中國：走向新的預(yù)算平衡

萬能善

摘要 中國自1988年至2009年的預(yù)算發(fā)展歷程表明，中國從傳統(tǒng)的預(yù)算平衡走向后平衡時(shí)代。時(shí)下為應(yīng)對金融危機(jī)，預(yù)算赤字勢在必行，因此有必要對預(yù)算平衡進(jìn)行重新思考。

關(guān)鍵詞 預(yù)算平衡 赤字

中圖分類號：F810．4文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

在20世紀(jì)三十年代的大蕭條時(shí)期，美國總統(tǒng)羅斯福安排了預(yù)算赤字用于興建公共工程，刺激經(jīng)濟(jì)的一系列措施。其后的1937年美國經(jīng)濟(jì)再次面臨經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)，羅斯福說服國會(huì)采取了同樣的政策，也收到了立竿見影的效果。雖然處于不同的時(shí)代，但是目睹當(dāng)前的全球性金融危機(jī)，大多數(shù)國家都采取了基本相同的擴(kuò)張性財(cái)政政策。同時(shí)，中國自1988年至2009年的預(yù)算發(fā)展歷程表明，中國從傳統(tǒng)的預(yù)算平衡走向后平衡時(shí)代。并且，經(jīng)濟(jì)危機(jī)下擴(kuò)張的財(cái)政政策勢在必行，現(xiàn)在到了重新思考一直所遵循的預(yù)算平衡原則的時(shí)候了。

一、預(yù)算平衡的理論基礎(chǔ)

從全球預(yù)算平衡發(fā)展史來看，在20世紀(jì)30年代以前，年度預(yù)算平衡是正統(tǒng)的預(yù)算原則。在這一時(shí)期，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為要嚴(yán)格的量入為出，每個(gè)財(cái)政年度的收支都要保持基本平衡，否則就會(huì)造成通貨膨脹和政府浪費(fèi)。1939年大衰退的爆發(fā)，動(dòng)搖了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家對自由放任的市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在穩(wěn)定機(jī)制的信念，反映在預(yù)算原則上，就是所謂“周期預(yù)算平衡論”的產(chǎn)生，周期預(yù)算平衡論又稱“長期預(yù)算平衡論”，是主張財(cái)政發(fā)揮反經(jīng)濟(jì)周期的作用。在經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，為了消除衰退，政府應(yīng)該減少稅收，增加支出，有意識地使預(yù)算形成赤字。在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，政府應(yīng)該增加稅收，緊縮開支，有意識地使預(yù)算形成盈余。這樣，盡管從年度看財(cái)政預(yù)算是不平衡的，但從一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期看財(cái)政預(yù)算是平衡的。一直到20世紀(jì)70年代止，周期預(yù)算平衡論都作為正統(tǒng)預(yù)算理論。然而，周期預(yù)算平衡是以經(jīng)濟(jì)周期的變化有規(guī)律性，即它始終圍繞著某個(gè)正常水平上下波動(dòng)為前提，但經(jīng)濟(jì)循環(huán)的上升或下降，其深度和持久性并不一致，從而在經(jīng)濟(jì)周期中預(yù)算赤字和盈余不可能相互抵消。

值得注意的是，侯一麟發(fā)表在《公共行政評論》2008年第二期的“預(yù)算平衡規(guī)范的興衰——探究美國聯(lián)邦赤字背后的預(yù)算邏輯”一文比較全面地分析了預(yù)算平衡原則的發(fā)展歷程。他認(rèn)為，預(yù)算平衡“規(guī)范的興起和應(yīng)用是18世紀(jì)末至19世紀(jì)初西歐國家公共預(yù)算形成的重要標(biāo)志”，并且這一規(guī)范在20世紀(jì)60年代的趨于衰落。但是自1980年代以來，又出現(xiàn)了關(guān)于預(yù)算平衡規(guī)范的新一輪爭論。而且，預(yù)算平衡在1990年代末有過短暫重現(xiàn)。這都“反映了在公共預(yù)算研究中對預(yù)算平衡規(guī)范進(jìn)行更為廣泛而深入探究的需要”。侯一麟認(rèn)為現(xiàn)有的文獻(xiàn)對于預(yù)算平衡的態(tài)度是舉棋不定的，其焦點(diǎn)就在于對于平衡概念的理解，因此需要建立一個(gè)新的分析框架，借此發(fā)展出一套預(yù)算原則，以適應(yīng)變化了的預(yù)算環(huán)境。他把這個(gè)框架稱作“平衡預(yù)算的新范式”，并且認(rèn)為這個(gè)平衡概念更為廣泛，涵蓋了公共預(yù)算的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理以及行政各個(gè)方面，涉及實(shí)踐和研究兩個(gè)領(lǐng)域豍。這一開創(chuàng)性研究對于我國而言無疑具有重大借鑒意義，因此本文主要沿著這一思路進(jìn)行。

