集權(quán)式管理的紐約版本

高新軍

紐約市作為美國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)最發(fā)達(dá)的城市，其管理模式的變革一直引領(lǐng)著美國(guó)的制度變遷。筆者透過(guò)對(duì)這里選舉制度的考察所看到的地方政府的權(quán)力制衡機(jī)制，其在美國(guó)各地以及其他國(guó)家和地區(qū)推廣和借鑒的潛力不可低估。

筆者在紐約市考察期間，發(fā)現(xiàn)在紐約這樣的實(shí)行“強(qiáng)市長(zhǎng)－議會(huì)”集權(quán)式管理的特大城市，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡的途徑并非只靠多黨制、三權(quán)分立等在聯(lián)邦和州通用的模式，而有著自己獨(dú)特的制度創(chuàng)新。這種創(chuàng)新，是在保證決策效率和市政統(tǒng)籌的前提下，防止權(quán)力的高度集中所帶來(lái)的大量腐敗危險(xiǎn)。

從單一制的“自上而下”的集權(quán)式管理模式看，紐約的城市管理體制頗有些類(lèi)似于我國(guó)通行的城市管理方式，也因此，其權(quán)力制衡機(jī)制更值得國(guó)人研究。

“信訪(fǎng)部門(mén)”地位高

紐約市在美國(guó)屬于特大城市，2007年的統(tǒng)計(jì)人口有810多萬(wàn)人，下轄5個(gè)大區(qū)(曼哈頓、布魯克林、布朗克斯、皇后、斯坦頓島)，59個(gè)社區(qū)，339個(gè)街道，其中只有街道一級(jí)實(shí)行自治。大區(qū)和社區(qū)只是作為市政府的組成部分而存在，基本上是市政府的派出機(jī)構(gòu)。即便如此，5名大區(qū)區(qū)長(zhǎng)和59個(gè)社區(qū)理事會(huì)的成員也都是經(jīng)由直接選舉產(chǎn)生的，從而保證了自上而下的權(quán)力授予與自下而上的民意表達(dá)的對(duì)等。

紐約市的決策權(quán)和財(cái)權(quán)集中在市長(zhǎng)、市政府和市議會(huì)手里。市議會(huì)由51名成員組成，他們由51個(gè)小選區(qū)選舉產(chǎn)生，也是所在地社區(qū)理事會(huì)的當(dāng)然成員。不過(guò)，重要的決策由市長(zhǎng)、市政府做出。在市政府中，公眾利益倡導(dǎo)者(Public Advocate)和審計(jì)長(zhǎng)的角色相當(dāng)重要。此二人由直接選舉產(chǎn)生，而不是由市長(zhǎng)或市議會(huì)任命，所以監(jiān)督起來(lái)頗為大膽。

筆者在調(diào)查中，對(duì)紐約市政府中的“公眾利益倡導(dǎo)者”這個(gè)職位及其功能很感興趣。這是一個(gè)1993年才設(shè)立的職位，由原來(lái)的議會(huì)議長(zhǎng)一職演變而來(lái)。這個(gè)職位在紐約市，地位僅次于市長(zhǎng)。與市長(zhǎng)和審計(jì)長(zhǎng)一樣，他是紐約市一級(jí)僅有的3名全市民選官員之一。對(duì)于那些想進(jìn)一步晉升的人來(lái)說(shuō)，這個(gè)職位在提高自己的知名度方面具有很大的吸引力。

公眾利益倡導(dǎo)者由全體市民直接選舉產(chǎn)生，任期4年，可以連任兩屆。其設(shè)有41人的辦公室，在紐約市有3個(gè)辦公地點(diǎn)，專(zhuān)責(zé)收集和處理紐約市民的投訴、抱怨、建議、批評(píng)等?，F(xiàn)在，每個(gè)星期這3個(gè)辦公地點(diǎn)都要協(xié)助處理數(shù)百件紐約市民的投訴。乍看起來(lái)，頗類(lèi)似我國(guó)政府的信訪(fǎng)部門(mén)；其實(shí)不然，因?yàn)檫@個(gè)職位在紐約市政府中的地位相當(dāng)高。

作為督導(dǎo)官員，公眾利益倡導(dǎo)者不僅是紐約市議會(huì)所有委員會(huì)的當(dāng)然成員，有權(quán)在市議會(huì)上單獨(dú)或者聯(lián)署提出法律草案，有權(quán)出席市政府所有重要的會(huì)議，而且，當(dāng)市長(zhǎng)辭職、死亡或因其他原因喪失履職能力時(shí)，公眾利益倡導(dǎo)者在代理市長(zhǎng)職位序列中排在第一位，第二位是審計(jì)長(zhǎng)。其代理市長(zhǎng)履職，直到下一次特別或者常規(guī)的選舉選出新的市長(zhǎng)為止。

