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    電改再出發(fā),往哪走?

    2009-05-30 18:38:58
    南風(fēng)窗 2009年15期
    關(guān)鍵詞:輸配電電價(jià)利益

    楊 軍

    電價(jià)改革涉及的利益太多,中國電力體制改革的難題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是技術(shù)和模式的問題。中國的電力改革應(yīng)該由更高的權(quán)力機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)不同的利益群體,堅(jiān)持市場化的方向。

    6月30日。國家電監(jiān)會、能源局、發(fā)改委三部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于完善電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》(以下簡稱“通知”)。電監(jiān)會和國家發(fā)改委,國家能源局共同把直供電試點(diǎn)作為2009年電力行業(yè)改革的突破口,即使是直供電,電監(jiān)會就召集過電網(wǎng)、電廠等行業(yè)代表20多人就此進(jìn)行過數(shù)次討論。如果計(jì)算上和國家發(fā)改委、國家能源局就文件會簽中多次磋商,絕對可以稱得上太極式的小型馬拉松。

    小小的直供電試點(diǎn)已經(jīng)如此命途多舛,更遑論系統(tǒng)整體推進(jìn)電力體制改革了,在部委分權(quán)以及利益集團(tuán)化的當(dāng)下,對近乎2萬億資產(chǎn)的電力行業(yè)進(jìn)行任何一點(diǎn)“小手術(shù)”,都是十分艱難的。

    破冰——選錯方向?

    將近10年前,2000年到2002年,關(guān)于中國電力體制改革曾經(jīng)有過一場充分的討論,2002年2月10日,國務(wù)院正式印發(fā)新一輪電改方案,這就是業(yè)內(nèi)著稱的“5號文”。

    “5號文”的出臺經(jīng)過了電改利益方近兩年的反復(fù)磋商,特別是對電網(wǎng)組織框架如何設(shè)計(jì)進(jìn)行了激烈爭論。因?yàn)榻?jīng)過充分的討論,方案也備受推崇,被認(rèn)為是相關(guān)利益方互相妥協(xié)的結(jié)果。

    “5號文”設(shè)置的改革總體目標(biāo)是:打破壟斷,引入競爭,提高效率,降低成本,健全電價(jià)機(jī)制,優(yōu)化資源配置,促進(jìn)電力發(fā)展,推進(jìn)全國聯(lián)網(wǎng),構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。廣受詬病的壟斷被列為改革之首,勢必打破。

    同年12月,電力體制改革邁出了關(guān)鍵性的第一步,即“廠網(wǎng)分離”,原來“大一統(tǒng)”的國家電力公司被拆分為國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司以及國電、華電、華能、中電投資和大唐五大電力集團(tuán)。2003年3月,國家電監(jiān)會依照改革的方案成立。這被看作是建國以來的第三次電改。這是一個(gè)輝煌的開端,如果這樣走下去,用不了幾年,中國電力改革將實(shí)現(xiàn)最初的良好設(shè)計(jì),理順機(jī)制,那么,也許就不會有后來的電荒和煤電僵局。

    遺憾的是,盡管幾乎沒有人質(zhì)疑“5號文”方向的正確,而且從電改的實(shí)踐情況看,其制度設(shè)計(jì)也沒有大的偏差,但邁出輝煌的第一步之后,這場轟轟烈烈的改革便似乎偃旗息鼓。到現(xiàn)在,將近7年過去了,一切好像都陷入了停滯,甚至出現(xiàn)回潮。中間雖幾次傳出重新啟動的風(fēng)聲,但終究是雷聲大雨點(diǎn)小,時(shí)至今日,電改在邁出廠網(wǎng)分開第一步后尚無人們期待的新進(jìn)展。

    盡管這些年重組了國家電力公司,成立了兩大電網(wǎng)公司,五大發(fā)電集團(tuán)公司和四大輔業(yè)集團(tuán)公司,共11個(gè)集團(tuán)公司,但并沒有從根本上觸動電力行業(yè)的壟斷實(shí)質(zhì)。雖然理由不同,但劉紀(jì)鵬、楊名舟等電力改革專家都得出了相同的結(jié)論,那就是這次電力改革不成功。

