公共財(cái)政，富足下的荒涼

鄭子軒

政府系統(tǒng)最擅長(zhǎng)的就是“投資”?？v觀中國(guó)30多年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的全過(guò)程，政府始終都是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最重要的投資者。在被鎖定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的辦法依然只有投資。

一直以來(lái)，政府的財(cái)政觀念基本上是“財(cái)政收入越多越好”，“財(cái)政支出給經(jīng)濟(jì)建設(shè)的份額越大越好”，以致形成“稅收政績(jī)”、“建設(shè)政績(jī)”。不少地方仍以此為考察政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，這種“以政府利益為中心”的傳統(tǒng)觀念和考評(píng)機(jī)制，糾正起來(lái)很難。從1994年到2008年的國(guó)家和地方財(cái)政預(yù)算看，支出最大的兩部分依然是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”和“政府行政管理費(fèi)用”。

“其實(shí)，一個(gè)國(guó)家的財(cái)政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，從中看到的不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是權(quán)力的再分配，社會(huì)的結(jié)構(gòu)變遷和公平正義程度的增減?！必?cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康承認(rèn)財(cái)政體制改革的方向是公共化，任何對(duì)財(cái)政的使用都必須有法律依據(jù)，逐步減少中國(guó)財(cái)政支出體制中存在的“任意性”、“長(zhǎng)官意志”等現(xiàn)象。

被異化的財(cái)政投向

GDP的高速增長(zhǎng)再加上這些年中國(guó)積累的2萬(wàn)億外匯儲(chǔ)備，使中國(guó)眼下成了世界上數(shù)一數(shù)二的“大款”。按說(shuō)國(guó)家富裕如此，老百姓們應(yīng)該普遍高興才是，但事實(shí)卻有反差——面對(duì)醫(yī)療、教育和社會(huì)保障等方面的問(wèn)題，有相當(dāng)多的老百姓的生存狀態(tài)可說(shuō)是疲于奔命。

以教育為例，早在1993年，國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》就提出了財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重在2000年達(dá)到4％的目標(biāo)。2008年，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)所占GDP比例為3.5％，始終沒(méi)有根本性的突破。這個(gè)水平也遠(yuǎn)低于公共教育經(jīng)費(fèi)占GDP比重5％的世界平均水平。一方面是教育投入不足，另一方面是教育領(lǐng)域不恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)化，造成了中國(guó)高等教育、職業(yè)教育水準(zhǔn)的持續(xù)下滑。

醫(yī)療方面財(cái)政支出的形勢(shì)更不容樂(lè)觀。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1978年－2008年，中國(guó)居民個(gè)人現(xiàn)金衛(wèi)生支出占衛(wèi)生籌資總額比重由20％上升到63％。而政府投入的比例僅為16％。中國(guó)有13億人口，占世界總?cè)丝诘?2％，而衛(wèi)生總費(fèi)用僅占世界衛(wèi)生總費(fèi)用的2％。

除了醫(yī)療投入不足，醫(yī)療體制缺失更嚴(yán)重，公共醫(yī)療服務(wù)嚴(yán)重缺失和弱化。目前國(guó)家力推的“新醫(yī)改”，也在政府官員等傳統(tǒng)利益群體面前遭遇“軟抵抗”而裹足不前。

全國(guó)人大常委、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成說(shuō)，對(duì)公共財(cái)政進(jìn)行評(píng)價(jià)的一個(gè)核心指標(biāo)，就是國(guó)民保障和社會(huì)福利方面的力度。在西歐、北歐這些高福利國(guó)家，財(cái)政的錢(qián)有45％以上是用在社會(huì)保障上的，即便講求效率的美國(guó)，其財(cái)政也有1／3以上的錢(qián)用于社會(huì)保障。在英國(guó)，社會(huì)保障支出占政府支出總額的比重，1982年為53.5％，1989年至52.93％，1993年達(dá)65.5％。而中國(guó)目前這方面的投人大概占國(guó)家財(cái)政的12％左右，相比之下，比例顯然很低。與社會(huì)保障投入偏少相對(duì)應(yīng)的，是國(guó)內(nèi)社保基金的巨額缺口。全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)前理事長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)表示，目前全國(guó)社會(huì)保障基金的資金缺口在1萬(wàn)億元以上。而據(jù)世界銀行的一項(xiàng)估算，從2001年到2075年，中國(guó)這一缺口可能達(dá)到9萬(wàn)億元人民幣之巨。社?；鹄硎聲?huì)發(fā)布的2008年全國(guó)社會(huì)保障基金年度報(bào)告披露，截至2008年底，基金資產(chǎn)總額5130.89億元。

