試論政治犯不引渡原則的限制適用

毛凱良

(河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,河南 鄭州 450000)

中圖分類(lèi)號(hào):D998.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1673-0992(2009)12-085-02

在引渡制度的若干原則當(dāng)中,政治犯不引渡原則(the principle of non-extradition of political offences)可以說(shuō)是普及程度最高的一項(xiàng)。甚至在許多國(guó)家的憲法中都有類(lèi)似規(guī)定。但是與其獲得立法承認(rèn)的普遍性不相協(xié)調(diào)的是,它同時(shí)也是引渡實(shí)踐中爭(zhēng)議最大的問(wèn)題。

一、政治犯不引渡原則的確立

政治犯不引渡原則在引渡制度中是一個(gè)比較早確立的原則,但時(shí)間也不過(guò)兩百多年。在資產(chǎn)階級(jí)革命以前,引渡的對(duì)象主要是政治犯。到了資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期,人們對(duì)這種引渡政治犯的制度的日益不滿(mǎn),1789法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命勝利后,當(dāng)時(shí)進(jìn)步的資產(chǎn)階級(jí)政府在1793年的法國(guó)憲法第120條規(guī)定,“法國(guó)給予為爭(zhēng)取自由而從本國(guó)逃亡到法國(guó)的外國(guó)人以庇護(hù) ”, 1833年比利時(shí)頒布了《引渡法》,其中第一次明確規(guī)定了政治犯不引渡原則,這一規(guī)定具有重大的影響和意義。在1834年,比利時(shí)和法國(guó)締結(jié)了第一個(gè)明確規(guī)定政治犯不引渡的雙邊條約 ,隨后在大部分國(guó)家簽訂的雙邊引渡條約中,都規(guī)定了這一原則。

之所以確立政治犯不引渡的原則,主要是從國(guó)家主權(quán)和保護(hù)人權(quán)方面進(jìn)行考慮的。首先,政治犯不引渡原則是建立在相信政治犯的行為是從利他主義出發(fā)的基礎(chǔ)上的,即相信政治犯只是想在自己的國(guó)度內(nèi)尋求社會(huì)變革,而對(duì)其他政權(quán)和社會(huì)秩序不構(gòu)成威脅;甚至有些情況下不僅不構(gòu)成威脅,而且反而有利。其次,堅(jiān)持政治犯不引渡原則,可以使被請(qǐng)求國(guó)在國(guó)際關(guān)系中處于主動(dòng)地位,可有效避免卷入請(qǐng)求國(guó)內(nèi)部政治斗爭(zhēng)或干涉請(qǐng)求國(guó)內(nèi)政的情況。雖然拒絕把政治犯引渡給請(qǐng)求國(guó)會(huì)引起該請(qǐng)求國(guó)的不滿(mǎn),但政治犯不引渡原則已成為國(guó)際引渡規(guī)則中的通行做法,請(qǐng)求國(guó)最終還是可以會(huì)理解的。

二、政治犯不引渡原則的限制適用

政治犯不引渡是引渡制度的一個(gè)例外規(guī)定,即排除了政治犯作為可引渡之罪的可能,但是不是所有的政治犯都可以適用這一原則而不被引渡呢?政治犯不引渡原則本身有無(wú)其例外?這將是本文重點(diǎn)討論的問(wèn)題。

一項(xiàng)好的制度如果被濫用,也會(huì)帶來(lái)諸多問(wèn)題。政治犯不引渡原則的濫用會(huì)帶來(lái)維護(hù)國(guó)際公共秩序和保護(hù)人權(quán)之間的沖突。由于概念上的界定不清,使得“政治犯不引渡原則”常常成為一國(guó)根據(jù)自己的價(jià)值觀念對(duì)引渡請(qǐng)求進(jìn)行評(píng)價(jià)的借口,這也使一些犯罪分子逃避應(yīng)有的懲罰。尤其近幾十年以來(lái),國(guó)際恐怖主義和國(guó)際犯罪日益猖獗,這些罪行大部分帶有某種政治目的,但這種犯罪已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)必要的范圍,造成了極大損害甚至災(zāi)難,如果不能引渡這些罪犯,而且被請(qǐng)求國(guó)也不起訴之,那么就會(huì)極大地破壞了國(guó)際社會(huì)正義,是對(duì)人類(lèi)共同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的粗暴踐踏。目前國(guó)際社會(huì)逐步對(duì)一些行為和罪行達(dá)成認(rèn)識(shí)上的共識(shí),將其排除在政治犯之外,一些限制性條款先后出現(xiàn)在國(guó)內(nèi)法或國(guó)際條約中,如《打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》和《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》中就有對(duì)政治犯不引渡原則的限制性規(guī)定。用排除的方法對(duì)政治犯做出的限制叫“非政治化努力”,非政治化努力所取得的成果主要是排除了以下幾類(lèi)犯罪適用政治犯不引渡原則:

