深化現(xiàn)代預(yù)算管理改革的實(shí)踐與探索
——基于山東省莒縣改革試點(diǎn)的分析

●商 淼 董瑞席

深化現(xiàn)代預(yù)算管理改革的實(shí)踐與探索
——基于山東省莒縣改革試點(diǎn)的分析

●商 淼 董瑞席

現(xiàn)代預(yù)算管理改革是全面深化財(cái)稅改革的重要內(nèi)容。山東省人民政府從2014年開(kāi)始在全省開(kāi)展縣級(jí)預(yù)算管理改革試點(diǎn)，莒縣作為首批現(xiàn)代預(yù)算管理改革試點(diǎn)縣，通過(guò)健全綜合預(yù)算、經(jīng)費(fèi)定額、預(yù)決算公開(kāi)、績(jī)效評(píng)價(jià)“四個(gè)體系”，完善財(cái)政投融資、資金整合、風(fēng)險(xiǎn)管控“三項(xiàng)機(jī)制”，提升了縣級(jí)財(cái)政管理水平，規(guī)范了縣鄉(xiāng)政府收支行為，取得了積極的成效。

現(xiàn)代預(yù)算管理 財(cái)稅改革 試點(diǎn) 財(cái)政管理

一、現(xiàn)代預(yù)算管理改革的主要做法及實(shí)效

（一）健全“四個(gè)體系”，全面規(guī)范預(yù)算管理

現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革，規(guī)范完善是基礎(chǔ)，加強(qiáng)管理是關(guān)鍵。山東省莒縣在預(yù)算管理改革中，健全完善了綜合預(yù)算、經(jīng)費(fèi)定額、預(yù)決算公開(kāi)、績(jī)效評(píng)價(jià)“四個(gè)體系”，全面規(guī)范了財(cái)政預(yù)算管理。

1、健全綜合預(yù)算體系，增強(qiáng)政府調(diào)控能力。一是將所有收支“應(yīng)納盡納”。莒縣最早從2002年開(kāi)始實(shí)施綜合預(yù)算改革，雖然單位收入全部納入部門(mén)綜合預(yù)算，但利用部門(mén)非稅收入安排的支出還不同程度存在“以收定支”的現(xiàn)象，部門(mén)間經(jīng)費(fèi)保障并不均衡。2015年以來(lái)，莒縣以貫徹新《預(yù)算法》為契機(jī)，進(jìn)一步強(qiáng)化綜合預(yù)算管理，堅(jiān)持“收入一個(gè)籠子、支出一個(gè)口子”，部門(mén)依法征收的各項(xiàng)非稅收入必須及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)或財(cái)政專戶，統(tǒng)籌各項(xiàng)收入安排部門(mén)支出，部門(mén)非稅收入超收由財(cái)政統(tǒng)籌安排使用，有效提高了政府綜合調(diào)控能力。二是將所有預(yù)算實(shí)行“全口徑管理”。莒縣原來(lái)只編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算“三本預(yù)算”，從2015年開(kāi)始，新增編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，“四本預(yù)算”一并提交縣人代會(huì)審議。堅(jiān)持一般公共預(yù)算用于保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生，政府性基金預(yù)算服務(wù)全縣經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算專項(xiàng)用于社會(huì)保障，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算突出對(duì)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管，加大政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算統(tǒng)籌力度，構(gòu)建起全口徑政府預(yù)算體系。