作為公共財(cái)政在社會(huì)保障領(lǐng)域缺乏的另一面，中國(guó)公共財(cái)政在政府行政開(kāi)支方面的慷慨卻令人瞠目結(jié)舌，此前中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》曾透露國(guó)內(nèi)“三公”消費(fèi)高達(dá)9000億元的文章，被國(guó)內(nèi)外媒體紛紛轉(zhuǎn)載。如此大的支出，揭示國(guó)內(nèi)財(cái)政資源使用上的極度低效，近1／6的財(cái)政用于吃、玩和坐車(chē)。如此高的“三公”消費(fèi)完全可以說(shuō)是政府系統(tǒng)的“集體腐敗”，同時(shí)也凸顯出國(guó)內(nèi)公共財(cái)政改革的迫切性和艱巨性。

投資背后的隱秘計(jì)算

公共財(cái)政在極端異化的同時(shí)，掌握著公共財(cái)政的政府之手卻在用投資這種形式盡情在中國(guó)大地上“作畫(huà)”。

財(cái)政專家倪紅日分析，1994年分稅制改革后，地方加大投資、興辦企業(yè)的積極性雖然得到了一定遏制和矯正，但仍不足以進(jìn)入“既不越位、又不缺位”的職能合理化狀態(tài)。事實(shí)上，在對(duì)地方官員實(shí)際上仍以GDP為核心政績(jī)考核指標(biāo)的情況下'再加上“任期辦N件實(shí)事”的壓力，很難消解地方政府的投資沖動(dòng)。

究其原因，主要是因?yàn)椴簧俚胤酵顿Y，仍可通過(guò)土地一級(jí)市場(chǎng)收入等預(yù)算外財(cái)力和政府出面的“招商引資”舉措得到支持，并在官員的政績(jī)考核方面得到明顯的正向回應(yīng)，使之成為地方?jīng)Q策層面持續(xù)的興奮點(diǎn)。

的確，目前中國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)和分配格局中，地方財(cái)源中對(duì)以生產(chǎn)型增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅依賴程度仍然較高，非稅收入管理中的不規(guī)范程度仍然較高，這些確實(shí)與地方政府熱衷上項(xiàng)目、加大投資的行為具有一定的關(guān)聯(lián)，“但這些絕非分稅制財(cái)政體制之過(guò)，板子打到分稅制上，是完全打錯(cuò)了地方。”賈康認(rèn)為。在中國(guó)被鎖定的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，擴(kuò)大內(nèi)需，提高消費(fèi)叫喊了十幾年，但是一直沒(méi)有明顯效果，現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)，發(fā)達(dá)國(guó)家的消費(fèi)也下滑，連帶中國(guó)出口不彰，中國(guó)要維持經(jīng)濟(jì)一定的增長(zhǎng)，只有運(yùn)用傳統(tǒng)的投資。

中國(guó)政府系統(tǒng)最擅長(zhǎng)的就是“投資”?？v觀中國(guó)30多年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的全過(guò)程，政府系統(tǒng)始終都是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最重要的投資者，其中道理一目了然：因?yàn)樵谒羞@些投資中，政府官員的個(gè)人成本趨向于零，而其收益則可能相當(dāng)大。

“所以無(wú)論如何，官員在這種投資行為中獲得的都是凈收益。地方或者部門(mén)財(cái)政能力的極大化擴(kuò)張貫穿于改革全過(guò)程的利害計(jì)算，是推動(dòng)GDP持續(xù)增長(zhǎng)的一個(gè)強(qiáng)大引擎。”倪紅日認(rèn)為經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)本身就是中央對(duì)各級(jí)地方官員提出的政治要求，在遏制地方政府過(guò)度投資方面，中央政府不可能走得太遠(yuǎn)，它只能在足以保持社會(huì)穩(wěn)定的增長(zhǎng)速度與防范金融風(fēng)險(xiǎn)之間走鋼絲。這是一個(gè)維持了30多年的脆弱平衡。