(1)“行刺條款”,對(duì)暗殺或企圖暗殺政府首腦或其家庭成員的犯罪不適用政治犯不引渡原則。這是對(duì)政治犯不引渡原則的第一次重要限制,最早體現(xiàn)在比利時(shí)引渡法中。目前歐洲的許多其他國(guó)家也有這樣的規(guī)定。

(2)侵略罪(the crime of aggression)、戰(zhàn)爭(zhēng)罪(war crimes)、反人類(lèi)罪。侵略罪又稱(chēng)反和平罪或危害和平罪,是戰(zhàn)爭(zhēng)犯罪的一種,是最為嚴(yán)重的非法使用武力方式。對(duì)于犯侵略罪的國(guó)家和直接責(zé)任人都要追究責(zé)任,而不適用政治犯不引渡原則。如1979 年7 月擬定的《關(guān)于國(guó)家責(zé)任的條文草案》第19 條第3 款規(guī)定了對(duì)于嚴(yán)重違背對(duì)維持國(guó)際和平與安全具有根本重要性的國(guó)際義務(wù)的國(guó)家和個(gè)人,將其排除在政治犯之外?！秶?guó)際刑事法院規(guī)約》中規(guī)定將侵略罪列為其管轄的一種罪,那么顯然這種罪行是可以引渡之罪,否則國(guó)際刑事法院對(duì)其管轄就是一句空話(huà)。戰(zhàn)爭(zhēng)罪是指在武裝沖突或者戰(zhàn)爭(zhēng)中對(duì)違反國(guó)際公認(rèn)的戰(zhàn)爭(zhēng)法規(guī)的行為,也是嚴(yán)重的戰(zhàn)爭(zhēng)犯罪之一,1967年聯(lián)合國(guó)通過(guò)《領(lǐng)土庇護(hù)宣言》中規(guī)定:凡是有重大理由認(rèn)為犯有國(guó)際文獻(xiàn)專(zhuān)條規(guī)定的危害和平罪、戰(zhàn)爭(zhēng)罪或者危害人類(lèi)罪的人,不得請(qǐng)求及享受庇護(hù)。也就在實(shí)際上否定了國(guó)家對(duì)其進(jìn)行庇護(hù)的可能;1973年12月3日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)第3074號(hào)決議《關(guān)于偵查、逮捕、引渡和懲治戰(zhàn)爭(zhēng)罪犯和危害人類(lèi)罪犯的國(guó)際合作原則》認(rèn)為戰(zhàn)爭(zhēng)罪行和危害人類(lèi)罪行是違反國(guó)際法情節(jié)最嚴(yán)重的犯罪,各國(guó)不得將其視為政治犯并予以保護(hù)。由此,這幾項(xiàng)罪行再也不能因?yàn)檎卧蚨粵Q絕引渡了。

(3)種族滅絕罪(the crime of genocide)、種族隔離罪(the crime of apartheid)和種族歧視罪(the crime of racial discrimination )。二戰(zhàn)后,人們對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)大量人員被屠殺的慘況感到震驚,同時(shí)也進(jìn)行了反思,后來(lái)制定的聯(lián)合國(guó)《防止及懲治滅絕種族罪公約》第7條就規(guī)定,種族滅絕罪以及第三條所列之其他行為不得視為政治罪行。1973年11月30日的聯(lián)合國(guó)《禁止并懲治種族隔離罪行國(guó)際公約》第11條規(guī)定:“就引渡而言,本公約第二條所列舉的罪行不應(yīng)視為政治犯;本公約締約國(guó)承諾遇此情形時(shí),按照本國(guó)法律和現(xiàn)行條約,準(zhǔn)予引渡?！甭?lián)合國(guó)《消除一切形式種族歧視國(guó)際公約》也做出了類(lèi)似規(guī)定。

(4)侵害受?chē)?guó)際保護(hù)人員包括外交代表罪。這條原則是“行刺條款”的演變。1973年12月14日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《關(guān)于防止和懲處侵害應(yīng)受?chē)?guó)際保護(hù)人員包括外交代表的罪行的公約》對(duì)此均做了規(guī)定。我國(guó)和泰國(guó)簽訂的《中泰引渡條約》第三條(一)項(xiàng)的補(bǔ)充里規(guī)定了被排除在“政治犯”之外還應(yīng)包括對(duì)外交代表的謀殺、綁架或其他侵害人身自由的行為。

(5)酷刑罪(crimes against humanity)。1984年12月10日聯(lián)大通過(guò)的《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》有這樣的規(guī)定:對(duì)那些犯有酷刑罪的行為人,不適用政治犯不引渡的原則以免除其刑事責(zé)任。

(6)販賣(mài)奴隸罪。對(duì)于這種販賣(mài)奴隸這種國(guó)際罪行,無(wú)論其是否出于政治目的,都被排除在政治犯之外,在1956年《廢止奴隸制、奴隸販賣(mài)及類(lèi)似奴隸制之制度與習(xí)俗補(bǔ)充公約》里有這樣的規(guī)定。