2、健全經(jīng)費(fèi)定額體系，規(guī)范部門(mén)預(yù)算管理。一是調(diào)整完善公用經(jīng)費(fèi)定額體系。改革前，莒縣公務(wù)費(fèi)定額每人1400元、交通費(fèi)每車1.5萬(wàn)元，執(zhí)行時(shí)經(jīng)常面臨再追加的難題，部門(mén)預(yù)算和決算存在“兩張皮”的問(wèn)題。針對(duì)這一問(wèn)題，莒縣通過(guò)充分調(diào)研、科學(xué)論證，將部門(mén)正常公用經(jīng)費(fèi)定額調(diào)整為公務(wù)費(fèi)、交通費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)等5項(xiàng)綜合定額，并適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)費(fèi)定額提高到3200元，交通費(fèi)定額提高到3.2萬(wàn)元，提高后定額與單位開(kāi)支基本適應(yīng)，有效縮小了預(yù)決算差距。本著不增加財(cái)政負(fù)擔(dān)、不提高“三公”經(jīng)費(fèi)的原則，提高定額標(biāo)準(zhǔn)所需資金，通過(guò)整合部門(mén)公用經(jīng)費(fèi)追加和壓減無(wú)特定用途部門(mén)專項(xiàng)解決。二是規(guī)范部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算管理。結(jié)合部門(mén)預(yù)算編制，對(duì)部門(mén)項(xiàng)目支出進(jìn)行清理、整合和規(guī)范，規(guī)范項(xiàng)目名稱、資金用途和支出標(biāo)準(zhǔn)，打破支出基數(shù)概念和固化結(jié)構(gòu)。限定部門(mén)（單位）項(xiàng)目支出個(gè)數(shù)，綜合性管理部門(mén)原則上不超過(guò)5個(gè)，一般部門(mén)原則上不超過(guò)3個(gè)。三是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費(fèi)實(shí)行定額管理。綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村個(gè)數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、黨政在職人員數(shù)、財(cái)力狀況、工作量大小、區(qū)位特點(diǎn)等因素，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的辦公費(fèi)、水電費(fèi)、維修費(fèi)、交通費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等，制定合理的支出定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行人均定額控制或總額控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)經(jīng)費(fèi)定額編制預(yù)算，縣財(cái)政按時(shí)間進(jìn)度審核撥付資金。

3、健全預(yù)決算公開(kāi)體系，增強(qiáng)財(cái)政資金透明度。制定下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)決算公開(kāi)工作的通知》，明確預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容、時(shí)限和要求，確保公開(kāi)實(shí)效。一是加大公開(kāi)力度。在政府門(mén)戶網(wǎng)站開(kāi)辟預(yù)決算公開(kāi)專欄，安排專門(mén)人員進(jìn)行維護(hù)管理；發(fā)揮政務(wù)公開(kāi)欄、廣告宣傳欄、微信公眾號(hào)等平臺(tái)作用，加大對(duì)財(cái)政政策、制度、辦法等事項(xiàng)公開(kāi)力度，營(yíng)造依法理財(cái)、規(guī)范理財(cái)?shù)牧己梅諊?，提高了?cái)政透明度。二是擴(kuò)大公開(kāi)范圍。從2015年開(kāi)始，預(yù)算公開(kāi)范圍擴(kuò)大到所有使用財(cái)政資金的單位，并公開(kāi)了全縣20處鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府預(yù)決算，實(shí)現(xiàn)了預(yù)決算公開(kāi)全覆蓋。三是細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容。不斷對(duì)政府預(yù)決算、部門(mén)預(yù)決算、“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)決算公開(kāi)內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，按功能科目公開(kāi)到項(xiàng)，按經(jīng)濟(jì)科目公開(kāi)到款，同時(shí)，公開(kāi)內(nèi)容向民生政策、財(cái)政稅收制度、專項(xiàng)資金等方面拓展。預(yù)決算公開(kāi)之前，個(gè)別部門(mén)單位有顧慮，擔(dān)心公開(kāi)有麻煩、被質(zhì)疑，但從公開(kāi)情況看，預(yù)決算公開(kāi)推進(jìn)非常順利，沒(méi)有出現(xiàn)雜音，目前已步入常態(tài)化軌道。