其實(shí)，在激發(fā)中國(guó)畸高的投資率的所有原因中，官員系統(tǒng)面臨的政治壓力和財(cái)政壓力只是兩個(gè)容易分辨的因素。另外一個(gè)更為隱蔽也更為重要的原因則是：中國(guó)官員們?cè)絹?lái)越膨脹的對(duì)個(gè)人財(cái)富極大化的追尋。

“在大量國(guó)有投資的背后，是公共財(cái)富向私有財(cái)富的轉(zhuǎn)移，這是中國(guó)投資的一個(gè)最大特點(diǎn)。對(duì)于一個(gè)完全世俗化的官員階層來(lái)說(shuō)，真正崇拜的是藏在GDP背后的個(gè)人利益。”倪紅日認(rèn)為在解釋中國(guó)政府掌握巨大財(cái)政資源，而且游離于人大等機(jī)構(gòu)監(jiān)督外這一現(xiàn)象時(shí)，不應(yīng)回避官員個(gè)人利益這一事實(shí)。

毋庸置疑，在今日中國(guó)，國(guó)有投資已經(jīng)不是本來(lái)意義上的投資，它已經(jīng)被異化為這個(gè)特殊的財(cái)富再分配時(shí)代迅速轉(zhuǎn)移財(cái)富的一種工具。對(duì)于部分中國(guó)官員而言，投資本身已經(jīng)成為目的。

從國(guó)內(nèi)近年財(cái)稅增長(zhǎng)與民眾的收入增速差異來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果其實(shí)是“肥”了政府和一些部門(mén)，財(cái)富分配和聚集在中國(guó)

出現(xiàn)了明顯的集團(tuán)化，而民眾卻沒(méi)有享有同等的好處。

中央編譯局副局長(zhǎng)俞可平表示，公共利益部門(mén)化、部門(mén)利益合法化現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重，“政府與公民在公共管理中的合作性不高，鋪張浪費(fèi)嚴(yán)重，行政成本相當(dāng)高，政府管理存在比較嚴(yán)重的公共腐敗，形象工程和政績(jī)工程還明顯存在?！?/p>

部分中國(guó)官員的利益極大化追求對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的影響程度之深，影響范圍之廣怎樣估計(jì)都不過(guò)分。“分權(quán)改革已經(jīng)不再是中央對(duì)地方、對(duì)企業(yè)的分權(quán)，而已經(jīng)變成了對(duì)核心官員個(gè)人的分權(quán)。在長(zhǎng)達(dá)一個(gè)時(shí)代的跨度中，與中國(guó)聲勢(shì)宏大的市場(chǎng)改革同時(shí)上演的是另外一場(chǎng)無(wú)聲的戲?。簷?quán)力的私有化?！蹦呒t日感嘆這種被慣性推著走的財(cái)政體制如果不從根本上及時(shí)剎車(chē)，后果很難想象。

公共化路途漫漫

財(cái)政蛋糕的分切，絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。賈康坦言在各種既得利益集團(tuán)已相對(duì)清晰形成的新格局之下，現(xiàn)在任何一項(xiàng)改革措施，都必然面臨觸動(dòng)既得利益的敏感和困難。

膠著狀態(tài)下矛盾陡然積累，改革的實(shí)際措施難以推進(jìn)。不少有識(shí)之士認(rèn)為，為了解決膠著狀態(tài)的問(wèn)題，需要政治體制、行政體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的配套，以進(jìn)一步推動(dòng)改革。

“寄望于政治和行政體制改革來(lái)使中國(guó)改革加速，這種考慮很有它的道理。”但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，還看不到一個(gè)從正面切入而具備相當(dāng)力度的、并且相對(duì)細(xì)致、比較靠近操作層面的方案。

