,甚至根本就沒有法律人才,所以他們很難很快地拿起法律武器。

公益律師的缺乏,也是公益訴訟的一個軟肋。王燦發(fā)教授一直呼吁允許建立公益性質(zhì)的律師事務(wù)所,但到目前為止,除了特批成立的“北京市東方公益法律援助律師事務(wù)所”以外,以“不營利”為特征的公益律所,還無法得到批準(zhǔn)。缺少這樣的公益法律人才,公益訴訟也少了一個重要的支柱。

正因如此,中華環(huán)保聯(lián)合會起訴江陰港集裝箱有限公司得到立案,被視為NGO公益訴訟的“破冰”之舉,受到了社會廣泛的關(guān)注。趙衛(wèi)民庭長認(rèn)為,中國的環(huán)境公益訴訟,在將來還是應(yīng)該期望社會組織。

法律能否對抗地方利益

面對那些損害整體環(huán)境利益的污染者,法律真的能夠“藥到病除”嗎?黃田港村村民傾向于否定的答案?！斑@樣的案子,告到包青天手里才有用!”黃田港村冷老太太,完全不相信打官司能讓碼頭整改。

環(huán)境污染案件判決和執(zhí)行之難,在以往層出不窮的污染事件中,顯露無疑。由于制造污染的企業(yè),往往是一個地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)支柱,法院在審理案件和執(zhí)行對制造污染企業(yè)的判決中,常常受到來自地方政府的壓力和干擾。法律在GDP面前,常常偃旗息鼓。

為了強(qiáng)調(diào)環(huán)保法庭對判決的執(zhí)行能力,無錫環(huán)保法庭明文承諾:“對拒不履行人民法院生效裁判法理文書的責(zé)任人或者企業(yè)、單位及時采取強(qiáng)制措施,確保執(zhí)行工作威懾力?！钡珜τ诃h(huán)保法庭究竟能給污染者多大的束縛,庭長趙衛(wèi)民也不敢有十足的底氣?！拔覀冎皇窃趪L試運(yùn)用最現(xiàn)代的法律武器,對付為了積累財富而不惜破壞環(huán)境的最原始的惡魔。”

福建“屏南綠色之家”會長張長建,最能體會污染官司打起來有多難。屏南是福建一個偏僻的小縣城,上世紀(jì)90年代,縣城里建起一座生產(chǎn)氯酸鹽的化工企業(yè),是當(dāng)?shù)刂匾慕?jīng)濟(jì)來源?；S與縣城居民為鄰,“距離縣政府只有1公里”。

當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)現(xiàn),化工廠制造的污染,造成周邊植被死亡,當(dāng)?shù)匕┌Y高發(fā)。經(jīng)過上訪、媒體曝光,化工廠污染不但沒有減輕,反而繼續(xù)擴(kuò)建。后來,污染受害者得到了王燦發(fā)教授負(fù)責(zé)的“中國政法大學(xué)污染受害者法律幫助中心”的法律援助,受害者們開始向法院提起訴訟。

“2002年11月立案,一直拖到2005年才開庭。這么久不開庭的原因,說是找不到鑒定機(jī)構(gòu)來做污染鑒定?！睆堥L建是受害者之一,本來,因?yàn)榈玫綄I(yè)律師的法律援助,受害者們對走法律途徑充滿了信心,但立案后石沉大海的局面,讓他們受到了嚴(yán)重的打擊。

法院一審判決工廠停止侵害,賠償受害者24萬多元。受害者們對判決不滿,認(rèn)為“停止侵害”這樣的要求太過空洞,沒有執(zhí)行力,向福建高院上訴,高院最終維持了原判。

“污染沒有停止,他們馬上還要擴(kuò)建第三期工程?！睆堥L建認(rèn)為,一場耗時3年的官司,并沒有解決化工廠污染問題。打完官司以后,張長建最大的感受是:“怕打官司了,時間太長,精力、財力都耗不起?！?/p>

對法律的失望,讓屏南受害者又回到了上訪的老路上。“我們剛有人從北京上訪回來,每年都要去2趟?！逼聊鲜芎φ哂没S賠償?shù)腻X,建立了一個民間組織“屏南綠色之家”。記者問會長張長建,是否考慮以民間組織的身份打一場公益訴訟的官司,來解決化工廠污染問題。張長建尷尬地回答:“我們還沒能注冊呢。我們從2002年開始,每年向民政部門申請注冊,但因?yàn)檎也坏街鞴懿块T,民政局不給注冊。2007年,民政局發(fā)通知取締了我們?！焙唵蔚卣f,“屏南綠色之家”目前是“非法組織”,自然無法取得原告資格。

民間環(huán)保組織“淮河衛(wèi)士”負(fù)責(zé)人霍岱珊認(rèn)為,無錫環(huán)保法庭NGO公益訴訟第一案能夠立案,是一個巨大的進(jìn)步。但同時,他的顧慮是“法官是否能夠獨(dú)立地行使審判權(quán)”,“企業(yè)可以調(diào)動各方面的資源,官司打不下去”。談到公益訴訟,霍岱珊說,像“淮河衛(wèi)士”這樣的草根組織“輸不起”。所以,在對抗淮河污染制造者的斗爭中,霍岱珊選擇了與污染企業(yè)“面對面談判”加新聞曝光的方式?！拔覀兪┘拥膲毫?關(guān)系到它明天能不能開工?！被翎飞赫J(rèn)為,在淮河污染這樣復(fù)雜的問題上,他們的“土辦法”更加有效。

從以往的經(jīng)驗(yàn)看,面對關(guān)系地方利益的污染者時,法律的約束能力顯得弱小。但趙衛(wèi)民認(rèn)為,不應(yīng)該因此而放棄新的嘗試和突破?！爸匾氖菃映绦?現(xiàn)在第一個NGO公益訴訟立案了,我相信已經(jīng)引起地方政府部門、司法部門的關(guān)注,這本身就有意義?！壁w衛(wèi)民說,重要的是實(shí)踐,而不是無休無止的爭論。

正如趙衛(wèi)民所言,啟動公益訴訟法律程序,已經(jīng)對被告——江陰港集裝箱有限公司造成了壓力。按照法律程序,江陰港集裝箱有限公司在立案后向法庭提供了一份“答辯狀”和環(huán)保部門的檢測報告,“答辯狀”中承諾了為減少鐵礦粉污染而采取的一系列措施。

7月23日,已經(jīng)看到“答辯狀”和鑒定報告的吳曉宇律師告訴記者,環(huán)保法庭將安排一次原、被告的會面,雙方當(dāng)面進(jìn)行證據(jù)指認(rèn),到時候,他會對被告承諾的內(nèi)容和鑒定報告的內(nèi)容,提出一些質(zhì)疑。