試論國(guó)家壟斷行業(yè)的政府規(guī)制

張維昊　周廣肅

【摘要】電力產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期形成的發(fā)電、輸電、配電、售電統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理的壟斷經(jīng)營(yíng)體制，需要策應(yīng)加入WTO以來市場(chǎng)開放的新形勢(shì)。在此情況下，中國(guó)應(yīng)從本國(guó)實(shí)際出發(fā)，在借鑒西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家電力產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，構(gòu)建符合本國(guó)國(guó)情的電力規(guī)制體系。

【關(guān)鍵詞】電力產(chǎn)業(yè) 政府規(guī)制

政府規(guī)制是現(xiàn)代政府管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主要職能之一，興起于20世紀(jì)70年代，其基本含義是政府部門依據(jù)有關(guān)法規(guī)直接對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體以及活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范、約束和限制，最大限度地發(fā)揮并保障市場(chǎng)機(jī)制的良性效能，通過優(yōu)化資源配置，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率最優(yōu)化和福利最大化，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。政府規(guī)制市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)制、價(jià)格規(guī)制、質(zhì)量規(guī)制和環(huán)境保護(hù)規(guī)制等。電力行業(yè)，既作為壟斷行業(yè)，又作為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生，所以政府對(duì)其規(guī)制由來已久并無可厚非。

電力行業(yè)政府規(guī)制的現(xiàn)狀及其存在的問題

國(guó)有電力公司占據(jù)壟斷①地位。在中國(guó)的電力市場(chǎng)中，國(guó)有電力公司占市場(chǎng)主導(dǎo)地位，輸電近100%，發(fā)電80%以上。電力行業(yè)的國(guó)有股一股獨(dú)大，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一，民間資本比重很小的現(xiàn)狀，影響了有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的完善，也從根本上影響了這些企業(yè)建立現(xiàn)代制度，健全法人治理機(jī)構(gòu)。在國(guó)有股占據(jù)了絕對(duì)控股地位的單一股權(quán)結(jié)構(gòu)下，很難說能夠形成股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)管理者之間的有效制衡機(jī)制，甚至很難說做到了政企分開。而且很多電力企業(yè)，主要是發(fā)電企業(yè)（因?yàn)檩旊姟⒐╇娛翘卦S經(jīng)營(yíng)的概念）的市場(chǎng)操縱力很大，單個(gè)發(fā)電主體所占份額通常在省的范圍內(nèi)都超過了20%，有些超過一半以上。

電力規(guī)制法律不健全。目前，我國(guó)電力法規(guī)體系存在較大程度的缺失，許多重要的領(lǐng)域存在著法律真空，造成監(jiān)管無規(guī)可循、無法可依。1996年4月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)電力法》是第一部專門針對(duì)電力行業(yè)而制定的國(guó)家法律，在我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展中起到了非常重要的作用。但是，該法律對(duì)電力市場(chǎng)的建立、運(yùn)作以及開展有效競(jìng)爭(zhēng)等內(nèi)容基本沒有涉及，特別是缺乏有關(guān)電力監(jiān)管的機(jī)構(gòu)、原則、權(quán)力、手段和對(duì)監(jiān)管者的監(jiān)督機(jī)制的規(guī)定。因此，隨著電力改革進(jìn)程的發(fā)展，該法律已經(jīng)不能適應(yīng)新的復(fù)雜環(huán)境。

電力規(guī)制權(quán)不統(tǒng)一。電力規(guī)制權(quán)不統(tǒng)一，特別是電力規(guī)制最重要的手段準(zhǔn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制還不完全屬于國(guó)家電監(jiān)會(huì)管轄，仍然保留在國(guó)家綜合經(jīng)濟(jì)部門。這對(duì)于電力規(guī)制機(jī)構(gòu)行使規(guī)制職責(zé)是非常不利的，大大影響了規(guī)制的權(quán)威性和有效性。

電力行業(yè)政府規(guī)制改革的基本思路

電力改革的根本目標(biāo)，就是要建立市場(chǎng)化的運(yùn)作機(jī)制，通過市場(chǎng)機(jī)制的作用，促進(jìn)電力工業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展。我們必須全面認(rèn)識(shí)電力市場(chǎng)的深刻內(nèi)涵，從更高的視角認(rèn)識(shí)電力市場(chǎng)建設(shè)的意義，把握市場(chǎng)建設(shè)與電力改革的辯證關(guān)系，通過市場(chǎng)建設(shè)，系統(tǒng)推進(jìn)各項(xiàng)電力改革。

