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    美國(guó)FTA政策協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

    2009-05-29 09:04
    關(guān)鍵詞:自由化自由貿(mào)易區(qū)原產(chǎn)地

    高 越 付 松

    當(dāng)前,WTO多邊進(jìn)程將有陷入“囚徒困境”之虞,多哈回合談判又久拖不決,這使得越來(lái)越多的國(guó)家同時(shí)在多邊、區(qū)域和雙邊層面上參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作與協(xié)調(diào),這又必然會(huì)帶來(lái)重疊式的優(yōu)惠貿(mào)易安排,形成剪不斷、理還亂的“意大利面條碗”現(xiàn)象。每個(gè)新安排的出現(xiàn),都不可避免地會(huì)引起新的貿(mào)易轉(zhuǎn)移。因此,一個(gè)國(guó)家需要協(xié)調(diào)它在多邊、區(qū)域,特別是在多個(gè)雙邊層面上的立場(chǎng)和政策。本文從以下四方面對(duì)美國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)的政策協(xié)調(diào)加以總結(jié),以期為中國(guó)的自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和自由貿(mào)易區(qū)的政策協(xié)調(diào)提供政策上的參考。

    一、多邊、區(qū)域和雙邊戰(zhàn)略之間的協(xié)調(diào)

    美國(guó)貿(mào)易政策的中心目標(biāo)是擴(kuò)大美國(guó)出口商的市場(chǎng)份額。在二戰(zhàn)后的美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策中,多邊主義是首選政策,在多邊貿(mào)易體制的發(fā)展中美國(guó)發(fā)揮了重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。由于多邊自由化進(jìn)程進(jìn)展緩慢,美國(guó)逐步改變了對(duì)區(qū)域和雙邊優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的看法,采取了“雙軌制”的策略,即一方面促進(jìn)WTO多邊談判,另一方面通過(guò)區(qū)域和雙邊自由化逐步達(dá)成全球自由化。美國(guó)官方強(qiáng)調(diào),貿(mào)易自由化和遵守WTO承諾是他們自由貿(mào)易協(xié)定設(shè)計(jì)不可分割的一部分;而區(qū)域和雙邊自由化是美國(guó)的過(guò)渡目標(biāo)。

    從1985年至2008年,美國(guó)已經(jīng)簽署的、正在商談或處于倡議中的FTA協(xié)定有近30項(xiàng)。這些FTA協(xié)定勾勒出了美國(guó)設(shè)想的由美國(guó)主導(dǎo)的“軸心-輻條”體系。從地理區(qū)域看,主要包括三個(gè)區(qū)域,即美洲、中東和亞太地區(qū)。在美洲地區(qū),美國(guó)參與的FTA協(xié)定約其全部FTA協(xié)定的一半,這反映了美洲地區(qū)在美國(guó)區(qū)域貿(mào)易政策中的重要地位。如果美國(guó)與西半球伙伴國(guó)的談判可以被看作是達(dá)成美洲自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)程中的一部分;那么更遠(yuǎn)距離的FTA伙伴國(guó)的選擇則是由包括經(jīng)濟(jì)的和別的因素在內(nèi)的多個(gè)目標(biāo)決定的。從目標(biāo)國(guó)或地區(qū)的選取和先后順序來(lái)看,美國(guó)采取了“先單邊后區(qū)域、以單邊促區(qū)域;先近鄰后遠(yuǎn)鄰,以近鄰促遠(yuǎn)鄰”的策略??紤]到談判的難度和談判時(shí)間的曠日持久,美國(guó)先與其中部分國(guó)家建立了自由貿(mào)易區(qū),以發(fā)揮示范和促進(jìn)作用。在亞太地區(qū),美國(guó)先與新加坡簽署了FTA協(xié)定,并希望以新加坡為突破口,推動(dòng)與東盟各國(guó)的FTA談判。從FTA協(xié)定條款看,包括的范圍比WTO多邊貿(mào)易體系走得更快更遠(yuǎn)。這在一定程度上反映了美國(guó)把FTA當(dāng)作多邊談判的“試驗(yàn)場(chǎng)”,許多FTA協(xié)定的條款將來(lái)會(huì)以相似的形式成為多邊貿(mào)易體系的內(nèi)容。

    從總體上講,WTO多邊體系下的自由化最符合美國(guó)的利益,是美國(guó)追求的長(zhǎng)期目標(biāo);FTA是達(dá)到長(zhǎng)期目標(biāo)的手段,同時(shí)也會(huì)為美國(guó)帶來(lái)小范圍的局部的利益;APEC是由手段到目標(biāo)的橋梁,APEC涵蓋了東亞、北美、拉美以及大洋洲的多個(gè)國(guó)家,它促進(jìn)了各國(guó)之間的交流與合作,同時(shí)為融合位于不同區(qū)域的FTA提供了機(jī)遇和條件。因此,美國(guó)在WTO、APEC和FTA中的政策關(guān)系和政策取向可以歸結(jié)為WTO是目標(biāo),F(xiàn)TA是手段,APEC是橋梁。