4、健全績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高財(cái)政資金使用效益。堅(jiān)持“先易后難、穩(wěn)步推進(jìn)”，2012—2014年，每年都選擇部分民生項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。從2015年開(kāi)始，建立部門(mén)整體支出評(píng)價(jià)體系，將65個(gè)縣直一級(jí)預(yù)算單位全部納入績(jī)效評(píng)價(jià)范圍，以部門(mén)單位收支管理情況為主要評(píng)價(jià)內(nèi)容，涵蓋預(yù)算編制與執(zhí)行、預(yù)決算公開(kāi)、盤(pán)活存量資金、“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理、嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律五個(gè)方面。既包括對(duì)部門(mén)預(yù)算和決算的對(duì)比評(píng)價(jià)，還包括對(duì)部門(mén)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、暫存款和暫付款的管理評(píng)價(jià)，同時(shí)將部門(mén)貫徹執(zhí)行差旅費(fèi)、接待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等制度辦法納入評(píng)價(jià)范圍，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果在全縣范圍內(nèi)公開(kāi)，并作為下年度安排預(yù)算的重要依據(jù)，有效推動(dòng)了部門(mén)單位開(kāi)支按預(yù)算、花錢(qián)講效益的進(jìn)程，進(jìn)一步強(qiáng)化了部門(mén)單位的預(yù)算觀念、績(jī)效意識(shí)。

（二）完善“三項(xiàng)機(jī)制”，提升財(cái)政綜合運(yùn)籌能力

面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)和供給側(cè)改革新要求，財(cái)政不僅要“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”，還要在“促發(fā)展”中勇挑重?fù)?dān)、走在前列。為此，山東省莒縣積極完善財(cái)政投融資、資金整合、風(fēng)險(xiǎn)管控“三項(xiàng)機(jī)制”，切實(shí)提高了財(cái)政資金統(tǒng)籌運(yùn)作能力。

1、完善投融資機(jī)制，打造多元化投融資格局。一是加快投融資體制改革。為破解縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金瓶頸制約，縣委、縣政府主動(dòng)適應(yīng)新常態(tài)，調(diào)整思路，改革創(chuàng)新，首先做大做強(qiáng)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。在此基礎(chǔ)上，新組建了土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)有限公司、城市建設(shè)投資有限公司、融資租賃擔(dān)保公司等國(guó)有企業(yè)集團(tuán)，增強(qiáng)融資能力，支持棚戶區(qū)改造、教育大班額、公路安全工程等項(xiàng)目建設(shè)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展注入新活力。二是積極運(yùn)用PPP模式。篩選一批公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建立起PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，主動(dòng)向社會(huì)資本方推介，吸引更多的社會(huì)資本支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效緩解了財(cái)政支出壓力。三是加快推進(jìn)基金運(yùn)作。設(shè)立股權(quán)引導(dǎo)基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，對(duì)投資規(guī)模大、市場(chǎng)前景好的項(xiàng)目按一定比例參股，積極發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)作用。

2、完善資金整合機(jī)制，提高財(cái)政資金集約效益。對(duì)存量資金及上級(jí)專項(xiàng)資金使用情況每月調(diào)度匯總，督促資金盡快落實(shí)到項(xiàng)目，對(duì)不能及時(shí)落實(shí)到項(xiàng)目的資金進(jìn)行逐項(xiàng)分析，原則上在類級(jí)科目?jī)?nèi)統(tǒng)籌安排使用，對(duì)結(jié)余兩年以上的資金及時(shí)回收統(tǒng)籌，新增民生建設(shè)性支出優(yōu)先從上級(jí)相同或相似的專項(xiàng)資金中考慮。抓住被列為全省第一批涉水涉地資金整合試點(diǎn)縣的有利機(jī)遇，整合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、千億斤糧食、小農(nóng)水重點(diǎn)縣、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金，堅(jiān)持高點(diǎn)起步，將項(xiàng)目區(qū)作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一招標(biāo)，堅(jiān)持一套班子抓推進(jìn)、一把尺子卡質(zhì)量、一套制度管資金、一個(gè)組織抓管護(hù)。截至目前，該項(xiàng)目已全面完工，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益，在山東省財(cái)政廳組織的績(jī)效考核中名列前茅。