二、中國的實(shí)踐——從傳統(tǒng)的預(yù)算平衡走向后平衡時(shí)代

（一）中國自1988年至2009年的預(yù)算發(fā)展歷程回顧與分析。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，財(cái)政收支平衡，既無內(nèi)債又無外債，曾被視為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基本標(biāo)志。由于數(shù)據(jù)的可得，本文采集了來自1998年至2009年兩會(huì)上提交的政府報(bào)告和中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)，又根據(jù)1998年亞洲金融危機(jī)前后我國財(cái)政政策的轉(zhuǎn)向豍，可以把這22年劃分為兩個(gè)階段：第一階段為1988年至1998年；第二階段為1999年到2009年。

在1998年以前的11年中，對于我國而言，預(yù)算存在不同的統(tǒng)計(jì)口徑，在1994年以前是把債務(wù)收入和支出分別計(jì)入預(yù)算收入和支出里面，這樣不能更明確的反映出預(yù)算收支對比關(guān)系。因此，從1994年以后，我國對赤字編列口徑作了調(diào)整，調(diào)整后的債務(wù)收入不包括在預(yù)算總收入之內(nèi)，歸還債務(wù)本息支出也不包括在預(yù)算總支出之內(nèi)。這一時(shí)期赤字平均只占到GDP的0．81%，始終處于一個(gè)較低的水平。這主要是因?yàn)樵谶@期間經(jīng)濟(jì)始終處于平穩(wěn)的快速增長，相應(yīng)地在預(yù)算中也可以更好地預(yù)期財(cái)政收入，同時(shí)傳統(tǒng)追求預(yù)算平衡的理念也始終在左右預(yù)算編制，1994年頒布的《預(yù)算法》第三條也規(guī)定：“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”。僅僅在分稅制改革前后的1994年和1995年，赤字有所增加。因?yàn)榉侄愔剖菄邑?cái)政體制的重大調(diào)整，給中央和地方政府的財(cái)政收入帶來了重大變化，在短期內(nèi)改變了人們對于財(cái)政收入的預(yù)期。但這并不表明，我國預(yù)算已經(jīng)突破預(yù)算平衡的原則。

在1998年以后的11年里，從上圖可以看出，赤字相對于以前的水平有所增加，到2005年開始回落，2009年之后迅速增加。這主要是因?yàn)?998年亞洲金融危機(jī)之后，中國連續(xù)7年實(shí)行積極財(cái)政政策，赤字絕對額最高的是2003年和2004年，達(dá)到了3198億元。占GDP比重最高的是2002年，赤字3098億元，占GDP比重2．57%。從2005年開始中國的赤字規(guī)模逐年減少。2008年財(cái)政赤字1800億元，占GDP的比重已經(jīng)降到了0．6％。從1999年到2008年赤字平均僅占到GDP的1．66%，處在國際公認(rèn)的安全線以下。在2009年，預(yù)算赤字的絕對數(shù)額達(dá)到了9500億元（除去中央預(yù)備金），并且要強(qiáng)調(diào)的是，在其中有代地方政府發(fā)行的2000億債券。這意味著地方政府可以繞過《預(yù)算法》不允許地方舉債的規(guī)定舉債，也就意味著地方政府可以出現(xiàn)預(yù)算赤字。