    “5號文”有一批配套的政策法規(guī),如《電價(jià)改革方案》、《關(guān)于區(qū)域電力市場建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《上網(wǎng)電價(jià)管理暫行辦法》、《輸配電價(jià)管理暫行辦法》、《銷售電價(jià)管理暫行辦法》、《電力監(jiān)管條例》等等,不存在可實(shí)施性問題。而當(dāng)年電改的方案經(jīng)過了最高決策層拍板。那么,是什么導(dǎo)致了電改的停滯、僵持甚至倒退呢?

    新一輪電改難推行,實(shí)質(zhì)上是利益各方?jīng)_突所致。這種沖突早在2000年“5號文”方案醞釀時(shí)就開始了,十年來似乎一直沒有停止過。

    一個(gè)值得注意的大背景是,從2004年起,中國改革是否出現(xiàn)倒退的討論開始出現(xiàn),中國第二輪改革進(jìn)入尾聲,而第三輪改革遲遲沒有啟動。“當(dāng)整體改革進(jìn)入低潮,電改停滯也是很正常的?!庇袠I(yè)內(nèi)人士這樣告訴記者。而在這停滯中,新的利益格局已經(jīng)形成。模糊地帶,最容易跑馬圈地。而中國的傳統(tǒng),對有巨大經(jīng)濟(jì)或者政治影響的既成事實(shí),一般都是輕描淡寫予以追認(rèn)。電力行業(yè)正是在這7年的灰色時(shí)間內(nèi)完成了“轉(zhuǎn)型”,資產(chǎn)急劇膨脹的背后,是不實(shí)行鐵腕改革前無法進(jìn)后也無法退的尷尬局面。停滯維持現(xiàn)狀的做法只會給一些“化公大法”的好手以可乘之機(jī)。

    2008年,電力行業(yè)出現(xiàn)全行業(yè)虧損,一些發(fā)電企業(yè)因資金鏈斷裂只能靠集團(tuán)公司委托貸款勉強(qiáng)運(yùn)行。電力體制改革終于再次被提上議事日程。

    2008年理順能源價(jià)格并未提及電價(jià)。2009年的《政府工作報(bào)告》中終于指出:“2009年將繼續(xù)深化電價(jià)改革,逐步完善上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)和銷售電價(jià)形成機(jī)制,適時(shí)理順煤電價(jià)格關(guān)系?!边@是中國《政府工作報(bào)告》中第一次對電價(jià)改革作出明確表述。這被部分人解讀為新一輪電力改革啟動的前奏。

    近幾個(gè)月,隨著國家電監(jiān)會召開俄羅斯電力體制改革座談會;國務(wù)院通過并對外正式公布《關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作的意見》,明確指出加快推進(jìn)電力改革;智能電網(wǎng)上升至國家戰(zhàn)略層面等等一系列事件出現(xiàn),中國將重啟電力體制改革的聲音開始甚囂塵上。

    因?yàn)槊弘娊┚?,很多人把目光盯在電價(jià)上,其實(shí)電價(jià)改革不是單純的“煤電價(jià)格聯(lián)動”,關(guān)鍵應(yīng)該是“理順電價(jià)形成機(jī)制”。如果電價(jià)形成機(jī)制不改,仍將導(dǎo)致電力企業(yè)政策性虧損,電力改革就失去了意義。

    新一輪電改真的會啟動嗎,還是只是外界一個(gè)美好的愿望?電價(jià)改革涉及的利益太多,中國電力體制改革的難題遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是技術(shù)和模式的問題。

    你有權(quán)我也有權(quán)

    根據(jù)“5號文”,繼廠網(wǎng)分離之后,電改的下一步是主輔分離,輸配分開,前幾年由于各利益方有分歧而陷于停滯。在電力改革的推進(jìn)中,起作用的是很多部門。