確定合理的價(jià)格形成機(jī)制。在《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)電價(jià)改革方案的通知》中提出以兩部制上網(wǎng)電價(jià)取代以前的還本付息電價(jià)和經(jīng)營(yíng)期電價(jià)。兩部制電價(jià)定價(jià)規(guī)則仍由政府主導(dǎo)，采用的具體思路是在知道回報(bào)率的基數(shù)和運(yùn)行成本的前提下，采取報(bào)酬率法。目前，由于信息不對(duì)稱，合理的投資基數(shù)和運(yùn)行成本的數(shù)字基本上沒有。最終導(dǎo)致電力企業(yè)的成本跟著電價(jià)走，電價(jià)漲多少，成本就漲多少。

同時(shí)，風(fēng)力發(fā)電、核電、太陽能電站以及新能源的開發(fā)使用，應(yīng)當(dāng)排除在兩部制電價(jià)之外，利用消費(fèi)型增值稅來調(diào)節(jié)發(fā)電結(jié)構(gòu)，提高可再生能源的發(fā)電比率。為了降低兩部制電價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)，可以考慮不但在發(fā)電側(cè)實(shí)行兩部制電價(jià)，在用電側(cè)也實(shí)行兩部制電價(jià)或期權(quán)電價(jià)，同時(shí)加強(qiáng)電力需求側(cè)管理②，科學(xué)合理地引導(dǎo)電力消費(fèi)，推出有效的峰谷差別電價(jià)來調(diào)節(jié)用電時(shí)間實(shí)行用電側(cè)的主動(dòng)調(diào)節(jié)。用經(jīng)濟(jì)杠桿撬動(dòng)需求側(cè)管理，實(shí)行峰谷差價(jià)，有力地調(diào)動(dòng)了企業(yè)利用谷電的積極性。同時(shí)，還實(shí)施了“政府購買用電權(quán)”計(jì)劃，由政府向?qū)嵤┛芍袛嘤秒姺桨副芊遄岆姷拇笮推笾Ц蹲岆娧a(bǔ)償金。

進(jìn)行電力投融資改革實(shí)現(xiàn)投資主體多元化。深化電力投融資體制改革的核心是改革電力項(xiàng)目審批制度，通過市場(chǎng)來配置電力資源。電力工業(yè)是資金密集型產(chǎn)業(yè)，總成本的很大部分是固定成本。國(guó)家宏觀管理部門應(yīng)該通過民主程序，科學(xué)規(guī)劃未來電力規(guī)模及其布局，每年根據(jù)電力實(shí)際情況進(jìn)行滾動(dòng)調(diào)整，經(jīng)過法定程序向社會(huì)公布。根據(jù)電力供需形勢(shì)規(guī)劃布局，定期公布電源項(xiàng)目，通過市場(chǎng)招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)確定電源投資者，各類電力企業(yè)均能利用財(cái)政、金融等手段與政策，實(shí)現(xiàn)投融資主體多元化與投資方式多樣化，以解決電力建設(shè)資本金短缺的問題，實(shí)現(xiàn)電力工程建設(shè)收益與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等。

加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，優(yōu)化配置資源。管制電網(wǎng)價(jià)格。在電網(wǎng)價(jià)格管制的基礎(chǔ)上，實(shí)行聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)上的電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)性拆分。輸配電價(jià)由政府價(jià)格主管部門按“合理成本、合理盈利、依法計(jì)稅、公平負(fù)擔(dān)”原則制定。然而合理成本難以衡量，根據(jù)西方國(guó)家對(duì)電網(wǎng)的管理經(jīng)驗(yàn)，采用價(jià)格上限控制法、特許投標(biāo)權(quán)法或者區(qū)域比較競(jìng)爭(zhēng)管制法可以一定程度上對(duì)電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生激勵(lì)作用。同時(shí)積極推動(dòng)電廠與用電方的直供工作，給電網(wǎng)以激勵(lì)。

加強(qiáng)電網(wǎng)硬件建設(shè)和改造。近期對(duì)電網(wǎng)環(huán)節(jié)的管制方式，宜采取回報(bào)率管制方式，以鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)電網(wǎng)的投資，遠(yuǎn)期采用基于業(yè)績(jī)的收入上限制管制方式；核心問題是解決好電網(wǎng)的資產(chǎn)回報(bào)，以保證電網(wǎng)正常、健康發(fā)展。

輸電網(wǎng)絡(luò)拆分。由于我國(guó)地域廣闊，輸電網(wǎng)絡(luò)的技術(shù)特征決定了長(zhǎng)途輸電經(jīng)濟(jì)性較差，未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)電力市場(chǎng)仍舊是區(qū)域電力市場(chǎng)為主。因此，應(yīng)該在聯(lián)網(wǎng)的基礎(chǔ)上，將輸電網(wǎng)絡(luò)進(jìn)一步拆分，實(shí)行區(qū)域比較競(jìng)爭(zhēng)管制法對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行管制，以提高電網(wǎng)的競(jìng)爭(zhēng)效率。我國(guó)完全可以容納不止兩個(gè)電網(wǎng)公司。