綜上所述，本文認(rèn)為1998年是中國中央政府層面打破傳統(tǒng)預(yù)算平衡慣例的分水嶺。1998年亞洲金融危機(jī)以來，隨著積極財(cái)政政策的實(shí)施，財(cái)政在國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控方面的作用日益得到人們的認(rèn)同，赤字已不再被人們視為洪水猛獸，周期平衡和功能財(cái)政的觀念在我國已有很大影響。從圖1來看，預(yù)算赤字占預(yù)算收入的比例在2000年達(dá)到最高水平，占到18．63%。1998年以后我國中央政府的預(yù)算表明，在觀念上已經(jīng)對傳統(tǒng)的年度預(yù)算平衡有所突破，而2009年則意味著地方政府對傳統(tǒng)預(yù)算平衡的突破。因此，從我國在理念和實(shí)踐層面對預(yù)算平衡進(jìn)行了新的探索，而不拘泥于傳統(tǒng)的預(yù)算平衡。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所的賈康也認(rèn)為，在必要時(shí)候可以突破赤字?jǐn)?shù)字接近當(dāng)年 GDP的 3%的安全指標(biāo)。這也就指出了我國突破了傳統(tǒng)預(yù)算平衡的觀念。

（二）對后平衡時(shí)代的分析。

對于傳統(tǒng)預(yù)算平衡理念的突破一方面說明我國預(yù)算日漸走向成熟，在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型過程中，逐漸摸索出與財(cái)政政策、國家大政方針以及宏觀經(jīng)濟(jì)走向相適應(yīng)的預(yù)算原則和思路。另一方面，考慮到現(xiàn)階段我國預(yù)算體制的不完善性，對后平衡時(shí)代的預(yù)算要進(jìn)行慎重的思考。比如說，赤字的剛性和擠出效應(yīng)。

首先是赤字的剛性，從中央層面來看，近年財(cái)政收入都大幅增長，有效地化解赤字的可能性較大。但是，有研究表明從2008年開始，地方政府債務(wù)進(jìn)入還款高峰期，貸款投資的項(xiàng)目大多為公益項(xiàng)目，沒有經(jīng)濟(jì)效益，還款壓力驟然增加。以河南省焦作市為例，焦作市本級每年由財(cái)政歸還的債務(wù)本息近3億元。而且，在金融危機(jī)之后，地方政府所依靠的第二財(cái)政——房地產(chǎn)行業(yè)勢必會(huì)走上更加理性的發(fā)展道路，除非地方政府尋找新的第二財(cái)政作為預(yù)算外收入來源，否則這就意味著地方政府的償還能力更加削弱，尤其對于那些本身財(cái)力較弱的中西部地區(qū)而言豐。這也就意味著，在地方政府層面有可能形成較大的赤字剛性。其次就是赤字的擠出效應(yīng)。擠出效應(yīng)也就是說政府通過赤字進(jìn)行的公共項(xiàng)目建設(shè)會(huì)導(dǎo)致民間投資的減少。從我國目前情況來看，由于私營經(jīng)濟(jì)在融資上的弱勢地位，并且政府公共支出主要集中在鐵路等基建項(xiàng)目，粘蠅紙效應(yīng)難以發(fā)揮，從而更加強(qiáng)化了擠出效應(yīng)。

三、中國未來的預(yù)算走向——新的預(yù)算平衡

如上所述，在突破了傳統(tǒng)的預(yù)算平衡之后并不意味著我國的預(yù)算就可以信馬由韁，即過度的赤字或者說盈余，因?yàn)檫@兩者不管如何表現(xiàn)出來，最終都會(huì)造成預(yù)算的低效率。因此在后平衡時(shí)代，也需要采取相應(yīng)的策略。正如侯一麟所言，有必要重新思考預(yù)算平衡，新的預(yù)算平衡應(yīng)當(dāng)從政治、經(jīng)濟(jì)、管理、行政這幾個(gè)維度進(jìn)行思考。豐按照他的說法，對我國而言，政治維度是指在行政部門和人大之間的權(quán)力平衡；經(jīng)濟(jì)維度是就當(dāng)前和長期繁榮之間的平衡、消費(fèi)和投資之間的平衡、經(jīng)濟(jì)周期中當(dāng)前強(qiáng)勁增長和長期穩(wěn)定之間的平衡；社會(huì)維度是試圖在社會(huì)項(xiàng)目和其它支出之間以及在社會(huì)福利和個(gè)人責(zé)任之間謀求平衡；管理維度是在適當(dāng)?shù)目刂坪统浞值膹椥灾g維持平衡；行政維度則是要求預(yù)算制定過程中存在的集權(quán)和預(yù)算的透明和統(tǒng)一之間平衡。