    二、關(guān)稅政策的協(xié)調(diào)

    自由貿(mào)易區(qū)的成立將不可避免地產(chǎn)生貿(mào)易轉(zhuǎn)移。不同時(shí)間簽訂多個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定將使貿(mào)易轉(zhuǎn)移更加復(fù)雜,因而,需要協(xié)調(diào)各個(gè)雙邊貿(mào)易政策以減少優(yōu)惠貿(mào)易安排帶來(lái)的損失。

    從總體上看,美國(guó)先后簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中,立即免稅的商品范圍不斷擴(kuò)大,就是為了盡快地利用新貿(mào)易協(xié)定來(lái)糾正先前貿(mào)易協(xié)定產(chǎn)生的貿(mào)易轉(zhuǎn)移。例如在1985年生效的美國(guó)-以色列自由貿(mào)易協(xié)定中,立即免稅的商品范圍覆蓋了部分工業(yè)品,而農(nóng)產(chǎn)品則排除在外;后來(lái)與約旦簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中立即免稅的商品范圍覆蓋了46%的工業(yè)品和大多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品;分別于2004和2005年生效的美國(guó)-新加坡自由貿(mào)易協(xié)定和美國(guó)-澳大利亞自由貿(mào)易協(xié)定中,幾乎所有工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品列入了立即免稅的范圍。

    美國(guó)先后簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中,削減關(guān)稅的過(guò)渡期逐步縮短。這是為了利用新的自貿(mào)區(qū)協(xié)定來(lái)糾正先前自貿(mào)區(qū)協(xié)定產(chǎn)生的貿(mào)易轉(zhuǎn)移。例如北美自由貿(mào)易協(xié)定中大多數(shù)產(chǎn)品的過(guò)渡期為10年;與約旦簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中的過(guò)渡期分為四類,大多數(shù)產(chǎn)品的過(guò)渡期少于10年;與智利簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中大多數(shù)工業(yè)品的過(guò)渡期為4年;與澳大利亞簽訂的自由貿(mào)易協(xié)定中農(nóng)產(chǎn)品的過(guò)渡期僅為3年。

    在高外部關(guān)稅情況下,自由貿(mào)易協(xié)定帶來(lái)的相對(duì)價(jià)格差異會(huì)更大,從而引起更多的貿(mào)易轉(zhuǎn)移。因此,通過(guò)單邊或通過(guò)多邊貿(mào)易談判降低外部關(guān)稅,將進(jìn)口轉(zhuǎn)回更有效率的供應(yīng)商,能夠把貿(mào)易轉(zhuǎn)移限制到最低限度。

    一直以來(lái),美國(guó)通過(guò)談判或單邊地放松其貿(mào)易限制措施。從2001年多哈回合啟動(dòng)以來(lái),美國(guó)已經(jīng)正式地提交了70項(xiàng)議案,大大降低了貿(mào)易壁壘,同時(shí)加強(qiáng)了世貿(mào)體系的規(guī)則和紀(jì)律。美國(guó)參加的各個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定,無(wú)論在覆蓋的范圍上還是在自由化程度上,都比WTO多邊貿(mào)易體系走得更快更遠(yuǎn)。

    三、原產(chǎn)地規(guī)則的協(xié)調(diào)

    自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)建立的原產(chǎn)地規(guī)則,一般用來(lái)防止“貿(mào)易轉(zhuǎn)運(yùn)”,即阻止非成員國(guó)原產(chǎn)地的產(chǎn)品經(jīng)由保護(hù)程度低的成員向保護(hù)程度高的成員轉(zhuǎn)運(yùn)。除了預(yù)防貿(mào)易轉(zhuǎn)運(yùn)之外,原產(chǎn)地規(guī)則還會(huì)增加區(qū)外資本的流入和區(qū)內(nèi)生產(chǎn)中當(dāng)?shù)卦牧系氖褂?,但這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是低效率的??傊?,越是嚴(yán)格的原產(chǎn)地規(guī)則會(huì)產(chǎn)生越低的效率。美國(guó)近年來(lái)分別與新加坡、智利和澳大利亞簽訂的自貿(mào)區(qū)協(xié)定中的原產(chǎn)地規(guī)則具有高度的統(tǒng)一性,除汽車以外產(chǎn)品的原產(chǎn)地規(guī)則幾乎完全一樣,這必將產(chǎn)生較高的效率。

