財(cái)政教育支出水平的國(guó)際比較

屈　藝

摘要：國(guó)家對(duì)教育的投入是保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展很穩(wěn)定增長(zhǎng)的重要源泉，為此各國(guó)政府圍繞著對(duì)教育的投資展開激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)。本文通過(guò)這種國(guó)際間的經(jīng)驗(yàn)比較，拓寬思路，以期對(duì)中國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展帶來(lái)有益的啟示。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出 教育投資 國(guó)際比較

0 引言

“百年大計(jì)，教育為本”。教育發(fā)達(dá)程度、教育投入水平常常是衡量一個(gè)國(guó)家國(guó)民素質(zhì)、文明程度、綜合國(guó)力的重要標(biāo)準(zhǔn)和尺度。當(dāng)今世界的競(jìng)爭(zhēng)是知識(shí)和人才的競(jìng)爭(zhēng)，而歸根到底是教育的競(jìng)爭(zhēng)。世界各國(guó)都在為積極發(fā)展本國(guó)的教育事業(yè)，不斷探索和尋求適合本國(guó)國(guó)情的教育模式和體制，教育支出在各國(guó)財(cái)政支出中占有舉足輕重的地位。教育是集消費(fèi)的排他性、一定競(jìng)爭(zhēng)性、擁擠性和正外部效應(yīng)等特征于一身的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。現(xiàn)代各國(guó)對(duì)教育的投資一般為市場(chǎng)與政府混合提供或政府采取全額免費(fèi)或部分免費(fèi)提供教育服務(wù)等形式。

近年來(lái)，我國(guó)政府財(cái)政教育投入的大量增加有力地支持了各類教育事業(yè)的發(fā)展。但是，由于我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，人口多，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，財(cái)力也不充裕，教育投入規(guī)模和教育發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在較大差距。本文擬對(duì)

世界部分國(guó)家財(cái)政教育支出情況進(jìn)行比較和分析，從中尋求可供我國(guó)借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

1 國(guó)際財(cái)政教育支出的現(xiàn)狀

公共教育歷來(lái)是各國(guó)政府的開支項(xiàng)目之一，但財(cái)政對(duì)教育的大規(guī)模投入則是本世紀(jì)后半葉以后的事。其中的主要原因是：①盡管教育在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中有極為重要的作用，但它成為各國(guó)政府的共識(shí)則是在二戰(zhàn)之后；②本世紀(jì)前半葉發(fā)生的兩次世界大戰(zhàn)使世界主要國(guó)家財(cái)力耗盡，客觀上限制了國(guó)家財(cái)政對(duì)教育投入的增長(zhǎng)；③二戰(zhàn)之后，各國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，財(cái)力的增加為政府?dāng)U大對(duì)教育的投入提供了基礎(chǔ)；④教育事業(yè)的飛速發(fā)展迫切需要財(cái)力的大量集中投入，而教育的投資效益又具有間接、遲效、流動(dòng)和外溢等特點(diǎn)，因此絕非私人資本所愿意和所能承擔(dān)的，這也在客觀上使政府成為教育的主要投資者。

自上個(gè)世紀(jì)60年代各國(guó)大規(guī)模增加對(duì)教育的投入以來(lái)，教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)水平漸趨平穩(wěn)，世界教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)民財(cái)富的比重（表1）保持了相對(duì)的穩(wěn)定，其主要原因是：隨著財(cái)政對(duì)教育的投入大規(guī)模增長(zhǎng)，公共教育經(jīng)費(fèi)的絕對(duì)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到了空前的程度，而要使這一龐大的絕對(duì)規(guī)模達(dá)到較大增幅的相對(duì)增長(zhǎng)則絕非易事。