    國資委牽頭進(jìn)行了主輔分離新方案的制定。發(fā)改委主導(dǎo)電價(jià)改革特別是核定獨(dú)立輸配電價(jià)的改革。電力市場監(jiān)管則由電監(jiān)會負(fù)責(zé)。還有能源局、工信部等等,也有部分職能涉及電力改革。電網(wǎng)公司和電力集團(tuán)雖是企業(yè),但其實(shí)力不可小覷,對政策的影響力相當(dāng)大。這使電改的利益格局更加復(fù)雜。

    1990年代,西方國家開始興起電力市場化改革,目前,多數(shù)國家的發(fā)、輸、配、售電力企業(yè),都是由眾多投資主體組成。這也是“5號文”方案中中國電改的方向。

    而電力系統(tǒng)卻有一種聲音,認(rèn)為電力行業(yè)是壟斷行業(yè),電力生產(chǎn)運(yùn)行特性是“發(fā)、輸、配一體運(yùn)行,產(chǎn)、供、銷同時(shí)完成”,擔(dān)心改革影響電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。

    輸配一體的現(xiàn)狀造就了電網(wǎng)公司在電力市場的主導(dǎo)性地位,2009年6月30日。國家電監(jiān)會、國家發(fā)改委和國家能源局正式發(fā)布了《通知》,該《通知》由電監(jiān)會主導(dǎo),《通知》規(guī)定,用電大戶可以與發(fā)電企業(yè)自主協(xié)商“討價(jià)還價(jià)”。

    此前,發(fā)電企業(yè)主要向電網(wǎng)公司出售電力,電網(wǎng)公司再出售給用戶,這使得電網(wǎng)公司在電力市場占據(jù)絕對的主要作用。電監(jiān)會退而求其次,這被業(yè)界解讀為電監(jiān)會為了推進(jìn)改革的妥協(xié)??陀^上是對電力市場

    中固有利益格局的重新調(diào)整。但因?yàn)樵谠圏c(diǎn)方案中,發(fā)電企業(yè)與用電戶的協(xié)議電價(jià)依然嚴(yán)格執(zhí)行國家發(fā)改委的目錄電價(jià)。因此,直購電價(jià)可以說是戴著鎖鏈起舞。

    在電改模式上,能源局青睞美國的智能電網(wǎng)模式,電監(jiān)會則研究俄羅斯的電改模式。

    權(quán)限界定更是有很多模糊地帶。設(shè)立新的部門,以打破或?qū)古f的利益格局,是推動改革的一種辦法。成立于2003年的電監(jiān)會,是中國第一個(gè)自然壟斷行業(yè)的非政府管制機(jī)構(gòu)。電監(jiān)會成立時(shí)肩負(fù)lO項(xiàng)職能,其中一項(xiàng)是“組織實(shí)施電力體制改革方案,提出深化改革的建議”。

    電監(jiān)會成立之初,根據(jù)《電價(jià)改革方案》,國家發(fā)改委行使定價(jià)權(quán),電監(jiān)會則有電價(jià)建議權(quán);發(fā)改委有電價(jià)監(jiān)督檢查權(quán),電監(jiān)會行使電價(jià)監(jiān)管職能,這些錯綜復(fù)雜的權(quán)能顯然邊界模糊。

    電監(jiān)會成立后,在它履行的電力市場監(jiān)管職能中,沒有電價(jià)管理權(quán)。因定價(jià)權(quán)是電力監(jiān)管核心工具之一,所以,電監(jiān)會認(rèn)為定價(jià)權(quán)的缺失影響了自己工作的效果和權(quán)威性。

    國家發(fā)改委則認(rèn)為,電價(jià)關(guān)乎國家宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,所以其管理權(quán)應(yīng)由管理國家宏觀經(jīng)濟(jì)的政府部門來管理,而不是電監(jiān)會。

    后來,中央機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室下發(fā)了《關(guān)于明確發(fā)展改革委與電力監(jiān)管委員會有關(guān)職責(zé)分工的通知》,試圖明確邊界:走向市場的環(huán)節(jié),主要由電監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管;需要政府審批的電價(jià),原則上需要電監(jiān)會進(jìn)行定價(jià)機(jī)制監(jiān)管,國家發(fā)改委確定價(jià)格。