3、完善風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制，保障財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。一是加強(qiáng)政府投資管控。所有政府投資項(xiàng)目都要經(jīng)過(guò)財(cái)政投資評(píng)審，項(xiàng)目建設(shè)必需“先評(píng)審再立項(xiàng)，先評(píng)審再招標(biāo)，先評(píng)審再辦理?yè)芸睢薄?016年，共評(píng)審項(xiàng)目238個(gè)，評(píng)審總投資額45.08億元，審減率7.9%。規(guī)范政府采購(gòu)行為，加強(qiáng)政府采購(gòu)監(jiān)管，全年政府采購(gòu)規(guī)模2.42億元，節(jié)支率7.35%。二是加強(qiáng)政府債務(wù)規(guī)模管控。對(duì)政府債務(wù)實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理，堅(jiān)持新增債務(wù)規(guī)模與地方政府新增債券相適應(yīng)，嚴(yán)禁部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)；發(fā)揮置換債券作用，積極償還政府債務(wù)，解決拖欠工程款，有效防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、深化現(xiàn)代預(yù)算管理改革過(guò)程中遇到困難和問(wèn)題

在深化現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革試點(diǎn)中莒縣雖然取得了一些成績(jī)，但與構(gòu)建全面規(guī)范、公開(kāi)透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度相比，還存在一定差距。

（一）財(cái)政資金保障壓力增大

近年來(lái)，受國(guó)家去產(chǎn)能政策、環(huán)保政策、銀行信貸收緊等因素影響，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和新上項(xiàng)目仍受制于資金瓶頸，縣級(jí)地方財(cái)政收入增長(zhǎng)放緩。而支出方面，上級(jí)民生政策不斷擴(kuò)面提標(biāo)加上工資津補(bǔ)貼提高，財(cái)政收支矛盾突出，支出預(yù)算編制難度增加，預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)短收或突發(fā)大的應(yīng)急支出，實(shí)現(xiàn)平衡的難度加大。在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制中，當(dāng)年支出擠占下年度預(yù)算安排的可能性大幅增加。

（二）專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下達(dá)時(shí)間與預(yù)算編制公開(kāi)時(shí)間銜接不夠

縣級(jí)政府每年初向人大匯報(bào)預(yù)算草案時(shí)，需要包括上級(jí)政府下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目少，上級(jí)一般都提前下達(dá)，便于編入年初預(yù)算統(tǒng)籌使用；而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重大，下達(dá)時(shí)間和金額存在不確定性，為預(yù)算編制及時(shí)準(zhǔn)確公開(kāi)帶來(lái)了一定困難。

（三）預(yù)算績(jī)效管理制度體系不健全

目前全省縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理剛剛處于起步階段?？?jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)面偏小、范圍偏窄、資金量不大，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不完善，指標(biāo)設(shè)置較為粗放，指標(biāo)權(quán)重的確定、定性指標(biāo)的計(jì)分也缺乏科學(xué)的方法，評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用還主要停留在反映情況、找出問(wèn)題、完善制度等方面。預(yù)算單位長(zhǎng)期形成的“重分配、輕管理，重支出、輕績(jī)效”的觀念沒(méi)有根本改變，影響了預(yù)算績(jī)效管理深入推進(jìn)。

（四）財(cái)務(wù)人員素質(zhì)有待提升

隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施和財(cái)政改革進(jìn)程的加快，特別是信息化、科學(xué)化程度越來(lái)越高，對(duì)財(cái)務(wù)人員要求也越來(lái)越高，部分單位財(cái)務(wù)人員在政策把握理解、知識(shí)更新等方面存在不足，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，對(duì)新《預(yù)算法》的認(rèn)識(shí)、理解和執(zhí)行還不到位，執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律不嚴(yán)等問(wèn)題不同程度存在，客觀上制約了財(cái)政預(yù)算管理改革進(jìn)程深入推進(jìn)。