(7)販毒罪。販賣(mài)毒品已經(jīng)成為國(guó)際社會(huì)的一大毒瘤,打擊毒品犯罪已經(jīng)得到各國(guó)的共識(shí),1988年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《聯(lián)合國(guó)禁止非法販運(yùn)麻醉藥品和精神藥物公約》第3條地10款規(guī)定:“凡依照本公約確定的犯罪均不得視為經(jīng)濟(jì)犯罪或政治犯或認(rèn)為是出于政治動(dòng)機(jī)”。這樣販毒罪就被排除到政治犯之外。 (8)非法劫持航空器罪、危害民用國(guó)際航空安全罪等。這些罪行嚴(yán)重破壞了國(guó)際民航安全,被認(rèn)為是國(guó)際罪行,1963年9月14日簽訂的《關(guān)于航空器內(nèi)犯罪和某些其他行為的公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)《東京公約》)1970年12月6日《制止非法劫持航空器公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)《海牙公約》)以及1971年9月23日簽訂的《制止危害民用航空安全的非法行為的公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)《蒙特利爾公約》)均確認(rèn)此種罪行不屬于政治犯,是可以引渡的罪行,對(duì)犯罪分子震懾很大。

(9)劫持人質(zhì)罪。這是一種極其嚴(yán)重侵犯人權(quán)的行為,是公認(rèn)的恐怖主義的一種表現(xiàn)形式,1979年簽訂的《反對(duì)劫持人質(zhì)國(guó)際公約》中規(guī)定,對(duì)于這類(lèi)罪行,不論是否基于政治動(dòng)機(jī),都應(yīng)視為可引渡的罪行,而不庇護(hù)這些犯罪分子。 (10)恐怖主義罪?？植乐髁x罪行的一個(gè)重要特征在于它是國(guó)際恐怖組織為了實(shí)現(xiàn)特定的政治目的而從事的行為?？植乐髁x目前已經(jīng)是國(guó)際社會(huì)的公害,“911事件”以后,各國(guó)更加認(rèn)識(shí)到了恐怖主義的巨大危害,從而加緊了將恐怖主義罪行排除在政治犯不引渡之外的進(jìn)程。如《歐洲制止恐怖主義公約》就做了這樣的規(guī)定,這種做法直接避開(kāi)了政治犯不引渡問(wèn)題。1997年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制止恐怖主義分子爆炸的國(guó)際公約》規(guī)定了“或引渡或起訴”機(jī)制,并對(duì)有關(guān)恐怖主義罪行的非政治化作出更為直接的表述。首先,締約國(guó)應(yīng)采取必要措施以保證本公約范圍內(nèi)的犯罪行為“不能基于政治、哲學(xué)、意識(shí)形態(tài)、種族、人種、宗教或其他類(lèi)似性質(zhì)因素的考慮成為合法,應(yīng)受到與其嚴(yán)重性質(zhì)一致的刑事懲罰?！?其次,公約規(guī)定,為了實(shí)現(xiàn)打擊恐怖主義犯罪,本公約范圍內(nèi)的任何罪行不得被視為政治罪、與政治有關(guān)的罪行或由政治動(dòng)機(jī)引起的罪行;同時(shí)對(duì)這些罪行的引渡請(qǐng)求不能以此為由而拒絕。

(11)腐敗犯罪。腐敗是一個(gè)國(guó)家健康肌體的毒瘤,其危害性為世界各國(guó)公認(rèn),但對(duì)于腐敗犯罪的引渡一直是個(gè)問(wèn)題,因?yàn)橛行﹪?guó)家把腐敗犯罪作為政治犯的一種而拒絕引渡。但是目前的主流是全球攜手合作共同打擊腐敗犯罪,發(fā)達(dá)國(guó)家也極其重視。在這種情況下,一些國(guó)際立法,如《聯(lián)合國(guó)打擊跨國(guó)有組織犯罪公約》第16條第3款規(guī)定了參加有組織犯罪集團(tuán)罪、洗錢(qián)犯罪、腐敗犯罪、妨害司法犯罪四大類(lèi)罪均被各締約國(guó)視為可引渡之罪?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》中做了如下規(guī)定:“本條適用的各項(xiàng)犯罪均應(yīng)當(dāng)視為締約國(guó)之間現(xiàn)行任何引渡條約中的可以引渡的犯罪。締約國(guó)承諾將這種犯罪作為可以引渡的犯罪列入它們之間將締結(jié)的每一項(xiàng)引渡條約。在以本公約作為引渡依據(jù)時(shí),如果締約國(guó)本國(guó)法律允許,根據(jù)本公約確立的任何犯罪均不應(yīng)當(dāng)視為政治犯。”由此可見(jiàn),腐敗犯罪已經(jīng)不能成為某些國(guó)家拒絕引渡的理由了。

綜上所述,政治犯不引渡原則作為引渡原則里最古老的原則,其本身是不斷的,而不是一成不變,隨著時(shí)代的不同,其例外也在逐漸增多,這種“非政治化”的努力和原則的“弱化”是一種正常的現(xiàn)象,但我們并不能因此否定政治犯不引渡原則的作用和地位,更不能因噎廢食,廢除這種原則。?