淺析工程招投標(biāo)過程中的問題分析及對策

孫軍剛

摘要：通過對工程招投標(biāo)過程中存在的問題進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：工程 招投標(biāo) 問題 對策

0 引言

目前，工程招投標(biāo)活動中出現(xiàn)的問題多集中在政府投資工程上，特別是在招投標(biāo)過程中的“暗箱操作”、“違規(guī)操作”，剝奪了潛在投標(biāo)人公平競爭的機(jī)會，同時給腐敗分子提供了“尋租”沃土。針對工程招投標(biāo)活動中存在的問題，筆者從以下方面進(jìn)行分析。

1 現(xiàn)有法規(guī)體系存在彈性空間

目前，工程招投標(biāo)依據(jù)的法規(guī)主要是《招投標(biāo)法》、《建筑法》及有關(guān)部令和地方法規(guī)。《招投標(biāo)法》有些條款規(guī)定本身就留給業(yè)主或代理機(jī)構(gòu)彈性空間，如第十二條賦于項(xiàng)目業(yè)主（自行招標(biāo)或委托代理機(jī)構(gòu)）辦理招標(biāo)事宜的權(quán)力；第十八條第二款、第二十條有關(guān)不得對投標(biāo)人有歧視性條款規(guī)定；第四十條評標(biāo)委員會對投標(biāo)文件進(jìn)行評審和比較的條款等。對這些條款的把握從某種意義上而言，對當(dāng)事者的道德約束要高于法律約束。目前，招投標(biāo)競爭非常激烈，競爭對手得分（如綜合評審法）差距非常微弱，法律提供的彈性空間就會直接影響評標(biāo)結(jié)果。

2 體制現(xiàn)狀提供了操作的可能

現(xiàn)階段我國的建設(shè)體制基本上還是條、塊分割，并按行政隸屬關(guān)系接受其上級主管部門監(jiān)督，在招投標(biāo)階段引入了招標(biāo)代理制，施工階段聘請社會監(jiān)理，并強(qiáng)制性地接受政府監(jiān)督。從實(shí)踐來看，建設(shè)市場存在的問題大部分萌芽于招投標(biāo)階段，招標(biāo)代理制的引入并沒有實(shí)現(xiàn)工程招投標(biāo)過程的貫徹公平、公正、公開原則。究其原因，是體制問題?，F(xiàn)有的體制，項(xiàng)目法人不是本質(zhì)意義上的法人，而是各級政府的委托代理人，他們有法律上提供的彈性空間，在選擇招標(biāo)代理、資格審查、評標(biāo)、定標(biāo)時，僅有道德的約束，來指導(dǎo)他們?yōu)樗?wù)的機(jī)構(gòu)決策。

3 建筑產(chǎn)品特性便于充當(dāng)操作載體

從經(jīng)濟(jì)理論上說，建筑工程作為期貨商品，商品品質(zhì)的預(yù)期性特點(diǎn)引起需求者對商品品質(zhì)的不確定性擔(dān)憂，因而商品需求者（招標(biāo)人）更為關(guān)注的是商品生產(chǎn)者（投標(biāo)人）的資信、業(yè)績及可信度?，F(xiàn)實(shí)中，在項(xiàng)目法人主體層層代理情況下，建筑商品這種特性給代理人“尋租”提供了很好的籍口。一般性建設(shè)產(chǎn)品（主要指變更設(shè)計）雖然技術(shù)含量不高，但由于合同清單項(xiàng)目眾多，工程實(shí)施及結(jié)算具有一定伸縮度，且工程成本控制及賬務(wù)處理較具彈性，存在著“黑色利潤”空間，提供了工程項(xiàng)目招投標(biāo)“暗箱操作”的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4 誠信經(jīng)營社會基礎(chǔ)尚顯薄弱

工程產(chǎn)品采購權(quán)集中在少數(shù)人手里（招標(biāo)人、代理人、評標(biāo)專家委員會），且招投標(biāo)的某些內(nèi)容及過程需要保密，客觀上造成了不便于社會監(jiān)督，減少了投標(biāo)人因?yàn)樘摷傩畔?dǎo)致投標(biāo)失敗的風(fēng)險。此外，一個企業(yè)由于虛假信息在一個項(xiàng)目投標(biāo)失敗，并不會受到市場驅(qū)逐，從而投標(biāo)人提供虛假信息參與投標(biāo)的現(xiàn)象愈演愈烈。

5 招投標(biāo)主體尚未完全成為獨(dú)立的市場主體

上面已提到項(xiàng)目業(yè)主不是法律意義上的主體，僅是各級政府的代理人。項(xiàng)目業(yè)主的價值取向與掌握的權(quán)力，決定著招標(biāo)代理人不能純粹從公平與效率角度進(jìn)行招標(biāo)運(yùn)作，否則招標(biāo)代理有可能失去市場。在這種體制約束下，招標(biāo)代理人在某種意義上，僅是按照業(yè)主的意愿幫助業(yè)主完成符合法規(guī)程序的招投標(biāo)運(yùn)作形式，使業(yè)主傾向的中標(biāo)人合法化。