    自貿(mào)區(qū)原產(chǎn)地規(guī)則不僅是判定產(chǎn)品能否取得享受優(yōu)惠待遇的標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)還可以通過(guò)制定適合本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)的規(guī)則,實(shí)現(xiàn)保護(hù)敏感行業(yè)以及增加就業(yè)等經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。這在汽車和紡織服裝業(yè)產(chǎn)品上表現(xiàn)得尤為突出。美國(guó)-加拿大自貿(mào)區(qū)協(xié)定規(guī)定汽車產(chǎn)品的增值比率按凈成本計(jì)算為50%,而NAFTA規(guī)定將這一比率提高到62.5%,目的在于阻礙日本汽車產(chǎn)品以墨西哥為跳板進(jìn)入美國(guó)和加拿大市場(chǎng);在紡織服裝產(chǎn)品上,美國(guó)-加拿大自貿(mào)區(qū)協(xié)定未對(duì)原材料構(gòu)成加以限制,NAFTA規(guī)定服裝采用“紗以后”原則,棉紗和人造纖維線采用“纖維以后”原則,NAFTA之后的自貿(mào)區(qū)原產(chǎn)地規(guī)則對(duì)紡織服裝產(chǎn)品的加工過(guò)程又作了進(jìn)一步限制。美國(guó)對(duì)非敏感行業(yè)逐步放松原產(chǎn)地規(guī)則。2003年1月,根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求,美國(guó)聯(lián)合加拿大、墨西哥對(duì)酒精飲料、甘油酯等產(chǎn)品解除了原產(chǎn)地規(guī)則。2003年10月,NAFTA締約方宣布了一項(xiàng)旨在追求更加自由的原產(chǎn)地規(guī)則的建議。

    四、服務(wù)貿(mào)易和投資措施的協(xié)調(diào)

    服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定(GATS)作為歷史上第一個(gè)服務(wù)貿(mào)易多邊框架,極大地推動(dòng)了全球服務(wù)貿(mào)易的自由化。在烏拉圭回合結(jié)束之后,各成員方又就金融、電信、海運(yùn)和自然人流動(dòng)等服務(wù)部門和方式進(jìn)行了一系列后續(xù)談判,至今各成員仍在執(zhí)行和消化這些承諾。多哈回合開(kāi)始以來(lái),除部分在服務(wù)貿(mào)易出口方面有重大利益和優(yōu)勢(shì)的國(guó)家外,大多數(shù)國(guó)家缺乏進(jìn)行新一輪談判的熱情。為了推動(dòng)本國(guó)服務(wù)貿(mào)易出口,美國(guó)在其簽訂的自貿(mào)區(qū)協(xié)議中都列有服務(wù)貿(mào)易自由化的條款,其廣度和深度超越了服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的承諾。為了保護(hù)對(duì)外投資者的利益,美國(guó)在其簽訂的自貿(mào)區(qū)協(xié)議中也都列有關(guān)于投資的條款。

    在大多數(shù)自由貿(mào)易協(xié)定下,美國(guó)自貿(mào)區(qū)對(duì)服務(wù)貿(mào)易自由化都采取了“負(fù)向清單方式”,除了包含在保留清單中的領(lǐng)域外,其他的服務(wù)貿(mào)易是沒(méi)有貿(mào)易限制的,并且新的服務(wù)部門被自動(dòng)地納入到該協(xié)定下。這一方式與服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的方式不同,服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定采用列明清單方式?!柏?fù)向清單方式”有效地?cái)U(kuò)大了協(xié)定覆蓋的領(lǐng)域,能夠產(chǎn)生更大的貿(mào)易創(chuàng)造,同時(shí),由于新的服務(wù)部門自動(dòng)地同時(shí)納入到各個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定下,從而減少了貿(mào)易轉(zhuǎn)移。

    五、對(duì)中國(guó)的幾點(diǎn)啟示

    目前,中國(guó)以各種形式、在各個(gè)層次上參與了貿(mào)易自由化進(jìn)程。這客觀上需要對(duì)對(duì)外貿(mào)易政策進(jìn)行協(xié)調(diào),制定合理的FTA發(fā)展戰(zhàn)略,確保整體目標(biāo)的一致和整體利益的最大化。根據(jù)以上的分析,重疊性FTA協(xié)定會(huì)帶來(lái)貿(mào)易轉(zhuǎn)移和成本損失。因此,中國(guó)在建立FTA的時(shí)候應(yīng)遵循以下幾項(xiàng)原則:

    1. 堅(jiān)持多頭并進(jìn)的發(fā)展模式

    在當(dāng)前情況下,應(yīng)采取多邊、區(qū)域、次區(qū)域和雙邊貿(mào)易自由化齊頭并進(jìn)的發(fā)展模式,力爭(zhēng)在各個(gè)層面上獲取自由貿(mào)易帶來(lái)的好處。而且針對(duì)中國(guó)原有對(duì)外區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中心比較簡(jiǎn)單——主要集中在亞太地區(qū)的非均衡發(fā)展?fàn)顩r,堅(jiān)持立足于亞太的同時(shí),構(gòu)筑自己的多元重心模式框架,實(shí)現(xiàn)由單一重心向多元重心發(fā)展,在每一地區(qū)都重點(diǎn)培養(yǎng)貿(mào)易伙伴。

    2. 應(yīng)注重采取多種形式的合作方式

    中國(guó)參與的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作從性質(zhì)上講可以分為三種情況:具有一定機(jī)制的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作;論壇性質(zhì)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作;具有實(shí)質(zhì)性優(yōu)惠安排的貿(mào)易協(xié)定。針對(duì)不同的國(guó)家和地區(qū)采取不同的合作方式,既加強(qiáng)了聯(lián)系,避免被孤立,又為將來(lái)進(jìn)一步發(fā)展更緊密的經(jīng)貿(mào)關(guān)系——建立FTA打下了基礎(chǔ)。一旦時(shí)機(jī)成熟,低層次的、非機(jī)制化的合作可以方便快捷的升格到更高層次,而不用經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的可能性研究和冗長(zhǎng)的談判過(guò)程。

    3. 堅(jiān)持規(guī)則的一致性

    各個(gè)FTA協(xié)定的規(guī)則應(yīng)協(xié)調(diào)一致,包括協(xié)調(diào)一致的關(guān)稅和非關(guān)稅水平及減讓進(jìn)程、原產(chǎn)地規(guī)則和便利化措施等等。這樣有助于節(jié)省談判成本和行政成本,有助于企業(yè)形成穩(wěn)定的預(yù)期,也有利于FTA范圍的擴(kuò)大和不同F(xiàn)TA的合并。實(shí)際上,國(guó)際上已經(jīng)注意到了這一問(wèn)題。2005年APEC《釜山宣言》就呼吁推動(dòng)建立高質(zhì)量、透明和趨于一致的區(qū)域貿(mào)易安排和自由貿(mào)易協(xié)定,鼓勵(lì)各國(guó)使用APEC關(guān)于區(qū)域貿(mào)易安排和自由貿(mào)易協(xié)定的示范條款。

    4. 各個(gè)FTA協(xié)定應(yīng)具有層次性

    這包括兩個(gè)含義,一是注意自由貿(mào)易區(qū)簽訂的先后順序。在與不同國(guó)家簽訂FTA協(xié)定時(shí),順序不好會(huì)導(dǎo)致貿(mào)易轉(zhuǎn)移的反復(fù)發(fā)生,由此會(huì)導(dǎo)致國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展混亂和調(diào)整成本增加。對(duì)此,一個(gè)應(yīng)遵循的原則是:應(yīng)先與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自身相近的國(guó)家合作,當(dāng)然,這純粹是經(jīng)濟(jì)學(xué)的考慮。事實(shí)上,簽訂FTA協(xié)定的優(yōu)先順序選擇與其說(shuō)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,更不如說(shuō)是一個(gè)政治外交問(wèn)題。二是新的FTA應(yīng)當(dāng)能夠減少舊的貿(mào)易扭曲。如果新自貿(mào)區(qū)伙伴國(guó)比已有的自貿(mào)區(qū)伙伴國(guó)更具有比較優(yōu)勢(shì),那么優(yōu)惠措施就應(yīng)當(dāng)足以消除舊的貿(mào)易扭曲;如果不比已有的伙伴國(guó)更具優(yōu)勢(shì),優(yōu)惠措施就以不產(chǎn)生新的貿(mào)易扭曲為限。

    5.自貿(mào)區(qū)的規(guī)模應(yīng)盡可能的大

    一體化理論認(rèn)為,范圍廣泛的自由貿(mào)易區(qū)能夠減少貿(mào)易轉(zhuǎn)移和調(diào)整成本等帶來(lái)的弊端,同時(shí)有利于實(shí)現(xiàn)更大區(qū)域內(nèi)要素的自由流通和資源的優(yōu)化配置。而且對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō),頻繁和大量的自由貿(mào)易談判會(huì)帶來(lái)人力和財(cái)力上的巨大壓力。因此減少自由貿(mào)易區(qū)的數(shù)量和建立更大范圍的自由貿(mào)易安排無(wú)疑可以最大限度地減少上述成本?!?/p>

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