此外，公眾利益倡導(dǎo)者還有權(quán)任一名城市規(guī)劃委員會(huì)的委員，一名全市特殊教育理事會(huì)成員，并且可以任命一個(gè)委員會(huì)來(lái)“參與挑選”獨(dú)立預(yù)算辦公室的主任。他還是市審計(jì)委員會(huì)的委員；紐約市博物館理事會(huì)的當(dāng)然成員；紐約市公務(wù)員退休系統(tǒng)理事會(huì)的成員——這個(gè)系統(tǒng)是紐約市最大的退休系統(tǒng)，到2004年底，其資產(chǎn)總額已達(dá)到340億美元。

公眾利益倡導(dǎo)者直接服務(wù)于加強(qiáng)選民和市政府的聯(lián)系，他是一個(gè)積極的巡視官員，或者說(shuō)是紐約市民的“看門(mén)狗”。由于這個(gè)職位與選民的密切接觸，因此在選舉中通常他得到的普選票不僅比其他候選人多，而且比另行選舉產(chǎn)生的市長(zhǎng)和審計(jì)長(zhǎng)所獲的票還要多。

如果追溯源頭，這個(gè)傳統(tǒng)來(lái)自于英國(guó)的巡視員制度。我們?cè)隈R克思的《資本論》中常常可以讀到他引用英國(guó)工廠(chǎng)巡視員的各種報(bào)告。在英國(guó)，巡視員是政府或議會(huì)任命的。即使在今天，美國(guó)的很多公司、非政府組織、報(bào)紙雜志、基金會(huì)的巡視員仍舊是任命的。但是在紐約市，公眾利益倡導(dǎo)者是民選的。民選和任命的最大區(qū)別，就在于權(quán)力的授予方式發(fā)生了根本的轉(zhuǎn)變。公眾利益倡導(dǎo)者是政府官員，但是，他又代表著市民與市政府打交道，代表市民向市政府提出要求、建議，向市議會(huì)提出議案，這樣，他的功能就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了我國(guó)傳統(tǒng)意義上上傳下達(dá)的“信訪(fǎng)部門(mén)”，真正成為了代表人民監(jiān)督政府和議會(huì)的“看門(mén)狗”。

其實(shí)，類(lèi)似“公眾利益倡導(dǎo)者”這樣的職位在紐約市不僅在市一級(jí)有，在5大區(qū)也有。紐約市5個(gè)大區(qū)的區(qū)長(zhǎng)所起的作用基本類(lèi)似于公眾利益倡導(dǎo)者。59個(gè)社區(qū)的理事會(huì)，其作用也主要在這個(gè)方面。所以，從市級(jí)、區(qū)級(jí)、社區(qū)直到街道，紐約市形成了4級(jí)市民利益代表網(wǎng)絡(luò)，來(lái)綜合實(shí)施對(duì)政府主要官員和市議員的監(jiān)督和權(quán)力制衡。這種制度安排雖不能完全杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，但從其1993年設(shè)立以來(lái)的實(shí)踐看，這種制度安排確實(shí)有效地抑制了腐敗的發(fā)生。現(xiàn)在，紐約市是美國(guó)社會(huì)治安最好的城市之一，這項(xiàng)制度功不可沒(méi)。

選務(wù)管理有門(mén)道

考察中，筆者還走訪(fǎng)了紐約市的選舉資金理事會(huì)(Campaign Finance Board)。這是紐約市專(zhuān)門(mén)設(shè)立的非黨派的獨(dú)立的選舉管理機(jī)構(gòu)。該部門(mén)成立于1988年，是紐約市通過(guò)全民公決的方式?jīng)Q定設(shè)立的。紐約市主要想通過(guò)這個(gè)部門(mén)來(lái)規(guī)范選舉行為，防止腐敗，防止選舉成為一場(chǎng)政治賭博。它的職能主要有兩方面：一是控制私人和公司向候選人的捐款數(shù)額，監(jiān)督候選人的花費(fèi)；二是在選舉期間向選民介紹選舉情況和候選人，印發(fā)選舉宣傳材料(沒(méi)有政治傾向)。這個(gè)部門(mén)有75名工作人員。非選舉年每年預(yù)算約為1000萬(wàn)美元，選舉年預(yù)算則要增加至6000萬(wàn)美元。占整個(gè)紐約市預(yù)算支出的0.1％。實(shí)際上，這里所謂的選舉年，并非是指全國(guó)性的總統(tǒng)選舉，而是指4年一次的紐約市地方選舉。2005年是紐約市的選舉年，那一年市長(zhǎng)、公眾利益倡導(dǎo)者、審計(jì)長(zhǎng)、幾乎所有市議會(huì)議員、5個(gè)太區(qū)的區(qū)長(zhǎng)、1/2的社區(qū)理事會(huì)成員都要改選。2009年是下一個(gè)選舉年。2008年，他們?yōu)槊裰鼽h初選印制和散發(fā)了270萬(wàn)本宣傳冊(cè)，為最后的總統(tǒng)選舉印制和散發(fā)了370萬(wàn)份宣傳冊(cè)。