說(shuō)明：

①1950-1980年數(shù)據(jù)根據(jù)GNP計(jì)算，1995-2004年數(shù)據(jù)根據(jù)GDP計(jì)算；②德國(guó)1950-1980年數(shù)據(jù)為原聯(lián)邦德國(guó)數(shù)據(jù)，俄羅斯1950-1980年數(shù)據(jù)為原蘇聯(lián)數(shù)據(jù)；③資料來(lái)源：根據(jù)OECD，Education at a Glance 2008第237頁(yè)，李福增等《人才與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》第35頁(yè)。

美國(guó)等世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家持續(xù)保持對(duì)教育的較大投入，以美國(guó)為例（見圖1），二戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，一直保持著較高的教育支出比例，并通過(guò)了一系列法律，保障教育支出的實(shí)施。

說(shuō)明：

①按2000年的美元不變價(jià)格計(jì)算；②資料來(lái)源：Office of Management and Budget， Budget of the United States Government Fiscal Year 2009

在世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家持續(xù)保持對(duì)教育的較大投入的同時(shí)，一些中等收入國(guó)家和地區(qū)，更以空前的規(guī)模增加財(cái)政對(duì)教育的投入。在這些新興工業(yè)化國(guó)家(NICs)中，教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政預(yù)算支出的比重達(dá)到20%左右，有的甚至超過(guò)25%，普遍高于發(fā)達(dá)國(guó)家15%左右的水平。

韓國(guó)1948年的教育預(yù)算僅占政府的8.9%，到1980年這一比重提高到18.9%。1962到1986年間教育預(yù)算占政府預(yù)算的比重平均為16.8%，僅次于國(guó)防預(yù)算。

臺(tái)灣地區(qū)高度重視對(duì)教育的投資，1952年教育經(jīng)費(fèi)占預(yù)算總支出的24.8%，1980年此比重仍保持在25.02%。

香港地區(qū)在港英政府統(tǒng)治期間，盡管實(shí)行“不干預(yù)主義”財(cái)政政策，但對(duì)教育實(shí)行大規(guī)模的干預(yù)，1970年代教育經(jīng)費(fèi)占預(yù)算支出的比重一度達(dá)到22%，在1980年代，這一比重仍然保持在15%到20%左右。香港回歸之后，特區(qū)政府繼續(xù)大力投入教育，教育經(jīng)費(fèi)占政府支出的比重平均在20%以上（圖2）。

資料來(lái)源：沈祖良，陳繼勇：《南朝鮮、臺(tái)灣、香港、新加坡經(jīng)濟(jì)述評(píng)》；香港特區(qū)政府《香港年報(bào)（1997-2006）》。

近年來(lái)，世界各發(fā)展中國(guó)家都在積極發(fā)展本國(guó)的教育事業(yè)。1975-1990年，在發(fā)展中國(guó)家成年人口中，至少接受過(guò)某種高等教育的人數(shù)增長(zhǎng)了大約2.5倍。1995年，發(fā)展中國(guó)家有4700多萬(wàn)名學(xué)生在高等院校學(xué)習(xí)，而1980年僅為2800萬(wàn)人。

1976年后，印度高等教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的主要撥付機(jī)構(gòu)“大學(xué)撥款委員會(huì)”(UGC)向所有的高等院校提供經(jīng)費(fèi)。UGC重點(diǎn)向15所中央大學(xué)及附屬學(xué)院以及42所達(dá)到大學(xué)檔次的研究院大量撥款；對(duì)UGC認(rèn)可的167所地方大學(xué)中達(dá)到撥款標(biāo)準(zhǔn)的116所地方大學(xué)，有UGC和地方財(cái)政聯(lián)合撥款。UGC的撥款用于學(xué)校的新建、改建和擴(kuò)建項(xiàng)目，增添設(shè)備，更新設(shè)施，購(gòu)買圖書期刊等，地方財(cái)政撥款用于學(xué)校的日常開支。

在墨西哥，其聯(lián)邦政府對(duì)高等教育除財(cái)政撥款外，還實(shí)行普通撥款外的追加補(bǔ)貼政策，確保高等學(xué)校教學(xué)和科研所需的資金，加大對(duì)一些重點(diǎn)和特殊學(xué)科的資助力度。墨西哥政府在1995年、2000年和2004年的教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重分別達(dá)到了5.6%、5.5%和6.4%。