如果從財(cái)政“加強(qiáng)、改進(jìn)管理角度”切入，就各方很難拒絕的公共事務(wù)決策、監(jiān)督體系改革發(fā)力，把制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新這三個(gè)層次創(chuàng)新的互動(dòng)關(guān)系把握好，中國(guó)的漸進(jìn)式改革還是有繼續(xù)深化的空間的。

而且，財(cái)政體制方面也存在騰挪的余地，從目前財(cái)政收入中央與地方分配的格局看，雖然預(yù)算內(nèi)中央財(cái)政分配比例過(guò)高，但是沒(méi)有納入預(yù)算管理的大約2.7萬(wàn)億元預(yù)算外資金的90％在地方政府手中，最終地方收入占國(guó)家實(shí)際總財(cái)政收入的63％。而地方政府拿這些錢(qián)主要用于四大用途：養(yǎng)人養(yǎng)官，公車(chē)公招公出，豪華辦公樓等建設(shè)和運(yùn)行，運(yùn)動(dòng)式和政績(jī)式的面子工程。

在地方的胡花亂支和驚人浪費(fèi)中，中國(guó)政府創(chuàng)造了世界上最高的行政成本紀(jì)錄。鑒于地方政府的這種表現(xiàn)，也由于中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的極不平衡，中央政府似乎有理由認(rèn)為財(cái)權(quán)必須先集中再有目的地下放。

然而。中國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移的成本之高、漏損之重同樣是世界罕見(jiàn)的。國(guó)家審計(jì)署原審計(jì)長(zhǎng)李金華曾指出，“中央轉(zhuǎn)移支付就像一道水渠，很長(zhǎng)很長(zhǎng)，從中央到地方再到村子，這中間是滲水的。有的時(shí)候水流到地方就沒(méi)有了?！睂徲?jì)署2008年的抽查結(jié)果顯示，中央轉(zhuǎn)移支付有一半以上沒(méi)有納入地方財(cái)政預(yù)算，完全脫離人大的監(jiān)督，部分脫離政府的監(jiān)督。

賈康認(rèn)為，在現(xiàn)行的財(cái)稅體制之下，未來(lái)的財(cái)稅改革，其核心是公共化，“公共化的財(cái)政意味著，市場(chǎng)將在資源配置中起基礎(chǔ)性作用；意味著隨著市場(chǎng)機(jī)制的培育和完善，財(cái)政不再擔(dān)負(fù)市場(chǎng)機(jī)制下微觀企業(yè)的直接投資和資金供給，其職能定位主要集中于提供國(guó)防、治安、行政、環(huán)境治理、基礎(chǔ)教育、科研、基本醫(yī)療和社會(huì)保障等公共物品和服務(wù)上，財(cái)政收入的取得要建立在為滿足社會(huì)公共需要而籌措資金的基礎(chǔ)上；財(cái)政支出的安排要始終以滿足社會(huì)公共需要為宗旨?！?/p>

俞可平分析，要解開(kāi)現(xiàn)有改革問(wèn)題的癥結(jié)，必須從政府改革來(lái)著手。政府改革實(shí)際上是對(duì)大大小小的利益集團(tuán)“動(dòng)刀子”。因此，這將是改革環(huán)節(jié)中最大的摩擦點(diǎn)，也是對(duì)中央推動(dòng)政府改革決心的最大挑戰(zhàn)。能否打開(kāi)局面，成敗在政府改革一舉。

“未來(lái)的中國(guó)政府，要從管制政府走向服務(wù)政府，要從無(wú)限政府走向有限政府。更進(jìn)一步，中國(guó)的政治文明要從人治走向法治，要從集權(quán)走向分權(quán)，要從統(tǒng)治走向治理?！卑殡S著政府改革和政府職能的調(diào)整，中國(guó)在財(cái)稅體制上要完成公共化的目標(biāo)。

在今日中國(guó)，國(guó)有投資已經(jīng)不是本來(lái)意義上的投資，它已經(jīng)被異化為這個(gè)特殊的財(cái)富再分配時(shí)代迅速轉(zhuǎn)移財(cái)富的一種工具。對(duì)于部分中國(guó)官員而言，投資本身已經(jīng)成為目的。