三、深化現(xiàn)代預(yù)算管理改革的建議

（一）進(jìn)一步提高財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)能力

深入落實(shí)積極的財(cái)政政策，大力支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極推進(jìn)財(cái)源持續(xù)增長(zhǎng)。圍繞“突破園區(qū)、聚力招引”，支持“三招三引”，深入實(shí)施企業(yè)梯次培育提升計(jì)劃，打造縣域經(jīng)濟(jì)“頂梁柱”。用好產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和股權(quán)投資引導(dǎo)基金，招引一批科技含量高、稅收貢獻(xiàn)大、帶動(dòng)能力強(qiáng)的大項(xiàng)目；發(fā)揮高層次人才創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)大學(xué)中小企業(yè)孵化基地等平臺(tái)作用，支持“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，支持科技創(chuàng)新平臺(tái)、高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)建以及高層次創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和創(chuàng)新人才引進(jìn)培育，加快產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，落實(shí)減稅降費(fèi)政策，降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。大力發(fā)展商貿(mào)物流、金融保險(xiǎn)、電子商務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。以提高財(cái)稅貢獻(xiàn)率為目標(biāo)，加大考核支持力度，保障考核資金及時(shí)到位，發(fā)揮考核導(dǎo)向作用，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，為預(yù)算管理制度改革提供源泉。

（二）進(jìn)一步創(chuàng)新財(cái)政投融資體制

深化投融資體制改革，完善國(guó)有公司體制機(jī)制，盤(pán)活國(guó)有資源和集體資產(chǎn)，做好國(guó)有公司融資“盤(pán)子”；加強(qiáng)與上級(jí)財(cái)政部門(mén)、平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)的銜接溝通，積極爭(zhēng)取棚戶區(qū)改造、解決教育大班額等項(xiàng)目融資最大化。大力推廣PPP合作融資模式，充實(shí)完善PPP項(xiàng)目庫(kù)和社會(huì)資本方項(xiàng)目庫(kù)，撬動(dòng)更多銀行和社會(huì)資本支持全縣重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。制定出臺(tái)政府投融資管理辦法，建立投融資報(bào)告制度，加強(qiáng)投融資風(fēng)險(xiǎn)管控，做到融資貸款“融得來(lái)、用得好、還得上”。

（三）進(jìn)一步健全改革推進(jìn)機(jī)制

建立健全目標(biāo)責(zé)任制，將各項(xiàng)改革試點(diǎn)任務(wù)分解到崗、落實(shí)到人，層層明確任務(wù)，壓實(shí)責(zé)任。分年度制定工作目標(biāo)，尤其對(duì)預(yù)算績(jī)效管理、中期預(yù)算編制和三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃編制等重點(diǎn)預(yù)算改革以及年度預(yù)算控制方式等改革中遇到的障礙，制定具體的措施辦法，力爭(zhēng)盡快取得突破性進(jìn)展。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)深化預(yù)算改革情況的監(jiān)督檢查，將改革推進(jìn)情況納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門(mén)績(jī)效考核，強(qiáng)化考核結(jié)果應(yīng)用，合力推進(jìn)深化預(yù)算管理改革試點(diǎn)工作。

（四）進(jìn)一步加大改革業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度

通過(guò)舉辦培訓(xùn)班、外出考察學(xué)習(xí)、組織現(xiàn)場(chǎng)觀摩等多種方式，組織開(kāi)展新《預(yù)算法》、預(yù)算績(jī)效管理、滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃編制、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等方面業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)預(yù)算管理工作人員的理論水平和業(yè)務(wù)能力，為深入推進(jìn)現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革提供智力支撐。■

（作者單位：山東省莒縣財(cái)政局）

[1]財(cái)政部.關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開(kāi)工作的通知[EB/OL].(2014-03-04).http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201403/t20140318_1056686.html.

[2]國(guó)務(wù)院.關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定[EB/OL].(2014 -10 -08).http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201410/t20141008_1146869.html.

[3]國(guó)務(wù)院.關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)[EB/OL].(2014 -09 -21).http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201410/t20141008_1146374.htm.

[4]山東省人民政府.關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見(jiàn) [EB/OL].(2014-11-28).http://www.shandong.gov.cn/art/2014/12/3/art_285_6744.html.

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）