2 國(guó)際間財(cái)政教育支出水平比較

在理論界，通常把教育支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重及財(cái)政教育支出占財(cái)政支出的比重作為衡量社會(huì)保障支出水平的主要指標(biāo)。表1和圖1分別展示了這兩種指標(biāo)在一些國(guó)家和地區(qū)的情況。需要說(shuō)明的是，由于各國(guó)財(cái)政制度設(shè)計(jì)不同和籌資模式不完全相同，加之財(cái)政支出占GDP的比重也不相同，財(cái)政教育支出占財(cái)政支出的比重在不同的國(guó)家之間的可比性會(huì)相對(duì)差一些。

通過(guò)對(duì)各國(guó)財(cái)政教育支出水平的對(duì)比分析，可以得出如下的結(jié)論。

2.1 教育支出水平隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步而穩(wěn)步提高是一個(gè)普遍的趨勢(shì)。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是增進(jìn)教育發(fā)展的基本前提和條件。幾十年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政支出逐步提高是一個(gè)普遍的趨勢(shì)。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家的教育支出的總體水平也高于一般發(fā)展中國(guó)家的水平。

2.2 發(fā)達(dá)國(guó)家教育支出水平已經(jīng)比較穩(wěn)定。

從表1可以看出，自二戰(zhàn)以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家教育支出占國(guó)民財(cái)富的比重比較穩(wěn)定，有些國(guó)家甚至出現(xiàn)了一定幅度的下降。比如，德國(guó)從1970年的6.4%下降到2004年的5.2%。這主要是因?yàn)閲?guó)民總財(cái)富增長(zhǎng)較快的原因。

2.3 教育支出水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不存在著完全對(duì)應(yīng)關(guān)系。

教育支出水平雖然受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)承受能力的制約，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本相同的國(guó)家，教育支出水平也存在著明顯的差異。比如，1960到1980年代，東亞的韓國(guó)、臺(tái)灣、香港、新加坡等國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平雖然相對(duì)較低，但是教育支出水平卻達(dá)到了發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)。一方面是由于這些國(guó)家受到儒家傳統(tǒng)文化的影響，更重要的是教育受到了政府的高度重視。

3 對(duì)我國(guó)財(cái)政教育支出水平的分析和比較

3.1 我國(guó)財(cái)政教育投入的進(jìn)展

黨的十七大指出，教育是民族振興的基石，我國(guó)要優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)。

我國(guó)教育財(cái)政投入這幾年增長(zhǎng)幅度很大。財(cái)政預(yù)算內(nèi)教育支出的增長(zhǎng)率大部分年份高于財(cái)政總支出的增長(zhǎng)。2000—2005年，財(cái)政支出的年平均增長(zhǎng)率為16.4%，財(cái)政性教育支出的年平均增長(zhǎng)率為15.1%，預(yù)算內(nèi)教育支出同期增長(zhǎng)率為17.6%。預(yù)算內(nèi)教育支出占財(cái)政總支出的比重2000年為13.1%，2005年為13.8%。這表明國(guó)家充分重視在以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為主要特征的現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中，教育正發(fā)揮著愈加重要的作用。

3.2 目前我國(guó)財(cái)政教育投入存在的主要問(wèn)題

首先，教育財(cái)政投入雖然增長(zhǎng)很快，但與教育發(fā)展的需要仍不相適應(yīng)。1993年國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中首次提出“財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比重，20世紀(jì)末達(dá)到4%”的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)。事實(shí)上，4%的比例只是20世紀(jì)80年代發(fā)展中國(guó)家的平均水平。據(jù)1999年《世界科技發(fā)展報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，教育支出占GDP的比重，世界平均水平為5.5%，發(fā)達(dá)國(guó)家在6%以上。美國(guó)更是高達(dá)7.7%，成為世界上教育經(jīng)費(fèi)支出最高的國(guó)家，從而為其教育強(qiáng)國(guó)和人才強(qiáng)國(guó)奠定了雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。另外，韓國(guó)、加拿大等國(guó)家超過(guò)了6%，甚至達(dá)到7%。在發(fā)展中國(guó)家，教育支出占GDP的比重平均水平也有4%。而截至2006年，我國(guó)財(cái)政性教育支出占GDP的比重僅為2.27%。