從政治維度、管理維度以及行政維度和社會(huì)維度來看，應(yīng)當(dāng)看到自1999年預(yù)算改革以來，從中央到地方，部門預(yù)算改革、“收支兩條線”改革、政府采購制度改革、國庫集中收付制度改革已經(jīng)得到逐步推行，配套的政府收支分類改革也正在進(jìn)行。我國預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)iii、預(yù)算透明度得到了部分改進(jìn)，但是相對于政府而言，人大的地位和作用有待加強(qiáng)。同時(shí)我國目前主要由財(cái)政部門進(jìn)行的預(yù)算控制體現(xiàn)在彈性上面還不夠。而且，從全國來看，預(yù)算的透明度和統(tǒng)一需要進(jìn)一步加強(qiáng)。另外，從社會(huì)維度來講，我國預(yù)算支出結(jié)構(gòu)中行政管理支出以及基本建設(shè)支出占的比重較大，從長遠(yuǎn)來看，預(yù)算支出結(jié)構(gòu)需要進(jìn)一步優(yōu)化，以充分實(shí)現(xiàn)預(yù)算的配置效率，充分保障公民權(quán)利。從經(jīng)濟(jì)維度來說，要實(shí)現(xiàn)當(dāng)前和長期繁榮之間的平衡以及消費(fèi)和投資之間的平衡，對于我國來說還需要經(jīng)過長期不斷的探索。就現(xiàn)階段而言，作為宏觀調(diào)控的重要手段，赤字實(shí)際上是政府舉債進(jìn)行的投資，因此有必要追問赤字的效率和風(fēng)險(xiǎn)問題。

總之，展望未來，在采取擴(kuò)張性財(cái)政政策的同時(shí)，必須繼續(xù)推進(jìn)業(yè)已進(jìn)行的預(yù)算改革，增加預(yù)算透明度和統(tǒng)一性，還必須積極尋求稅收結(jié)構(gòu)和財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，對于地方政府則需要進(jìn)行合理的監(jiān)督，盡快建立風(fēng)險(xiǎn)評估與控制體系。

（作者：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生）

注釋：

①侯一麟．預(yù)算平衡規(guī)范的興衰——探究美國聯(lián)邦赤字背后的預(yù)算邏輯．公共行政評論，2008年第二期。

②參見張東生、劉成．積極財(cái)政政策的回顧與啟示．中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2002年第3期；以及何乘材，積極財(cái)政政策的回顧與評價(jià)．經(jīng)濟(jì)研究參考，2003年第81期。

③席斯、張向東．中央代發(fā)2000億，地方債曲線放行經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)．經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2009年2月9日。

④魏黎明、劉兆瓊．賈康：必要時(shí)候要給擴(kuò)張政策加碼．經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)，2009年3月3日。

⑤參見周飛舟．分稅制十年——制度及其影響．中國社會(huì)科學(xué)，2006年第6期，112、113頁。文中觀點(diǎn)是在此基礎(chǔ)上再根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢做出的判斷。

⑥侯一麟．預(yù)算平衡規(guī)范的興衰——探究美國聯(lián)邦赤字背后的預(yù)算邏輯．公共行政評論，2008年第二期。

⑦參見馬駿、牛美麗．重構(gòu)中國公共預(yù)算體制：權(quán)力與關(guān)系——基于地方預(yù)算的調(diào)研。國務(wù)院發(fā)展研究中心《中國發(fā)展觀察》2007年1月30日。