    這似乎界定清楚了發(fā)改委和電監(jiān)會的權(quán)限,但直到現(xiàn)在,到底什么應(yīng)該走向市場,什么應(yīng)該由國家掌控,各方觀點(diǎn)不一,而各部門都在努力鞏固自身權(quán)力。

    前兩年業(yè)界曾悄悄流傳,前電監(jiān)會主席上書國務(wù)院,諫言電力監(jiān)管體制改革。據(jù)悉這封信中,涉及電價(jià)監(jiān)管與行政審批的權(quán)力重新劃定等問題。確實(shí),電監(jiān)會在改革和監(jiān)管之中很難發(fā)揮預(yù)計(jì)的作用。

    伴隨電改而設(shè)立的電監(jiān)會,由于電改的停滯顯得角色尷尬。目前正在修改中的《關(guān)于加快電力市場建設(shè)的意見》由電監(jiān)會主導(dǎo)。在一些相關(guān)論壇上,也總是能看到電監(jiān)會的身影。從電監(jiān)會的一系列舉動看,電監(jiān)會一直在努力擺脫“花瓶”角色,試圖插手電力改革的核心問題即電價(jià)改革。

    電力體制改革工作小組組長由國家發(fā)改委主任擔(dān)任,電改辦主任由電監(jiān)會副主席擔(dān)任,這樣的人事安排被一些人認(rèn)為不利于電改的推進(jìn)。而有一些人則認(rèn)為,這些都無所謂,反正這個(gè)小組一年也開不了幾次會。

    電網(wǎng)有關(guān)部門,不愿意自己被分拆;國家物價(jià)主管部門,不愿意交出電價(jià)行政審批權(quán);相關(guān)部門不愿意放棄對電力企業(yè)的種種控制權(quán)力等等。這些因素被普遍認(rèn)為阻礙了中國電力體制的進(jìn)一步改革。

    中國能源網(wǎng)首席信息官韓曉平認(rèn)為:“不管電改采用什么模式,對有關(guān)部門來說,關(guān)鍵是一點(diǎn),那就是放權(quán)?!?/p>

    在中國的電力體制改革中,不同的利益部門主導(dǎo),會產(chǎn)生不同的結(jié)果,而要推動電改向正確的方向行進(jìn),恐怕只有由更高的權(quán)力機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)不同的利益群體?!罢嬲苿与姼臎]那么難,關(guān)鍵是看改革意愿有多強(qiáng)烈。”一位不愿意透露姓名的專家這樣說。

    隱蔽在技術(shù)背后的利益

    當(dāng)各利益方在電改的舞臺上你方唱罷我登場的時(shí)候,電改中出現(xiàn)了很多讓業(yè)外人士看不懂的地方。

    此輪電價(jià)改革的關(guān)鍵點(diǎn)是輸配成本核算。目前中國的電價(jià)構(gòu)成分為上網(wǎng)電價(jià)、輸配電價(jià)和銷售電價(jià)三部分。按照“5號文”規(guī)定,電價(jià)的形成機(jī)制應(yīng)該是“放開兩頭,管住中間”,即上網(wǎng)電價(jià)由國家制定的容量電價(jià)和市場競價(jià)產(chǎn)生的電量電階組成;輸、配電價(jià)由政府確定定價(jià)原則;銷售電價(jià)以上述電價(jià)為基礎(chǔ)形成,建立與上網(wǎng)電價(jià)聯(lián)動的機(jī)制。

    而電改這么多年,中國電價(jià)形成機(jī)制實(shí)際正好相反,是“管住兩頭,放開中間”,上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)處于政府的調(diào)控之中,而輸配電價(jià)仍以購銷差價(jià)方式體現(xiàn)。

    為什么這樣?一些人認(rèn)為,電網(wǎng)主輔沒有分離,輸配電網(wǎng)沒有分開,導(dǎo)致輸配電價(jià)難以確定,進(jìn)而不能進(jìn)行電價(jià)市場化改革。