在訪(fǎng)問(wèn)期間，筆者了解到該部門(mén)為紐約市地方選舉采取了多項(xiàng)管理措施。其中，我認(rèn)為比較重要的有：

首先，為候選人制定獲得個(gè)人或組織捐款的限額，并公布政府為候選人提供公共資金用于競(jìng)選的規(guī)則。為了規(guī)范選舉行為，紐約市規(guī)定了個(gè)人為各個(gè)參選人捐款的最高限額。為了防止個(gè)人和組織利用捐款來(lái)影響選舉結(jié)果，紐約市還設(shè)立了由“選舉資金理事會(huì)”管理的“公共選舉資金”，個(gè)人捐出的最初175美元，公共選舉資金以個(gè)人每捐1美元，公共選舉資金配套6美元的比率發(fā)給候選人，最高限額為1050美元，并規(guī)定了各種候選人的選舉花費(fèi)最高限額。

其次，規(guī)定了獲得公共選舉資金的“進(jìn)入門(mén)檻”。并不是所有的候選人都可以得到

公共選舉資金，這就意味著獲得公共選舉資金有最低的進(jìn)入門(mén)檻限制。像市長(zhǎng)需獲得至少1000人捐出的共2.5萬(wàn)美元；公共利益倡導(dǎo)者和審計(jì)長(zhǎng)的適用標(biāo)準(zhǔn)減半；大區(qū)區(qū)長(zhǎng)至少要獲得100人捐款，捐款金額依據(jù)各區(qū)居民人數(shù)不同而有所區(qū)別；市議員也有相應(yīng)的門(mén)檻。

這些捐款金額和捐款人，只能是個(gè)人，組織捐款數(shù)額和人數(shù)不能計(jì)算在內(nèi)。所有獲得公共選舉資金的候選人都必須遵守有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格支出管理，接受紐約市政府“選舉資金理事會(huì)”中各個(gè)部門(mén)的監(jiān)督。在競(jìng)選中，公共資金的支出比例不能超過(guò)55％。但是，當(dāng)候選人面對(duì)更具資金實(shí)力的非公共資金候選人時(shí)，其有資格獲得更高的公共選舉資金的支出比例，最高可達(dá)公共資金的2/3。

自1989年紐約市“選舉資金理事會(huì)”開(kāi)始履行職責(zé)以來(lái)，到2008年經(jīng)過(guò)該組織的手發(fā)放出去的紐約市公共選舉資金，累積已達(dá)到95391294美元。

最后，制定了對(duì)于各種違規(guī)行為的處罰措施。筆者看到，這些處罰規(guī)定很具體，也好操作。例如，如果違規(guī)接受了公司、殘疾人公司、殘疾人合伙人的捐款，在接到違規(guī)通知前退回的，不罰款；接到通知退回的，沒(méi)收捐款或者罰款125美元；接到通知不退回的，沒(méi)收捐款再追加罰款250美元。又如，如果接受未注冊(cè)的政治性團(tuán)體的捐款(政治性團(tuán)體可以在非選舉年投票日前20天，選舉年投票日前10天進(jìn)行注冊(cè))，在接到違規(guī)通知前退回的，不罰款；接到通知退回的，沒(méi)收捐款或者罰款125美元；接到通知不退回的，沒(méi)收捐款再追加罰款250美元。再如，對(duì)拒不提供選舉資金審計(jì)材料的候選人，扣減公共選舉資金的10％；如果沒(méi)有使用公共選舉資金，則對(duì)其收支總額罰款1％，最多不超過(guò)1萬(wàn)美元；如果既不提供審計(jì)材料，后又被查出問(wèn)題，則上述兩種處罰措施并用，等等。

其實(shí)，類(lèi)似紐約市“選舉資金理事會(huì)”這樣的政府機(jī)構(gòu)，在美國(guó)的加州、緬因州、康涅狄格州也有，其中一些是大城市，也有一些是小城市。

在美國(guó)歷史上，紐約市一直扮演著“吃螃蟹”的角色。早在20世紀(jì)初，肇始于紐約市的預(yù)算制度改革整個(gè)地改變了美國(guó)的制度走向，為后來(lái)羅斯福“新政”打下了基礎(chǔ)。其后，紐約市對(duì)“塔麥勒會(huì)堂”“政治交換機(jī)器”腐敗活動(dòng)的清算，也標(biāo)志著美國(guó)在廉潔從政方面進(jìn)入了一個(gè)新的歷史階段。馬克思曾說(shuō)，“人體解剖對(duì)于猴體解剖是一把鑰匙。反過(guò)來(lái)說(shuō)，低等動(dòng)物身上表露的高等動(dòng)物的征兆，只有在高等動(dòng)物本身已被認(rèn)識(shí)之后才能理解。因此，資產(chǎn)階級(jí)經(jīng)濟(jì)為古代經(jīng)濟(jì)等等提供了鑰匙。”紐約市作為美國(guó)經(jīng)濟(jì)和金融業(yè)最發(fā)達(dá)的城市，其管理模式的變革一直引領(lǐng)著美國(guó)的制度變遷。筆者透過(guò)對(duì)這里選舉制度的考察所看到的地方政府的權(quán)力制衡機(jī)制，其在美國(guó)各地以及其他國(guó)家和地區(qū)推廣和借鑒的潛力不可低估。