引入合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家電力改革的實(shí)踐表明，僅僅對(duì)電力產(chǎn)業(yè)實(shí)行縱向分離，發(fā)電、輸電、配電、供電業(yè)務(wù)的簡(jiǎn)單分離，它們之間是不可能產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)的。同時(shí)，由于電力產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，業(yè)務(wù)的分離還帶來相互協(xié)調(diào)的問題?？v向和橫向分離相結(jié)合才能達(dá)到引人競(jìng)爭(zhēng)、抑制壟斷的目的。橫向的分離是在發(fā)電側(cè)引人競(jìng)爭(zhēng)，形成多元化的產(chǎn)權(quán)格局，同時(shí)在供電市場(chǎng)引人競(jìng)爭(zhēng)，并且采取激勵(lì)性規(guī)制措施促進(jìn)電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè)降低成本，提高效率。最新的對(duì)國(guó)家電力公司的改革就體現(xiàn)了這一原則。把國(guó)電公司拆分為11個(gè)公司，實(shí)現(xiàn)了橫向和縱向的分離，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)有了根本性的改變。規(guī)制的方式也應(yīng)相應(yīng)地做出改變，在競(jìng)爭(zhēng)和壟斷的不同領(lǐng)域?qū)嵭胁煌囊?guī)制政策，采取不同的規(guī)制手段。

制定完善的法律法規(guī)。以發(fā)展、效率、公平為出發(fā)點(diǎn)，以引入競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo)的電力改革的推進(jìn)離不開電力法規(guī)的完善和監(jiān)管的合法、有力。對(duì)電力法規(guī)修訂應(yīng)該按照我國(guó)電力行業(yè)改革的目標(biāo)進(jìn)行電力法的修訂，針對(duì)電力行業(yè)的特點(diǎn)，明確自然壟斷部分和非自然壟斷部分，對(duì)其中不適應(yīng)規(guī)范管制的內(nèi)容予以修改，制定明確、詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，增加可操作性。

完善電力監(jiān)管體制。目前，新發(fā)電企業(yè)的項(xiàng)目審批（即市場(chǎng)準(zhǔn)入）是由發(fā)改委和國(guó)務(wù)院分別負(fù)責(zé)，電價(jià)審批（即價(jià)格管制）大部分是由發(fā)改委或各級(jí)物價(jià)局分別案管理權(quán)限審批，與電力行業(yè)垂直管制相適應(yīng)，電價(jià)管制也應(yīng)采取垂直管理的管制體制。如果不垂直管制，在將來全國(guó)電力聯(lián)網(wǎng)時(shí)，會(huì)造成電價(jià)管理的混亂。由于市場(chǎng)準(zhǔn)入和價(jià)格管制政策的制定和執(zhí)行是電力監(jiān)管職能中權(quán)力最大、相關(guān)利益最大的一塊，統(tǒng)一由電監(jiān)會(huì)統(tǒng)管，會(huì)使電監(jiān)會(huì)具備一定的改革激勵(lì)。對(duì)電監(jiān)會(huì)權(quán)力的制約，由司法裁判和人大進(jìn)行更為合適。

根據(jù)世界電力工業(yè)市場(chǎng)化改革的趨勢(shì)和中國(guó)電力改革的實(shí)踐，對(duì)電力產(chǎn)業(yè)政府應(yīng)改變以前的管電方式，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)應(yīng)放松準(zhǔn)入監(jiān)管，將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和投資決策權(quán)交還給企業(yè)，確保電力市場(chǎng)的公平和有效競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，強(qiáng)化價(jià)格監(jiān)管，在輸電和配電環(huán)節(jié)規(guī)定詳細(xì)的接入條款，對(duì)這一瓶頸網(wǎng)絡(luò)設(shè)施進(jìn)行廣泛的直接監(jiān)管，以保證輸電網(wǎng)的公平接入。根據(jù)中國(guó)電力市場(chǎng)改革現(xiàn)狀，電力監(jiān)管應(yīng)該主要從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的監(jiān)管、進(jìn)入監(jiān)管、價(jià)格監(jiān)管、社會(huì)性監(jiān)管等方面著手。（作者單位：山東大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

注釋

①“壟斷”（或者稱賣者壟斷；臺(tái)灣通常譯獨(dú)占），一般指唯一的賣者在一個(gè)或多個(gè)市場(chǎng)，通過一個(gè)或多個(gè)階段，面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性的消費(fèi)者，與買者壟斷（Monopsony）剛剛相反。壟斷者在市場(chǎng)上，能夠隨意調(diào)節(jié)價(jià)格與產(chǎn)量（不能同時(shí)調(diào)節(jié)）。

② “電力需求側(cè)管理”的思想起源于美國(guó)，它指出需求側(cè)（電力用戶）也是重要的電力資源，它同供給側(cè)（電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)或電力生產(chǎn)企業(yè)）一樣，也具有資源的潛力、開發(fā)和有效利用等問題。