    由于電網(wǎng)主輔業(yè)沒有分離、輸配電網(wǎng)沒有分開,輸配電價(jià)實(shí)際上由電網(wǎng)部門自己核算確定,導(dǎo)致輸配價(jià)格透明度低,這是事實(shí),但是真實(shí)的輸配電價(jià)確實(shí)難以核定嗎?另一些業(yè)內(nèi)人士的回答是,并不難,只是愿不愿意的問題。

    特高壓電網(wǎng)的建設(shè)上更是意見分歧嚴(yán)重,國家電網(wǎng)公司全力發(fā)展特高壓電網(wǎng),部分專家為其搖旗吶喊,稱建設(shè)特高壓電網(wǎng)極其必要。還有專家在定義中國的智能電網(wǎng)時(shí),特意稱以特高壓電網(wǎng)為骨干網(wǎng)架。而反對者則認(rèn)為,中國沒必要建立特高壓電網(wǎng),而智能電網(wǎng)也沒必要以特高壓電網(wǎng)為依托。認(rèn)為國有電網(wǎng)積極建特高壓電網(wǎng)“部分原因”是為了避免自己被分拆的命運(yùn),使特高壓電網(wǎng)在全國形成一張大網(wǎng),以鞏固其壟斷地位。

    有人認(rèn)為,中國之所以出現(xiàn)電荒。并不是因?yàn)榘l(fā)電能力不足,而是因?yàn)檩旊娔芰μ浜螅孕枰谳旊娚洗罅ν度?。另一些人則認(rèn)為,目前國家對輸電站的投資比例應(yīng)該不算低,占到電力投資的40%以上。

    諸如此類只有業(yè)內(nèi)人士才熟悉的技術(shù)層面的問題,不同立場的人往往給出不同的答案,電力作為專業(yè)性較強(qiáng)的領(lǐng)域,業(yè)外人士實(shí)在難以從技術(shù)上分辨孰是孰非。隱藏在技術(shù)背后的利益博弈,自然也看得人眼花繚亂。

    主業(yè)和輔業(yè)的拆分更是涉及各種利益關(guān)系,價(jià)值鏈繁多,比“廠網(wǎng)分開”更加復(fù)雜。而且一些輔業(yè)很難界定,2008年年初冰災(zāi)過后,來自電網(wǎng)企業(yè)的一種意見認(rèn)為,送變電企業(yè)和設(shè)計(jì)院與電網(wǎng)關(guān)系緊密,不應(yīng)作為輔業(yè)剝離,否則面臨突發(fā)情況時(shí),無法高效組織搶修隊(duì)伍,將影響正常的電力建設(shè)和維護(hù)。

    業(yè)內(nèi)人士告訴記者,有企業(yè)阻撓區(qū)域電網(wǎng)公司的發(fā)展,其目的就是要維護(hù)全國大一統(tǒng)的中央集權(quán)管理格局。輸配分離,電網(wǎng)公司更是會覺得利益受損了。

    “技術(shù)層面的問題是可以探討的。而技術(shù)之外,是投資不足,還是效率不夠,還是利益分配不合適,也都是需要探討的?!卑l(fā)改委能源所周大地研究員如是說。

    金融危機(jī)在一定程度上促進(jìn)了輸配分開,主要是對大用戶直供方面,有些地方已經(jīng)采取電網(wǎng)、電廠、用戶三方探討的方式。

    美國政府建智能電網(wǎng)的目的之一,就是通過智能電網(wǎng)建設(shè)將美國拉出金融危機(jī)的泥潭。美國思科公司公開稱,美國智能電網(wǎng)將帶來1000億美元商機(jī)。而電改同樣可能會是使中國走出危機(jī)的契機(jī)。

    關(guān)于電改的討論似乎走向了誤區(qū)。改革是為了解決經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題,那么中國電改的目標(biāo)到底是什么?是為了降低電價(jià),更好地滿足人民對公共事業(yè)的需求,還是想把電價(jià)漲上去?是為了解決電荒問題,還是只是為了市場化而市場化,或是為了平衡各方利益?在國際金融危機(jī)的大背景,是到了認(rèn)真討論這些問題的時(shí)候了。

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