建筑市場交易中重要的主體承包商，在我國具有特殊性。目前，在建筑市場中存在一些個體，不具備施工資質(zhì)，如包工頭，以法人名義參加工程招投標(biāo)，這也是中國特有的承包商體制所決定的。建筑施工作為完全競爭性的行業(yè)，行業(yè)門檻并不高，但進(jìn)入該行業(yè)有政策壁壘及資質(zhì)管理的要求。由于歷史原因，我國施工企業(yè)尤其是具備較高等級資質(zhì)的施工企業(yè)是由國有和集體企業(yè)占主導(dǎo)地位的，許多國有企業(yè)和集體通過多年改革仍未形成企業(yè)發(fā)展的動力機(jī)制，不完全適合現(xiàn)代公司制的要求。由于建筑行業(yè)政策壁壘及資質(zhì)管理的存在，行業(yè)內(nèi)企業(yè)處于只進(jìn)不出的狀態(tài)，令行業(yè)內(nèi)競爭日趨殘酷，為了生存不得不采用許多不當(dāng)方式。作為目前國有和集體企業(yè)的管理者，他們對現(xiàn)有市場競爭態(tài)勢必然要作出有利于自身生存的理性選擇——選擇對自身風(fēng)險較小的經(jīng)營方式。企業(yè)自主投標(biāo)投入大，且有許多公關(guān)費(fèi)用，且此公關(guān)費(fèi)用無法見光。若多投標(biāo)而未中標(biāo)或中標(biāo)項(xiàng)目少，中標(biāo)率低，經(jīng)營者自身就要面對許多公關(guān)費(fèi)用而束手無策，會令企業(yè)陷于尷尬的處境；反之，通過上述個體或投標(biāo)代理人，企業(yè)開具介紹信，讓其掛靠企業(yè)投標(biāo)，就有一筆收入，中標(biāo)后還能收取管理費(fèi)用，從而將投標(biāo)風(fēng)險轉(zhuǎn)移給掛靠者，即上述個體或投標(biāo)代理人。這樣企業(yè)可以在困境中獲取相當(dāng)?shù)睦?，而企業(yè)管理者不承擔(dān)個人風(fēng)險，甚至還可以有隱性收入存在。對掛靠者而言，他們不一定具有能力，包括人力、物力，維持一家企業(yè)運(yùn)作；即使有能力，他們也較難在起步階段就創(chuàng)辦一家具備較高等級資質(zhì)的施工企業(yè)；再者，即使創(chuàng)辦成一家具備較高等級資質(zhì)施工企業(yè)，維持企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)所需的管理費(fèi)用，也令他們承擔(dān)很大的風(fēng)險。正是這種思維方式，造成了現(xiàn)在建筑市場中掛靠盛行，甚至出現(xiàn)專以投標(biāo)謀利的個體。

6 行政主管部門監(jiān)管工作存在難點(diǎn)

從法規(guī)上說，行政主管部門目前主要依靠《招標(biāo)投標(biāo)法》、《建筑法》及有關(guān)部令和地方法規(guī)等監(jiān)督招投標(biāo)工作，但在實(shí)際工作中可操作性不強(qiáng)，特別是法律規(guī)定的歧視性條款較難把握，導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)過大，極易發(fā)生越位和缺位行為，也給招標(biāo)人“暗箱操作”提供了可乘之機(jī)。就組織機(jī)構(gòu)而言，隨著政府機(jī)構(gòu)改革深入，政府機(jī)關(guān)越發(fā)精簡，配置人員更少。從行政手段看，建設(shè)行政主管部門管理工程，特別是規(guī)范業(yè)主行為缺乏有效手段，而僅有的手段是懲罰性如罰款等消極手段。

7 評標(biāo)專家委員會未能實(shí)現(xiàn)既定功能

《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布從法律上對招投標(biāo)活動中評標(biāo)專家委員會的地位進(jìn)行了界定，減少了項(xiàng)目業(yè)主對項(xiàng)目定標(biāo)的行政直接影響，理論上體現(xiàn)了項(xiàng)目評標(biāo)的民主化、科學(xué)化。然而，在實(shí)際運(yùn)作中評標(biāo)委員會并沒有很好地實(shí)現(xiàn)其預(yù)定功能。

具體原因如下：

7.1 按照《招標(biāo)投標(biāo)法》對評標(biāo)專家資格的界定，只有在大、中城市才有條件建立具有一定容量的評標(biāo)專家?guī)?，合乎條件的評標(biāo)專家在數(shù)量上顯得不足；

7.2 評標(biāo)專家從社會各行各業(yè)產(chǎn)生，評標(biāo)專家的思想道德素質(zhì)及專業(yè)素養(yǎng)較難把握，致使專家質(zhì)量參差不齊；

7.3 社會化選拔評標(biāo)專家的方式，對專家僅有法律的約束，行政上對其約束不力。但由于工作特殊性，即使觸犯法律，取證也較為困難，法律約束起不到作用；

7.4 現(xiàn)在招標(biāo)項(xiàng)目眾多，項(xiàng)目規(guī)模專業(yè)差異很大。對大部分項(xiàng)目而言，代理機(jī)構(gòu)從壓縮招標(biāo)成本考慮，評標(biāo)時間僅僅有幾個小時，在這么短時間內(nèi)要求評標(biāo)專家拿出高質(zhì)量評標(biāo)成果不現(xiàn)實(shí)，往往僅是履行法律上的程序而已。

筆者認(rèn)為，鑒于上述問題的存在，需加快我國招投標(biāo)配套法規(guī)的制定，完善法治環(huán)境，建立質(zhì)疑程序，即在招投標(biāo)的全過程中，如果招投標(biāo)的當(dāng)事人就法律的適用、招投標(biāo)活動程序有疑問等情況，可以立即向獨(dú)立的申訴機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑，由公正獨(dú)立的審查機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理，以采取必要的措施阻止違規(guī)行為，從而實(shí)現(xiàn)公平、公正、公開。政府投資的招投標(biāo)工程在強(qiáng)調(diào)公平優(yōu)先兼顧效率的同時，對具備資質(zhì)的承包商一視同仁，招投標(biāo)游戲規(guī)則增加隨機(jī)性，保證公平性，以謀取額外的社會效益，提升政府形象，使政府投資項(xiàng)目利益最大化。

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