其次，教育財(cái)政投入分配結(jié)構(gòu)不合理。一方面，高等、中等、初等三級(jí)教育分配不合理。而我國(guó)目前對(duì)高等教育投入的比重依然偏高，對(duì)初、中等教育的投入嚴(yán)重不足，教育財(cái)力在三級(jí)教育間的分配比例嚴(yán)重失調(diào)（見表2）。高等教育投入過(guò)高則擠占了部分中、小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)，其結(jié)果必然是既違背了公平，又損害了效率。

資料來(lái)源：鐘澤勝，《中國(guó)教育財(cái)政投入政策研究》，載《山東社會(huì)科學(xué)》，2008年第1期

另一方面，地區(qū)間教育投入分配結(jié)構(gòu)不合理。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)同中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)之間差異明顯；城鄉(xiāng)之間教育的投入存在明顯差距，尤其是基礎(chǔ)教育。缺乏合理的分配結(jié)構(gòu)，即使教育投資的數(shù)額比較充裕，不僅不能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，反而會(huì)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的阻力。

3.3 從比較的角度看，我國(guó)財(cái)政對(duì)教育的投入應(yīng)有適當(dāng)?shù)脑黾?/p>

我國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，其財(cái)政對(duì)教育的投入面臨著巨大的壓力，這種壓力分別來(lái)自一下兩個(gè)方面：

一方面，歷史上對(duì)教育投入的欠賬太多，正當(dāng)世界主要國(guó)家大量增加財(cái)政對(duì)教育的投入之際，我國(guó)財(cái)政對(duì)教育投入始終在低水平上徘徊，這對(duì)目前的國(guó)家財(cái)政帶來(lái)了壓力。

另一方面，目前財(cái)政對(duì)教育的投入仍然偏少?？傊?，不論是在全球范圍內(nèi)，還是在亞太地區(qū)；不論是在過(guò)去，還是在現(xiàn)在，在各國(guó)政府對(duì)教育投入的競(jìng)爭(zhēng)中，我國(guó)處于劣勢(shì)。參照有關(guān)國(guó)家的歷史發(fā)展水平，我國(guó)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)占到年度財(cái)政支出的15%左右，財(cái)政對(duì)教育的投入額宜占到GDP的4%左右，才是一個(gè)合理的狀態(tài)。

3.4 從各國(guó)實(shí)踐看，財(cái)政對(duì)教育的投入需要完善的法規(guī)和靈活的機(jī)制

根據(jù)各國(guó)在教育財(cái)政投入上的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，制定、完善和嚴(yán)格執(zhí)行教育財(cái)政法規(guī)應(yīng)當(dāng)是我國(guó)加強(qiáng)教育財(cái)政投入的重要基礎(chǔ)，使教育經(jīng)費(fèi)的籌集、負(fù)擔(dān)、分配、使用都有法可依，責(zé)任明確，推進(jìn)教育財(cái)政決策的民主化、法制化。

同時(shí)，在法律允許的范圍內(nèi)，應(yīng)靈活采用多種供給與運(yùn)行機(jī)制， 以改善教育服務(wù)質(zhì)量，提高資金使用效率。政府需要重新界定自己在教育服務(wù)中的角色，逐步從目前政府辦學(xué)校、政府管學(xué)校、以公辦學(xué)校為主的模式逐步向多元化制度轉(zhuǎn)變，鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)的積極性，強(qiáng)調(diào)政府和社會(huì)辦學(xué)力量之間的靈活和多樣化的合作，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)。

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