小資料

國(guó)外如何應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)

美國(guó)：公示公務(wù)支出

為防止公款消費(fèi)，美國(guó)參議院計(jì)劃步眾議院后塵，在互聯(lián)網(wǎng)上公示包括工作人員工資、差旅費(fèi)和辦公費(fèi)在內(nèi)的參議院開(kāi)支，與行政機(jī)關(guān)相比，美國(guó)國(guó)會(huì)的開(kāi)放度更高。美國(guó)國(guó)會(huì)兩院每次舉行公開(kāi)的會(huì)議以前，都會(huì)及時(shí)通過(guò)報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，向全國(guó)公布舉行會(huì)議的時(shí)間和會(huì)議討論的議題。開(kāi)會(huì)時(shí)，允許任何人，包括外國(guó)人旁聽(tīng)。

韓國(guó)：總統(tǒng)捐身家

韓國(guó)總統(tǒng)李明博宣布，把價(jià)值331億韓元(約合2600萬(wàn)美元)的個(gè)人所有資產(chǎn)捐給一個(gè)慈善基金，以回報(bào)社會(huì)。韓國(guó)聯(lián)合通訊社報(bào)道，李明博決定捐出超過(guò)80％的個(gè)人資產(chǎn)，只保留位于首都首爾市江南區(qū)的私宅和部分動(dòng)產(chǎn)。韓國(guó)總統(tǒng)府官員稱這一捐贈(zèng)舉動(dòng)“史無(wú)前例”

法國(guó)：下調(diào)餐飲業(yè)增值稅

餐飲業(yè)給法國(guó)創(chuàng)造的財(cái)富超過(guò)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的6％，吸收的就業(yè)人員和汽車(chē)行業(yè)不相上下。從7月1日起，法國(guó)下調(diào)餐飲增值稅，由19.6％降到5.5％，以改善經(jīng)濟(jì)危機(jī)之下日益嚴(yán)峻的就業(yè)形勢(shì)，并使民眾就餐獲得實(shí)惠。餐飲業(yè)是法國(guó)落實(shí)斥資13億歐元的促進(jìn)年輕人就業(yè)計(jì)劃的關(guān)鍵行業(yè)之一。

英國(guó)：公務(wù)員減薪

英國(guó)財(cái)相戴理德表示，公職人員應(yīng)通過(guò)削減薪資的方式與民眾共渡經(jīng)濟(jì)衰退難關(guān)。戴理德認(rèn)為，控制財(cái)赤需要痛苦的財(cái)政自律，這就意味著，不少政府部門(mén)的工作人員將面臨許多私人企業(yè)所經(jīng)歷的開(kāi)支縮減，公共事業(yè)的薪資水平應(yīng)反映現(xiàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況，尤其是在通脹大幅回落的情況下。此外，英國(guó)私企的薪酬水平已經(jīng)下降，為了公平起見(jiàn)，公職人員的薪水理應(yīng)下調(diào)。

印度：增加福利支出

印度新政府公布了規(guī)模2100億美元的預(yù)算，新的預(yù)算尋求利用支出提振不斷放緩的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，醫(yī)療、教育和就業(yè)仍是投資的重點(diǎn)。該預(yù)算大幅增加了福利和農(nóng)村支出以提振經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但也有可能使該國(guó)的財(cái)政赤字?jǐn)U大至18年來(lái)的最高水平。

德國(guó)：除低中低收入者稅收

由基督教民主聯(lián)盟(基民盟)和基督教社會(huì)聯(lián)盟(基社盟)組成的德國(guó)聯(lián)盟黨在柏林舉行大會(huì)，承諾將通過(guò)減稅刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。聯(lián)盟黨在競(jìng)選綱領(lǐng)中提出，如果大選后繼續(xù)執(zhí)政，將推動(dòng)德國(guó)在未來(lái)4年內(nèi)減稅150億歐元，以刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇?；衩它h主席、德國(guó)總理默克爾在大會(huì)上說(shuō)，如最繼續(xù)執(zhí)政，尋找應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的良策和避免此類危機(jī)重演將是她和聯(lián)盟黨的首要任務(wù)。